城市濕地建設財政支出績效評價指標和方法研究

葉敏 杜鎮(zhèn)

摘要：根據(jù)“決策——管理——績效”的評價體系，設計“社會一可持續(xù)——生態(tài)——使用效率——滿意度”5個評價維度及適宜采用的評價方法，希望能夠為城市濕地績效評價工作提供參考依據(jù)。

關鍵詞：城市濕地;績效評價;評價方法

城市濕地構成城市最美好的空間，是“人水共存”的最佳方式。隨著城市濕地生態(tài)建設不斷完善，與之相關的績效評價逐漸受到重視。由于生態(tài)建設需要多年才見成效，且濕地面積不同，對城市生態(tài)的影響能力也不同。因此，目前國內(nèi)沒有與濕地生態(tài)恢復建設相關的績效評價指標和評價內(nèi)容的統(tǒng)一體系。

綿陽市制定了《四川綿陽三江湖濕地國家公園總體規(guī)劃》（2015）并分段實施。2018年9～10月受綿陽市財政局委托，對三江湖（五一外灘）濕地生態(tài)恢復及鳥類棲息地改良項目（簡稱“五一濕地”）進行第三方績效評價。評價指標依據(jù)是《綿陽市財政局關于開展2018年財政績效評價工作的通知》。通知中明確了一級指標“項目決策”“項目管理”及對應的二、三級評價指標和評價內(nèi)容。“項目績效”含“項目完成”和“項目效益”2項二級指標，“項目效益”給出6項可選三級指標和1項“服務對象滿意度”必選指標。

參考國內(nèi)外績效評價的方法以及濕地建設績效評價報告，完善了“項目決策”“項目管理”的評價內(nèi)容，針對“項目績效”部分設計了“社會——可持續(xù)——生態(tài)——使用效率—一滿意度”5個評價維度，選取適用的評價方法。

1五一濕地背景

1.1概況

五一外灘濕地位于涪江二橋至東方紅大橋涪江右岸河灘地，面積約11.2萬m²，呈帶狀地形，最寬處70m，最窄處13.5m。項目分為三段：五一濕地段（5.4萬m²）、觀賞草科普園段（1.1萬m²）、東方紅大橋至橡膠壩段（4.7萬m²）。2018年6月5日完成全部建設內(nèi)容。2018年6月25日和7月11日，綿陽發(fā)生特大洪災，損失率42.99%。2019年6月完成災后重建。

1.2生態(tài)價值

五一濕地所在的涪江流域是冬候鳥棲息地。截至2015年觀察記錄到水鳥97種，占四川水鳥總數(shù)的62.99%。其中省級重點保護水鳥15種，國家二級保護鳥類4種。項目所屬轄區(qū)是綿陽市老工業(yè)區(qū)，經(jīng)搬遷改造，居住人口快速增加，商圈密集，但公共活動場地有限。

1.3設計定位

創(chuàng)造活力水岸、展示城市生機、保護生態(tài)濕地、創(chuàng)造城中綠肺，集觀光、游憩、休閑、科普、鍛煉為一體的濕地公園。

2績效評價指標和評價內(nèi)容

根據(jù)環(huán)境、經(jīng)濟、社會、文化協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，參考三江湖濕地監(jiān)測、考察文獻，考慮各指標的評價必要性和評價成本，確定了評價指標及評價內(nèi)容。

3評分方法

按照濕地設計定位，根據(jù)“生態(tài)修復改良為主，景觀觀賞為輔;生命科普教育為主，群眾休閑鍛煉為輔”的建設原則，對三級指標賦分。各指標下含有1個或多個評價內(nèi)容，每個內(nèi)容給予相應的分值、等級系數(shù)。依評價計算結果按表查找對應等級到評分系數(shù)按公式計算。

4評價方法

4.1項目決策

4.1.1明確性。評價設計方案是否定量描述：①鳥類棲息地面積、人行步道長度和寬度、濕地對周邊空氣質(zhì)量的影響，如空氣濕度、空氣質(zhì)量指數(shù)（PM2.5、PMIO、S02、CO含量）相對建成前或周邊臨近區(qū)域減少量。②吸引增加前來進行觀光、游憩、休閑、鍛煉等活動的人流量增加數(shù)或每周增加次數(shù)。定性描述：①科普的具體內(nèi)容和預期效果，如凈化水質(zhì)、保持水土等功能。②吸引野生鳥類的種類、數(shù)量效果，如鳥類的名稱、種群密度，鳥類聚集區(qū)，取食、棲息、繁殖所需植物名稱。

4.1.2合理性。整理：①改良前的生態(tài)問題，如地形、土壤、外來人侵生物;②水務、河道、環(huán)保、發(fā)改委、城市規(guī)劃等部門對項目建設提出的合理意見和要求。比較設計方案、可行性論證報告是否設計了問題相應的改良措施。

4.1.3進度計劃。調(diào)取項目進度計劃表和施工方案，分析：①總體時間規(guī)劃是否與相關政策性要求相當。②各時間點規(guī)劃是否銜接、合理。

4.1.4必要性（政策依據(jù)）。查閱項目申報資料，結合實地走訪，確認項目建設符合城市規(guī)劃部署，符合所在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需要，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)改善、休閑游憩等功能。

4.1.5可行性（政策完整）。收集并列明可行性論證報告、立項批復文件和項目概算總投資、資金批復，整理文件標題、內(nèi)容，確認可行性論證充分。關注總體規(guī)劃、設計（實施）方案是否合理、可行：①是否公開征求意見，②是否通過相關部門審核批準，③設計方案是否按等級考慮洪水對項目的破壞程度及恢復投入，④是否向省財政廳提交項目備案，包括可行陛研究報告、勘察設計方案、環(huán)境影響報告書、立項報告及批復文件。查閱針對項目決策的管理制度，關注被評價單位是否出臺有關管理辦法或制度，具有可操作性。

4.2項目管理

4.2.1資金到位率。收集資金批復下?lián)芪募皖A算通知單，計算資金到位率。如果資金未能全部到位，詢問原因，分析缺口資金對項目建設可能造成的不利影響。

4.2.2資金分配。查閱、詢問資金分配計劃，分析資金分 配是否主要用于植被恢復、生境改造，是否符合財政資金改革方向。

4.2.3資金使用。審查被評價單位會計賬面與該項目有關的會計賬簿及原始憑證，逐一核實：①項目資金的會計核算情況、財政撥入資金及到位情況。②項目資金支出情況，金額、時間是否與合同約定相符。③項目資金結余或超支掛賬情況。④支出審批手續(xù)、程序是否完善，原始依據(jù)是否齊全、合規(guī)。從中發(fā)現(xiàn)問題。特別注意：①被評價單位是否按合同約定和工程實施進度及時撥付項目資金;有無因資金未及時撥付影響項目進度。②項目資金是否在項目竣工驗收后扣除質(zhì)量保證金后全額撥付，有無拖欠工程款。③項目總投資是否經(jīng)過第三方機構審計。④項目資金是否有結余或超支。結余資金是否及時交回國庫，超支是否有原因說明。⑤支出中是否存在依據(jù)不合規(guī)、虛列支出;截留、擠占、挪用項目資金等問題。

4.2.4資金管理。調(diào)取被評價單位財務管理制度和資金使用管理辦法，確認財務制度健全、管理規(guī)范。抽查會計憑證，是否設置項目收支專賬、會計核算規(guī)范。

4.2.5組織機構。獲取項目組成立文件，詢問被評價項目組工作人員及分工，保證專人專崗，權責明確到人。

4.2.6建設程序。審查：①招標公告、競標過程、中標通知相關資料。②簽訂的招標代理、勘察設計、監(jiān)理、施工合同資料。確認：招標①是否經(jīng)過公開招標，招標程序合規(guī)。②檢查中標通知書，中標金額是否超過立項概算總投資。合同：①是否與中標主體簽訂項目建設（施工、購銷）合同（主要包括勘察、設計、監(jiān)理、施工）。②合同金額是否與中標金額一致。③合同目標是否與設計方案目標一致。檢查施工報告、質(zhì)監(jiān)報告、階段檢查報告，確認項目推進是否有序。施工內(nèi)容如有調(diào)整，檢查項目調(diào)整手續(xù)。

4.2.7制度制定與執(zhí)行。檢查施工方施工管理制度，從中發(fā)現(xiàn)可能存在的問題。結合工程量檢查，確認施工方建立了健全且有效的現(xiàn)場管理制度，及制度是否有效執(zhí)行。檢查被評價單位對項目實施過程的持續(xù)監(jiān)管措施，確認措施得到有效執(zhí)行。獲取項目建成后的管理措施并現(xiàn)場核實。

4.3項目績效

4.3.1完成數(shù)量。依據(jù)施工內(nèi)容相似度分類統(tǒng)計概算量和完成量，計算完成百分比。取完成百分比平均值作為評分等級依據(jù)。數(shù)據(jù)來自設計方案、完工報告和竣工結算報告，同時進行審計抽樣調(diào)查確認數(shù)據(jù)準確性。

植物（m²）指草本、灌木栽植面積。植物（株）指喬木數(shù)量。道路、平臺、梯步（m²）包括彩色透水混凝土道路、生態(tài)道、透水磚平臺、透水磚人行道、青石板梯步。道路線、岸線（m）包括混凝土路緣石、卵石駁岸、卵石隔離帶。

4.3.2完成質(zhì)量。完成質(zhì)量主要評價：①績效目標設定的驗收標準是否達到行業(yè)基準水平。②績效目標是否達到設定標準。調(diào)取設計方案、質(zhì)監(jiān)報告和階段檢查報告：①收集同類項目基準水平指標，將設計方案設定的標準與同類別項目基準水平進行比對，確認績效目標設定達到行業(yè)基準水平。②查閱項目監(jiān)理和驗收資料，對反映的項目質(zhì)量與設計方案設定的標準進行比較，確認績效目標達到設定水平。

4.3.3完成時效。項目是否按照績效目標設定時間按時完工，包括項目實施、檢查、驗收等各環(huán)節(jié)是否按項目進度計劃表按時完成。調(diào)取項目進度計劃表、階段檢查報告、施工合同、施工方案、完工報告：①查閱項目合同，理清合同中約定的各階段具體項目完成時間，比對與項目進度計劃表時間是否一致;②查閱項目驗收報告及相關資料，理清項目實際完成時間;③比對完成時間與合同約定時間，求出超時占比。④若尚未完工，調(diào)查計劃完工時間，并與合同約定時間比較，求出超時占比，闡明未完工原因。⑤如果沒有制定項目進度表，可以主要檢查項目施工進度是否與施工合同、施工方案一致;評價項目啟動、驗收等其他環(huán)節(jié)耗時是否合理。

4.3.4完成成本。通常在濕地建設過程中會根據(jù)實際情況做出調(diào)整，需要注意：①是否超立項批復總投資。②是否隨意增加工程量、增加項目支出。評價方法：①詢問項目竣工是否經(jīng)過第三方機構進行項目結算和竣工決算審計，并要求提供審計結果報告資料。②查閱立項批復文件，掌握項目概算總投資;③審查項目竣工結算或項目決算審計報告，認定項目實際完成投資額。④將實際完成投資額與立項概算投資比較，求出超概算占比。⑤若超出總投資，查明原因。⑥檢查建設過程中的調(diào)整內(nèi)容，確認調(diào)整經(jīng)過適當?shù)呐鷾省?/p>

4.3.5社會效益。可選評價內(nèi)容有游客增加量、資源滿足度、撬動率、貢獻率、達標率、就業(yè)率。撬動率指濕地所屬社區(qū)社會固定資產(chǎn)總投資與修建濕地投資比值。“社區(qū)社會固定資產(chǎn)總投資”可在轄區(qū)或市統(tǒng)計部門獲取。

4.3.6可持續(xù)效益。評價方法有：①項目系統(tǒng)性和連續(xù)性。評價項目所在流域的上游和下游已建成、在建和擬建濕地生態(tài)項目。②能值分析法方法。采用可更新能值投入率、能值產(chǎn)出率、環(huán)境負載率及能值可持續(xù)性指標等能值指標對其可持續(xù)性進行評價。根據(jù)文獻和實踐效果，2種方法各有優(yōu)劣。

4.3.7生態(tài)效益。生態(tài)效益可用評價內(nèi)容在多數(shù)文獻中有描述。根據(jù)實際情況，內(nèi)容選擇有較大差異。

4.3.8使用效率、服務對象滿意度。根據(jù)績效目標設計滿意度調(diào)查問卷，現(xiàn)場調(diào)查收益人的使用滿意度。

5結語

本研究詳細論述了三級指標的設置和評價方法，所選指標根據(jù)五一濕地實際情況而定，體系科學全面，評價方法簡易可行。

本次評價過程仍存在需要深入研究之處。評價等級依據(jù)其他項目評價經(jīng)驗劃定，沒有理論依據(jù)支撐;“完成數(shù)量”計算未能將不同施工內(nèi)容、不同單位的數(shù)值進行加權賦值;“撬動率”評價標準不具有穩(wěn)定性，建成時間越久，固定資產(chǎn)總投資額越大，相應評價標準應越高。這些指標評價的科學性仍待大量的實踐和探索。

（收稿：2019-08-03）