以協商參與培育社會信任：福清核電公眾溝通的案例分析1)

(中國核動力研究設計院,四川 成都 610213)

早期的風險溝通模式是風險信息源通過傳播渠道發到接收者的一種單向溝通模式，后期認識到影響公眾風險認知因素復雜多樣，由專家向公眾傳播信息演化為雙向溝通，更注重風險各方的互動和對話。深度參與、協商治理作為一種創新的風險溝通方式被德、法、日等多國采納并用以提升和改進公共決策。以《中華人民共和國核安全法》的頒布實施為標志，我國的涉核重大科技項目中，協商參與作為一種核能公共溝通的策略，也日益在許多核電項目建設過程中得到探索。

福清核電在建設的初期和中后期，根據位于僑鄉的特殊地緣環境，針對不同情境的要求，分類使用核電科普宣傳與協商溝通參與等不同方法，直面回應各個利益方的關切，取得了較為顯著的成效。

1 福清核電站概況

福清核電站廠址所在地為福建福清市三山鎮前薛村，由于其建設周期長，筆者將其大致分為前期(2008年開工至2011初期運營)和中后期(2012年至今)。政府和核電企業在其中擔當決策者和風險專家的角色，并于前期開展了一系列詳盡而扎實的溝通工作，但由于當地民眾對于整個過程是間接獲知，加上核電站“鄰避效應”，離核電廠址越近(尤其是10 km以內)的居民越擔心安全風險，效果不盡如人意。此外，福清市是知名僑鄉，居民出國闖蕩歷史悠久，福清人以敢闖敢拼、宗族意識強而聞名海內外，這樣的群體相較于安土重遷的內陸省份，有更強的主體意識。

2 福清核電建設初期的公眾溝通

在福清核電的建設初期，風險溝通的主體是政府各級相關部門，對象分別選取廠址10 km以內的三山鎮居民以及10 km以外的福清市居民。

福建能源供應緊張，核電廠得以落地福清，離不開各級政府的長期推動。而福清核電企業在早期則致力于向政府各級工作人員和廠址附近村民代表傳達“核電興市”信息。密集的宣傳溝通工作集中在開工前兩年。尤其對于核電廠址所在地三山鎮，做到了挨家挨戶入戶宣傳，確保信息傳播的達成,如表1所示。

表1 福清核電早期公眾溝通工作Table 1 Early public communication work of Fuging nuclear power plant

由表1可見，早在2006年，核電安全和效益方面的宣傳工作已經開展，核電企業和政府更是充分利用福建省內已有平穩運行秦山核電站，組織了較大規模的代表團到當地與基層政府、村民面對面溝通。開工之前，政府專門成立了核電工作小組，抽調各級骨干近百余人，細分征地、征海、宣傳、安保各小組以保障核電建設。福清核電開工之際，云集了36家主流媒體，盛況空前。但正面的宣傳無法消弭居民的疑慮。開工不久，前薛村村民集聚核電廠址附近抗議。2011年，受福島核事故影響，部分村民對核電安全疑慮再度升溫，聚集封堵了核電職工上下班的必經之路兩天。福清市政府及時應對，成立專題協調會機制，根據實際情況協調居民與企業意見，一會一議并形成紀要。不難看出，前期10 km以內的艱難溝通，是依靠政府協商互動才得以捋順民意保障工程進展。與其對比鮮明的是，10 km以外的公眾溝通顯然取得了低成本、高效益的良好效果：福清市居民，對于核電職工甚至表現出了不同程度的歡迎。有房的居民更樂意將房子租給核電職工、做生意的商販瞄準了核電職工消費市場，甚至推出了針對核電職工的優惠措施。細究成因，其一，與廠址相對距離較遠，市民安全感較高；其二，針對教師、市民等知識水平較高的群體，講座、商業中心展廳活動效果顯著。其三，僑鄉群體思維活躍，接觸到整體素質良好的核電職工后，敏感意識到了商機。

3 福清核電建設中后期的協商參與和互動溝通

基于前期經驗，尤其是10 km以內居民的質疑，決策者敏感地意識到以教導、宣傳為導向的溝通效果不佳。這階段的溝通主要由核電企業負責，企業加強了與10 km以內群體的協商互動。本階段爭議在沿海養殖戶的利益需求,企業依靠政府積極協商解決。10 km以外，以核電科普宣傳為主的互動成效顯著，2019年參與核電企業主辦的“魅力之光”演講比賽的大、中學生超10萬人。

(1)10 km以內，企業讓利毗鄰海域養殖戶

目前我國核電都沿海而建，沿海灘涂養殖戶補償是一個共性問題。《福建省海域使用補償方法》對于項目征用的海域灘涂，補償區域只界定其使用范圍，從實踐而言不夠妥當。海水流動性強，因項目建設產生的聲波、水質等會波及周邊海域。這也給福清核電與附近養殖戶溝通帶來了困難。再者養殖水產本身有大小年，欠收歸因困難。核電廠址附近很多村民養殖紫菜，開工之后每隔兩三年，就有養殖戶反饋紫菜因為核電建廠減產。政府組織了第三方研究機構出具減產成因報告，同時核電提交環評監測，結論是紫菜減產與核電站生產活動無因果關系。但本著國企責任感，核電站陸續兩次在紫菜減產年另撥資金(約200萬～300萬)作為對周邊養殖戶的額外補助。

(2)改善風險感知，擴大社會信任

風險感知是公眾依據直覺主觀判斷評估各種可能帶來危險的事物，主要受情感等非理性因素制約。假設技術風險為常量，公眾所感知到的風險確是圍繞常量波動的變量。對于技術壁壘較高的核電行業，擴大社會信任，拉近與公眾的心理距離頗有成效。10 km以內，企業采取了主動付出、提升感性印象策略。例如廠址所在前薛村曾出現自來水短缺，核電企業積極協助，從工地免費為村民引入水源；修繕核電廠區道路時將附近部分村莊道路一并修繕。諸如此舉，切實解決當地居民生活問題。10 km以外，采取了“立足福清、深耕福建、輻射全國”的科普宣傳工作思路，建立了2 800 m2的科普展覽中心。先后開展七屆“魅力之光”核電科普知識競賽暨夏令營、五屆科普開放周、家屬開放日等專項活動；長期與福清市各級學校合作，助力貧困學子、優秀學子。這些舉措無聲地將核電企業形象一點點融入當地居民生活，緩慢獲取社會信任。

4 福清核電風險溝通策略提升建議

(1)建立長效風險溝通機制，構建利益共同體

從鄰近居民和養殖戶的反饋看，從宣傳說服走向協商治理，真正改進利益補償機制，構建利益共同體，方為解決之道。尤其相對陸地，海域補償有其復雜多樣性，盡管已經采取積極措施，2009—2015年，福清核電與其毗鄰海域養殖戶薛某等村民開展了數年的爭議協商，最后訴諸法律。

2016年8月，國務院等發布的《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》(國資發改革〔2016〕133號)，意在深化國企混有制改革，明確了企業員工持股的合法性。據此，適當考慮將核電站征地、海域一次性補償轉為以村、鎮為單位的核電股份，轉“補”改“股”，是協商治理機制的發展方向。

福清政府也積極尋求征地補償的長效機制，2009年開始，將被征地農民納入社會養老保障體系。

(2)細化公眾群體，有針對性采取不同溝通策略

核電風險溝通，必須以風險信息終端接受者“公眾”為中心。就宏觀群體而言，早在明清時期，福清人開始大批出海闖蕩，海外艱難求生的經歷也塑造了福清人的文化性格。一方面，敢闖敢拼、勇于接受新事物；另一方面，抱團取暖，宗族意識強烈。面對這樣的群體，核電前期的風險溝通就尤為重要，獲取信任、構建利益共同體是有效途徑。就微觀村落而論，10 km以內村民文化程度較低、對于核電不安全感也更高，保障居民利益，提高安全感就是重心；10 km以外，福清市民安全感更高，也更能理性看待核電風險和收益，聯合媒體的科普宣傳活動就有成效。

(3)打好“核電職工”這一形象名片，潤物無聲樹立企業良好形象

核電工程體量較大、工期較長，參與核電廠建設的職工人數過萬。在開工之前與開工幾年后，筆者分別走訪了廠址附近的村民、福清市居民、商販。這三類人員在開工前都對附近建核電站持反對態度。在開工幾年后，由于與核電職工各類接觸，都由“堅決反對”變為“比較放心”。這期間的轉變，不是由單向宣傳完成的，而是居民在跟具體的核電人接觸過程中，潛移默化完成的。