南陽市國家儲備林建設模式探析

王東升 胡濤

2018年3月，國家林業和草原局印發《國家儲備林建設規劃（2018-2035年）》，提出到2020年，規劃建設國家儲備林10500萬畝，繼續劃定一批國家儲備林，國家儲備林管理制度體系基本建立。到2035年，規劃建設國家儲備林30000萬畝，年平均蓄積凈增2億立方米，年均增加鄉土珍稀樹種和大徑材蓄積6300萬立方米，一般用材基本自給。南陽作為林業大市、生態建設大市，在國家儲備林項目（以下簡稱：國儲林項目）伊始著手爭取納入河南省第一批試點建設行列。自2018年項目啟動實施以來，該市因地制宜、分區施策，積極實踐、大膽創新，按照PPP項目規范，探索建立了“3+3+N”模式。2019年，該市國儲林項目建設引起國家林業和草原局高度重視，三次聚焦南陽，總結推廣建設經驗，形成了國儲林項目建設“南陽模式”，為項目實施探尋發展路徑，也為其他省市國儲林項目建設提供了借鑒經驗。

1.南陽國儲林項目概況

1.1項目概況

南陽市國儲林項目規劃建設面積390萬畝（新造林110萬畝，現有林改培60萬畝，中幼林撫育220萬畝），總投資366.67億元，建設范圍包括全市12個縣區及鴨河工區，分三期實施。2018年，啟動實施一期國儲林項目，規劃建設面積159.67萬畝（新造林78.99萬畝，現有林改培16.46萬畝，中幼林撫育64.22萬畝），總投資135.35億元，國開行授信貸款108億元。項目建設運營周期30年，其中建設期8年（2018—2025年），運營期22年。

1.2項目建設情況

2018年以來，該市以“把南陽建設成為生態經濟效益雙豐收的全國高標準國儲林項目基地、力爭位居全國前列”為目標，加強領導，精心組織，全力推進，取得了明顯成效。截止2020年4月，完成國儲林新造林45.38萬畝，其中，2019年完成20.97萬畝，2020年完成24.41萬畝；南召縣率先建成國儲林智慧林業系統。南陽國儲林項目建設的成功，體現在對項目規劃的科學、合理性，對項目建設質量的嚴格把控，以及該市對生態文明建設的重視等方面。

1.2.1高規格推進，加強組織領導。南陽市委、市政府把國儲林項目作為事關全市經濟社會發展、高質量建設大城市的大事要事來抓，作為“現代金融三個百億項目”重抓重推，提質量、上水平、增效益。一是加強領導。南陽市委、市政府成立由市長任組長，常務副市長和分管副市長任副組長的高規格國儲林項目建設領導小組；成立南陽市國儲林建設指導中心，正科級事業單位；各縣區也分別成立由縣區委書記、縣區長任組長的工作推進機構。2019年以來，先后召開三次國儲林項目建設推進會，市委書記、市長親自安排部署，領導上前、率先垂范，有力促進了項目建設。二是夯實責任。南陽市委、市政府把國儲林項目建設任務納入《森林南陽目標建設責任書》，市、縣、鄉層層簽訂，細化任務，明確責任，建立三級目標考評體系，年終核查驗收、落實成效。三是嚴格獎懲。市政府設立國儲林項目“市長直報”快速通道，市督查局、投融資辦、大項目辦采取月督查、周通報的工作機制，緊盯任務，跟蹤問效，加快項目建設。同時，創新工作方法，2019年9月28日，在淅川南水北調中線工程渠首舉辦綠水青山就是金山銀山“兩山”擂臺賽，設擂比賽，檢驗全市大造林大綠化及國家儲備林項目建設成效，12個縣區及鴨河工區亮承諾、比措施、看成效，以獎代補，發放獎金近千萬元。

1.2.2高起點規劃，搞好頂層設計。堅持“立木儲備、生態優先，因地制宜、突出特色，統籌兼顧、集中連片”的原則，高起點規劃建設項目，總體空間布局為“三區三帶”（“三區”：伏牛山地區、桐柏山地區、平原地區；“三帶”：南水北調中線走廊、沿白河防護林帶和沿淮河防護林帶）。在總體布局下，各縣區將造林與生態、造林與造景、造林與旅游、造林與鄉村振興戰略相結合，突出山區宜林荒山荒地、核心水源區等重點部位，突出平原、廊道、村鎮等重要區域，集中打造國儲林項目基地，力求生態經濟效益最大化。南召縣在規劃國儲林項目時，采取“林+N”模式，推進實施“林苗景一體化、林果藥一體化、林蠶菌一體化、林養游一體化”，提高項目綜合效益。西峽縣將項目規劃與森林旅游、鄉村振興相結合，高標準打造森林康養特色小鎮。鴨河工區借助國儲林項目，高標準規劃建設庫區生態涵養林，筑牢中心城區水源地生態屏障。總之，做到立地為本，縣縣不同，各有特色。

1.2.3高標準建設，提高工程質量。在項目實施中，嚴把“三關”，保證造林成效。一是嚴把苗木關。按照項目建設規程，選擇來源于本市本地的鄉土樹種、珍貴樹種和優良新品種，采用一級標準以上、具備“兩證一簽”（苗木檢驗證、檢疫證和產地標簽）的優質壯苗進行栽植。二是嚴把栽植關。各縣區因地制宜，根據不同的立地條件整地造林。山區縣采取魚鱗坑、水平帶整地；平原縣區挖大穴，樹穴規格普遍達到60—80公分見方；澆足水分，高封土，深栽砸實。如，宛城區對玉蘭、紅楓、銀杏、水杉等珍貴樹種，采取全冠栽植；對新造欒樹、楝樹等樹種，采取樹干纏裹塑料薄膜等措施栽植，苗木成活保存率達93%以上。三是嚴把管護關。在林木管護上，建立管護制度，明確管護責任，落實管護措施，做到樹有人造、林有人管、責有人擔，避免前栽后毀。按照“三關”要求，各縣區相互學習、比干趕超，做到一次成林、一次成景，打造精品工程、亮點工程，確保發揮項目最大效益。如鎮平縣圍繞趙灣水庫、高丘水庫建設森林公園，高標準種植白皮松、五角楓等景觀樹種1.8萬畝，加強栽植管理，公園森林生態景觀初現。

2.探索建立“3+3+N”南陽模式

南陽市國儲林項目遵照PPP規范，在堅持林權、地權國有的前提下，按照“市級統籌、統貸分還、市場運作、權責明晰”的建設思路，大膽探索，積極創新，最大限度地撬動各類資本參與項目建設，探索實施了“3+3+N”的PPP框架模式和建設運營模式。

2.1 第一個“3”：是指南陽市國儲林項目的PPP框架實行一個整體規劃，一個整體項目包，一個PPP項目公司。全市國儲林建設統一規劃；全市國儲林項目作為一個整體PPP項目，統一立項、統一報批、統一入庫、統一貸款；南陽林業投資開發有限公司（簡稱“市林投公司”）作為全市統一社會資本方承擔統貸統還，具體負責匯總報賬、提款審核、資金監督、組織還款等事項。

2.2 第二個“3”是指南陽市國儲林項目的3種建設運營模式。即：國有造林、國有收益；社會造林、社會還款；股份造林、占比分紅。

2.2.1 “國有造林，國有收益”。在國儲林項目建設運營中，依托縣區林業部門，以專業人員為骨干成立國有造林公司，由國有造林公司專業化實施國儲林項目建設和運營，實現項目成本低、造林質量高、長期可持續、地方效益最優的目的。

一是成立國有造林公司。縣區依托林業部門，由技術骨干、專業人才成立國有造林公司，有人員、有辦公地點、有經費，讓專業人干專業事。二是國有造林公司實施造林和運營。經縣區林投公司招投標后，國有造林公司實施造林，從育苗環節就建立自己的育苗基地，嚴把整地、栽植、管護等關鍵環節，運營中大力發展林苗一體化、發展林下經濟。

主要優點：一是造林質量高。國有公司造林，工程成本低、造林技術規范、造林標準高、管護質量高，實現了市委市政府要求的國儲林項目要在林業建設、生態文明建設、青山綠水建設上做出表率的要求。二是長期可持續。國有公司能夠長期穩定經營管護，可以長期專業化發展林苗一體化和林下經濟，促進項目可持續發展，實現了長期收益有保障、項目還款有保證。三是地方效益最優。國有公司組織育苗、從本地采購苗木、組織當地群眾參與施工，助力了脫貧攻堅，實現了國有公司有利潤、本地市場有帶動、地方政府增稅收，把效益最大化留在了本地。

去年以來，南召、鎮平、臥龍等縣區均成立國有造林公司，中標后與縣區林投公司簽訂施工合同、實施造林，其中鎮平縣12個項目區、南召縣2個項目區、臥龍區潦河坡項目區，全部由國有公司施工建設，造林質量較高、林下經濟發展有特色。

2.2.2 “社會造林，社會還款”。在國儲林項目建設運營中，所有權和經營權分離，所有權為林投公司所有，經營權選擇有經濟實力、有苗木、林果或林下經濟發展運營經驗和能力的社會公司進行經營，以經營收益償還國開行貸款，既壯大了當地產業，也解決了地方還貸壓力。

一是堅持林權地權國有。土地流轉到縣區林投公司名下，林權由縣區林投公司控制。二是所有權和經營權分離。由社會公司中標造林，后期經營權交社會公司，社會公司通過運營項目區實現收益，分年度給縣區林投公司分紅（或者經營承包費），分紅最低標準能覆蓋國開行貸款本息，縣區林投公司以分紅來償還國開行貸款本息。三是雙方權責明晰。簽訂合作造林運營協議，由社會公司配套20%的項目建設資金充實項目資本金來源，林投公司在項目竣工驗收后全額撥付工程款，約定分紅額度和分紅期限。

主要優點：一是機制更靈活。充分調動了有經驗有能力的社會公司參與國儲林項目建設，撬動了社會資本投入到國儲林項目建設。二是管護更精細。社會公司前期投入20%的項目建設資金，后期還投入發展林下經濟的資金，項目區的管理和運營關系到社會公司的效益，管護的積極性更高，對項目區的管護也更加到位。三是實現了地方政府、林投公司、社會公司多方有收益。對縣區政府和林投公司來講，既解決了資本金來源的壓力，又解決了還款壓力。對社會公司來講，相當于享受了國開行長期低息貸款，解決了壯大公司產業資金的壓力。

2019年以來，西峽縣、淅川縣、新野縣部分項目區，由社會企業籌措項目配套資金，與縣林投公司簽訂合作造林運營協議。如：淅川縣福森藥業公司建設的2600畝“銀杏+金銀花”國儲林基地，銀杏是國儲林項目樹種，果實和葉是福森藥業所需的中藥材，福森藥業還利用林下空間發展金銀花。

2.2.3 “股份營林，占比分紅”。在國儲林項目中，中幼林撫育和改培經營期30年內，群眾以林權占股，林投公司以投入資金占股，項目區經營收益雙方按比例分紅，既調動了群眾對手中林地實施撫育和改培的積極性，也促進了當地生態建設、壯大了生態經濟。

2.3 “N”是指承擔國儲林建設任務的縣區個數，南陽市16個縣區中的13個縣區有建設任務。13個縣區分別編制國儲林建設詳細規劃；13個縣區作為13個子項目，分別做PPP項目“兩評一案”、用地預審意見等；13個縣區分別注冊成立南陽市林投公司全資子公司，代表市林投行使招投標、建設、管理、運營等職責；縣、區政府負責將缺口性補助納入財政預算，進入扶貧項目庫，監督項目實施；市、縣區林業部門負責項目規劃、技術指導、竣工驗收、績效考評等。

南陽國儲林項目不同于廣西、福建等南方省份，南方地區國有林場造林空間大，國儲林項目主要在國有林場區域實施。南陽各地立地條件不同，土地使用權相對分散，林地和林權在群眾和承包戶手中，國儲林項目建設涉及千家萬戶。采用這種模式能夠調動群眾參與國儲林中幼林撫育和改培項目，解決林投公司和群眾之間林權控制和收益分成問題。

3.加快推進國儲林項目建設的對策

3.1加快建設，提高效益

一是大力推進新造林施工。為充分發揮項目的資金優勢，南陽市國儲林項目建設目標定為“八年任務，五年完成”。按照項目規劃，分年度安排造林任務，及早流轉土地，推進整地造林，按期完成目標任務。2020年，全市完成新造林22.13萬畝，落地國開行資金20億元，實現新造林任務過半的目標。二是狠抓國儲林苗木培育。按照“自繁自育、自產自銷”原則，充分利用現有11個國有苗圃，輻射帶動育苗大戶，建立國儲林苗木培育基地。截止2020年4月，全市建立國儲林定向育苗基地49個，育苗面積2.36萬畝；各育苗基地統一設置“南陽市國家儲備林育苗基地”標識牌，縣區統一編號。今后三年，按照山區、半山區（西峽、淅川、內鄉、南召、桐柏、方城、鎮平）每年新建國儲林苗木基地300畝、平原縣區（唐河、新野、社旗、臥龍、宛城）及鴨河工區每年新建國儲林苗木基地200畝以上的規模，國儲林定向育苗面積達到3萬畝，保障國儲林種苗充足有序供應。三是借力發展優質林果。按照國儲林項目經濟林比例不超過20%的要求，發展優勢林果、特色經濟林品種，優化項目收益。2019年以來，淅川縣金河鎮項目區打造大櫻桃基地，連片發展、規模經營，面積達到2800余畝；西峽縣陽城、丹水項目區新建獼猴桃基地1000余畝；唐河縣采取企業自主經營的政策，在郭灘、畢店、大河屯等鄉鎮集中發展油蟠桃、梨、李5000余畝；桐柏縣利用地緣優勢，在固縣、月河、吳城、城灣連片種植茶葉5500畝。根據項目建設規劃，在去年發展3.25萬畝的基礎上，今后4年，全市新發展經濟林12萬畝，總面積達到15萬畝以上，實現以短養長、長短結合，提高項目可持續經營能力。

3.2探索實踐，豐富模式

南陽市國儲林項目為河南省首批，沒有現成的模式照抄照搬。立足合法、合規，能還款、有收益、可持續的理念，探索創新，多模式推進。在項目框架及項目建設上，采用“3+3+N”模式，南陽市林投作為唯一的社會資本方，在各縣區分別設立全資子公司；探索實施國有公司造林、社會公司造林、股份制造林；在項目種植上，實施“林+N”模式，推進“實施林苗景一體化、林果藥一體化、林蠶菌一體化、林養游一體化”；在項目推進上，邊推進、邊總結，豐富完善模式，提高經濟效益，增強項目可持續發展能力。

3.3強化管理，確保成效

國儲林項目既是重大生態項目，也是重要民生項目，質量尤為重要。南陽市強化工程質量，嚴格落實良種繁育、工程造林、中幼林撫育、現有林改培等技術規程，嚴格落實工程質量檢查、項目竣工驗收、財務管理審計、檔案資料管理等工程管理制度，規范項目各個環節，確保工程建設質量和資金運行安全。強化林木管護，實施智慧林業管理，對項目區統一設置永久固定標識牌，統一編號，統一設計logo標識（包括項目區編號、規劃面積、主要樹種、建設單位、管護責任人、監督電話等基本信息）；對栽植樹種統一設置二維碼標牌，通過二維碼識別樹種基本信息。按照“統一規劃設計、統一標準、統一建設”的思路，分近期、中期、遠期三個階段，市、縣區分別建設，預計2020年6月底前建成并投入使用，初步實現視頻監控、森林防火、視頻會議、信息管理等基本應用功能，做到規范化、信息化、可視化、可復制，實現時時可見、即時可判、全程可控、全程可溯，確保項目長期穩定發揮效益。

結束語

南陽市在國儲林項目建設的過程中探索出了一條符合自身的發展之路，在建設初期取得了明顯成效，謹以此文作簡要總結，在后期的建設運營過程中，由于國家儲備林建設周期長、建設任務重、經營模式新等特點，在長建設周期下機遇與挑戰并存，需要不斷探索、創新。

（本文作者單位系河南省南陽市林業局）