美國減輕聯邦科研資助管理和行政負擔的最新進展及啟示

國麗娜

（科學技術部科技經費監管服務中心，北京 100086）

近年，美國聯邦政府發現科研資助的競爭在加劇，申請的成功率大約為 20%，每位申請人需要花費42%的時間用于遵守各種申請要求和管理規則，科研人員承擔了大量的不必要的科研行政和管理負擔，為此，2017 年，美國國會通過了一項法律，即《美國創新和競爭法案》（American Innovation and Competitiveness Act，以下簡稱“創新競爭法”）［1］，以立法形式規定減輕科研管理負擔。創新競爭法要求預算管理辦公室（OMB）和科學技術政策辦公室（OSTP）共同建立跨部門工作組，即研究商業模式工作組（RESEARCH BUSINESS MODELS WORKING GROUP COMMITTEE ON SCIENCE），通過提高聯邦資助活動的透明度和問責，減少研究人員行政負擔，同時保護公共利益。該法律要求在2017 年以后的3年，每年都要提交年度報告向國會報告進展情況。

本文通過文本分析法對美國創新競爭法，2018年工作組進展報告和各部門管理要求進行分析，力圖呈現美國減輕聯邦資助行政管理負擔的具體策略選擇和最新進展，結合美國科研管理現狀，透視管理思路，為中國科研管理提供參考。

1 美國聯邦資助的主要問題

根據對國家科學委員會、國家科學院和美國政府問責局分別提出的3 份研究報告，美國聯邦政府發現：（1）科技進步一直是過去50 年來美國經濟增長的最大動因，而聯邦政府是最穩定的資金投入者；（2）大量增加聯邦研究管理部門的成本和高校的行政負擔，正在侵蝕可用于科學研究的資金；（3）獲得聯邦政府資助的競爭日益加劇，平均5 個資助申請中只有一個可以獲得資助；（4）在過去10 年里，聯邦政府各部門已經通過統一的資助門戶網站（Grants.gov）精簡程序，并取得了很大進展，但仍然有提升的空間；（5）目前，研究人員仍花費42%的時間用于遵守聯邦法規，包括行政法規中關于申請的文件和進展報告要求等任務。基于上述判斷，美國聯邦政府認為，應采取措施精簡聯邦資助的行政費用，從而使更高比例的聯邦資金用于研究活動。

工作組審查了相關法規并提出建議減少法規相關負擔的方法，改善聯邦資助管理，從而減少與聯邦政府資助的研究活動相關的監督和管理負擔，減少那些既不增加價值也不能防止欺詐、浪費和濫用資金的監管和行政行為。

2 美國聯邦政府的主要措施

創新競爭法特別要求工作組在可行的范圍內，在以下4 個方面取得進展：一是建立統一的申請保證書知識庫；二是建立統一的研究人員簡歷數據庫；三是統一和簡化項目申請格式和程序；四是統一和簡化項目進展報告格式，強調績效結果。截至2018年5 月，根據協調工作組的第一年度進展報告《減輕聯邦科研行政和管理負擔》［2］，上述4 項在第一年均有所突破。

2.1 建立的統一的保證書知識庫

保證書是每個申請聯邦資助的申請人和申請單位都要提交的聲明，據此向聯邦機構保證申請人所在機構符合所有適用的法律法規。具體包括但不限于國家環境法，排除方名單規則，虛假申報的民事訴訟法，采用通用標識符系統等17 項法規，既包括法律、部門規定，也包括行業規定。美國聯邦政府每年收到超過200 000 份資助申請。大多數組織，特別是高等院校，全年需要提交多份申請，但其中許多機構并未獲得資助。機構為每項資助申請而提供的書面保證這一做法是不必要和重復的。

為減輕這一行政管理負擔，工作組建立了標準化的保證書模版，所有數據存儲在聯邦政府總務署（GAM）管理的統一資助平臺上，建立聯邦資助統一的資助保證書庫，該任務2019 年2 月啟動。此后，資助申請人將不再需要重復提供保證書，只需要在系統及時更新內容。每年約有40 000 名申請人提交超過200 000 份申請，這項措施實施后，每年預計減少超過150 000 h 的工作時間，既消除了申請單位提交多重保證的工作量，也減輕了資助部門審查每個申請的負擔。

2.2 建立研究人員檔案數據庫

美國聯邦政府認為對研究人員而言，項目申報書中的業務內容只占工作量的小部分，而他們需要填寫大量的信息，如研究團隊成員關系、出版成果和職業經歷等信息。而這些信息分散存儲于不同的數據系統中，包括聯邦數據系統和私人信息系統，而且，大部分相關研究人員資料數據都位于聯邦系統之外的私人信息系統中。聯邦政府應采取公私合作試點，通過永久性標識符實現多個系統的數據共享，從而實現在不同的數據系統中，自動更新研究人員資料。

2.2.1 通過公私合作伙伴關系管理研究人員檔案數據

美國國立衛生研究院（NIH）目前正在與非營利組織以及其他資助部門進行試點，以解決標準化系統的范圍和有效性等問題，獲得資助和融資等信息。這些私人團體的用戶群的數據比聯邦資助系統的數據豐富，并且還與學術機構、出版商和存儲庫建立數據交換服務，因此，通過這些合作，聯邦政府可以獲得核實科學家的身份及其貢獻、衡量研究投資的影響、利益沖突和可能的重復資助等數據和服務。到2018 年底，NIH 將開始對這些數據的工作流程進行小規模測試。

2.2.2 與ORCID 合作管理簡歷數據的試點

NIH 與開放研究員和貢獻者識別組織 (Open Researcher and Contributor Identification，以下簡ORCID合作，將項目申請人與出版物、專利等信息建立聯系。ORCID 是一個非盈利組織，截至2018 年1 月，擁有超過450 萬研究人員用戶，與2 800 萬種不同的研究成果關聯，包括出版物和專利等。NIH與ORCID合作，將擴展ORCID 數據模型，通過ORCID 減少負擔和改進影響跟蹤（ORBIT）試點項目，將擴展ORCID數據模型，包括通常在簡歷中擴展數據元素，如授予的獎學金、課程授課、演講、大學服務和其他研究產品等，從而豐富NIH 的科研人員簡歷數據。

2.2.3 使用CrossRef 創建通用資助標識符試點

CrossRef 是一個基于DOI（Digital Object Identifier）實現文獻引文跨出版社服務平臺鏈接的參考鏈接服務系統。NIH 使用CrossRef 將項目申請者和出版物的唯一通用標識符系統DOI 聯系起來，創建一個跨部門的通用資助標識系統，將以往資助和科研人員產出建立聯系。通過這一試點，跟蹤與評價對科研人員進行資助后的相關產出將更簡單和準確。各資助部門使用統一的方法來跟蹤和報告他們的科研投入產出。

2.2.4 建立科技專家簡歷數據庫

各聯邦部門已經擁有了龐大的專家數據庫。美國國家生物技術信息中心維護的ScienCV 是政府主導的對科研人員的生物畫像項目，存儲了研究人員對個人信息，包括電話、住址，還包括曾經承擔的聯邦資助審計和年度報告等各項信息。目前，美國國立衛生研究院、美國國家科學基金會和教育部科學研究所都開放了研究人員信息，使研究人員申請項目不必重復輸入個人信息。SciENcv 目前在所有3個聯邦機構中擁有超過86 000 名生物標簽用戶。

2.2.5 整合生成科研人員用戶配置文件數據從而最大化減輕負擔

ORCID 和CrossRef 的試點都將為SciENcv 提供更豐富的數據來源。ORBIT 試點項目將允許SciENcv向ORCID 發送數據以及從ORCID 中提取數據。通過雙邊數據交換，更新研究人員在政府部門系統中的基本數據，并通過擴展，更新他們的系統配置文件。通過CrossRef 系統獲得可靠的資金數據，從而填充SciENcv 系統的資金申請內容（見圖1）。通過諸如研究資源標識符和DOI(數字對象標識符)之類的標識符來跟蹤研究產出。可以通過ORCID 跟蹤人員并通過DOI(數字對象標識符)進行資助，從而最大限度地減輕科研人員行政管理負擔。

圖1 整合生成科研人員配置文件

2.3 統一和簡化項目申請流程和格式

2017 年，在美國總統管理議程中確定了建立跨部門以結果為導向的問責制，建立統一、共享的聯邦業務集成框架。這一策略是因為美國政府認識到是聯邦政府各部門的不同業務流程造成了受資助者的大部分負擔。因此，標準化各個部門的項目申請和管理流程，從而實現科研資助公共治理的多個目標，如提高數據質量、績效評價水平，提高透明度等。2017 年開始，工作組又進一步標準化了申報流程，并統一了申報格式。

2.3.1 標準化申報流程

在流程方面，簡化預算申報，首輪申報不需要編制預算。確定資助申請人后，才編制預算，更多地使用快速送達程序提交與科學價值無直接關系的文件。

2.3.2 統一申報格式

聯邦政府早在2003 年就開始實施統一申報格式，由國家科學基金會、國立衛生研究院、國防部等15 個部門共同參加。目前，已經確定了相同的數據要素，制定了數據標準，采用模塊化的填表方法，發布標準化幫助文本等。

2.4 簡化科研項目進展報告

聯邦政府規定，項目承擔人在項目執行期間，須提交臨時或年度績效報告以及項目完成時的績效報告。工作組認為各個機構對研究進展績效報告的差異造成了研究人員大量的行政負擔。因此，制定了一個標準格式，早在2010 年就發布了統一格式，2016 年經過修訂再次發布。修訂版本包括8 個部分，前兩部分是強制內容，包括封面和成就，6 個部分是可選內容，包括產品（項目產生了什么？），參與人員及合作組織，項目影響、變化/問題，預算及自我報告要求等。15 個聯邦部門已經采用了這個格式，根據不同的管理要求，自行決定可選的6 個部分。NSF 牽頭做的這個格式，采用的標準的2+6 樣式［3］；NIH 需要9 個部分和一系列其他問題；國防部需要4個部分，并包括另外7 個部分；美國國立衛生研究院估計，申請人需要大約15 個小時才能完成報告，而美國農業部估計每個申請時間為3.1 h［4］。統一格式使得聯邦政府對科技計劃的投入產出結果評價變得更加容易。

2.5 需要改進的方面

除了上述進展外，工作組認為應該在強調績效的同時減少監管負擔，他們認為在兩個方面還需要進一步改進。一是要明確子項目的監督責任。目前，預算管理局要求由項目承擔單位運用基于風險評價的方法監測子項目單位［5］，而子項目單位仍然在單一審計法的監控下，存在重復監督的問題。另一個是要改善財務利益沖突的規定。主要問題是聯邦政府對財務利益沖突沒有明確法規，各個承擔單位采用了不同的標準，從而造成管理負擔。

3 主要特點

3.1 從聯邦政府側采取措施減輕科研人員負擔

美國政府在全面分析了哪些管理行為可能會增加資助部門或科研人員的負擔后,認為采取提高聯邦系統效率的策略可以顯著減輕研究人員和研究機構的負擔。因此，本次減輕科研人員的行政管理負擔的4 個措施包括建立兩個數據系統、統一優化項目管理程序和簡化進展報告，均是自上而下從政府側進行優化和完善。

3.2 采用公私合作方式完善數據系統

美國政府認為聯邦數據系統的數據內容有限，僅完善聯邦數據系統不會顯著降低研究人員的行政管理負擔，而開發滿足多個聯邦機構立項和項目管理需求的信息系統是昂貴的。現實中，研究人員已經在多個系統中存儲了個人資料信息，因此創建一個單獨的聯邦系統不僅會帶來技術挑戰，還會帶來用戶使用挑戰。因此，最優的策略是聯邦各部門在現有的數據系統之間共享數據，并與存儲個人資料的私人系統進行合作構建公私合作的數據系統。

3.3 統一項目管理程序和精簡科研人員報告

雖然科研管理的法規和程序是非常必要的，有助于確保資金安全，提高聯邦政府資助的研究項目的效率和有效性，防止欺詐，浪費和濫用。然而，因為美國聯邦科研管理體制是分散的，多部門管理，存在不兼容的報告系統和要求。美國聯邦政府一直在不斷統一申報流程，這次調整主要是統一了年度、臨時和績效報告樣式，簡化了報告內容，更容易實現部門間資助評審時的比較和績效評價。

3.4 優化了項目管理和監督框架

美國政府采取完善數據系統，統一項目管理流程，精簡科研人員報告，目的在于構建基于風險管理和績效結果導向的項目管理和監督框架［6］。聯邦政府通過與大量的利益相關者征求意見及咨詢，認為基于風險和績效的方法來管理聯邦資助可能會產生減輕研究人員、機構和資助機構的負擔。

4 幾點建議

近幾年，中國對促進科技創新作出一系列新的重大決策部署，圍繞科研項目和資金管理改革出臺了一系列政策文件［7］，目標在于優化科研管理，提升科研績效，減輕科研人員負擔，賦予科研人員和科研機構更多自主權，從而激發科研人員積極性。相比較而言，而中國科研管理正在建設符合中國特點的科研管理規范化發展的道路，一方面，給科研承擔單位和科研人員更多的科研資金使用和技術路線自主權；另一方面，建立以信用監督為基礎的科研管理體系。結合美國的發展經驗，有以下兩點建議：（1）中國中央政府科研管理數據相對集中，科研人員個人數據同美國一樣分散在出版平臺的數據庫中，比如萬方數據、中國知網等中文平臺，此外，同樣也分布在國際期刊平臺上，借鑒美國聯邦政府數據系統建設的思路和經驗，中國也應著手建立研究人員簡歷系統，從根本上減輕科研人員申報項目負擔和項目管理機構過程管理負擔；（2）中國政府在統一科研管理程序、簡化項目申報資料方面采取了多項措施，簡化了申報表格，優化了評審程序［8］。建議進一步統一數據標準，讓數據更好地為項目管理過程、風險評價和績效管理提供支撐，從而讓科研管理更加量化有據。