論現行排污許可管理制度的變化及其對環境管理的推進作用

鄧秋婷 姚逸 鄒榮燦

摘要：我國控制污染物排放許可制度是依法規范企事業單位排污行為的基礎性環境管理制度，環境保護部門通過對企事業單位發放排污許可證并依證監管實施排污許可制。現行的《排污許可管理辦法（試行）》（2019）銜接環評制度，融合總量控制制度，為環境保護稅、環境統計、排污權交易等工作提供統一的管理平臺，對固定污染源實施全過程和多污染物協同控制，實現系統化、科學化、法制化、精細化、信息化的“一證式”管理，對環境管理起到了有效的推動作用。

關鍵詞：環境保護;排污許可;管理制度;總量控制;法律體制

Abstract：The sewage permit system is the basic of environmental management system to regulates the pollution discharge behavior of enterprises and institutions in accordance with the law. The environmental protection department implements a pollution discharge permit system by issuing pollution licenses to enterprises and institutions and supervising them according to certificates. The current “Measures for the Administration of Emission Permits （Trial）” （2019） is linked to the EIA system and integrated with the total amount control system to provide a unified management platform for environmental protection tax， environmental statistics， emissions trading， etc. Coordinated control of multiple pollutants to achieve systematic， scientific， legal， refined， and information-based “one-certificate” management， which has effectively promoted environmental management.

Key words：Environmental protection;Sewage permit;Management system;Total control;Legal system

我國控制污染物排放許可制度是依法規范企事業單位排污行為的基礎性環境管理制度，環境保護部門通過對企事業單位發放排污許可證并依證監管實施排污許可制[1]。排污許可管理制度是我國固定污染源環境管理的核心制度，是排污單位生產運營期排放行為的唯一行政許可。環境保護部于2018年1月發布《排污許可管理辦法（試行）》，于2019年8月進行了修改，該項管理辦法是我國現行的排污污染物排放許可制度，該制度銜接環評制度，融合總量控制制度，為環境保護稅、環境統計、排污權交易等工作提供統一的管理平臺。

排污許可制度是國際通行的一項環境管理基本制度，美國是最早建立排污許可制度的國家之一。美國涉及污染物排放的許可證是依據單項立法分別制定的，因此大氣排放許可證、水排放許可證是分別發放的，并且依據不同的法律，許可證的要求也不同。我國排污許可制度起步較晚，從1989年召開的第三次全國環境保護會議正式把排污許可證制度確定為八項環境管理制度之一開始起步，經過多年的探索、修改、完善，逐步形成現有的污染物排放排污許可管理制度。

1 現行排污許可管理制度模式

我國現行的排污許可管理制度對排污企業的管理采取兩種控制標準，一個是污染物排放標準，一個是污染物總量控制。污染物排放標準是國家對人為污染源排入環境的污染物濃度數量所做的限量規定，按適用范圍分為綜合排放標準和行業排放標準規定一定范圍內普遍存在，或危害較大的污染物的容許排放量和濃度，適用于各個行業;而污染物總量控制是以環境質量目標為基本依據，根據環境質量標準中的各種水質參數及其允許濃度，對區域內各種污染源的污染物的排放總量實施控制的管理制度。企業污染物排放在滿足相應污染物排放標準同時，還應滿足環境管理部門結合區域內環境允許納污量情況分配的污染物總量控制指標。兩種控制標準相結合，可有效控制單個企業污染物排放濃度，也與實際的環境質量目標相聯系。

我國現行《排污許可管理辦法（試行）》制定的法律依據為《環境保護法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》，現行的排污許可制度為“一證式”管理模式，一個企業核發一個排污許可證，環保部門對照排污許可證的要求對企業實施監管執法。所謂排污許可“一證式”管理，整合了環境影響評價、主要大氣污染物和水污染物總量控制、排污申報、排污權交易等固定源環境管理相關制度，將許可制度與前置審批、過程監管、違規處罰等相銜接。

2 現行排污許可管理制度的改進措施

2019年8月生態環境部修改后的《排污許可管理辦法（試行）》有與原《排污許可證管理暫行規定》（環水體﹝2016﹞186號）有幾方面的改進。

2.1 進一步完善了原有排污許可管理制度

在結構和思路上與原《排污許可證管理暫行規定》（環水體﹝2016﹞186號）保持一致，內容是進一步細化強化，同時根據部門規章的立法權限，結合火電、造紙行業排污許可制實施中的突出問題，對排污許可證申請、核發、執行、監管全過程的相關規定進行完善，并進一步提高可操作性。

2.2 完善細化管理分類

為實施排污許可分類關系，環境保護部依法制定了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》，該名錄納入的行業由原來的78個行業和4個通用工序，增加至108個行業和4個通用工序，并且依據企業污染物產生量、排放量、對環境的影響程度等因素，在原有的重點管理和簡化管理上，增加了登記管理。

2.3 加強了技術支持

《排污許可管理辦法（試行）》第十一條規定“環境保護部制定排污許可證申請與核發技術規范、環境管理臺賬及排污許可證執行報告技術規范、排污單位自行監測技術指南、污染防治可行技術指南以及其他排污許可政策、標準和規范”，環境保護部已制定了一系列《排污許可申請與核發技術規范》，依據不同行業分類，在技術規范中將各行業的原材料、生產工藝、產污環節、產污量、污染防治措施、污染物排放方式、污染物排放標準、污染物排放量、監測管理要求、環節管理臺賬等進行模塊化劃分，細化排污許可管理制度要求，完善排污許可技術支撐體系。

2.4 便于依證監管執法

環境監管執法部門可對照排污許可證許可事項，按照污染物實際排放量的計算原則，通過核查臺賬記錄、在線監測數據及其他監控手段或執法監測等，檢查企業落實排污許可證相關要求的情況。

2.5 細化法律責任

《排污許可管理辦法》在現有法律框架下細化規定了排污單位、環保部門、技術機構的法律責任和處罰內容。細化規定了無證排污、違證排污、材料弄虛作假、自行監測違法、未依法公開環境信息等違反規定的情形，并根據相關法律明確了對違法行為的處罰規定。

2.6 落實企業主體責任，增強企業自主性

《排污許可管理辦法》實行企業自主申請、申請、舉證、監測、公開的管理制度。申請排污單位只需依照《排污許可管理辦法（試行）》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》，即可確定是否應申請排污許可，申請管理類別，同時對照相應行業的《排污許可申請與核發技術規范》，按照技術規范要求即可上網填報排污許可申請，報送環境管理部門審批。一方面，可以更好地減輕企業負擔，減少行政審批時間和數量，另一方面，明確企業主體責任，通過數據平臺，建設國家排污許可數據庫，可對排污企業進行精準有效的監管。

3 現行環境排污許可制度對環境管理的推進作用

按照環境保護部源公布的《固定污染源排污染源排污許可分類管理名錄》，我國將在2020年底完成名錄中所有固定污染源的許可證發放工作，意味著到2020年底基本建立法律體系完備、技術體系科學、管理體系高效的控制污染物排放許可制，對固定污染源實施全過程和多污染物協同控制，實現系統化、科學化、法制化、精細化、信息化的“一證式”管理。

3.1 對環境管理制度體系的銜接融合作用

我國已推行了八項環境管理制度，以環境影響評價制度、排污許可制度、“三同時”制度為代表。雖然這些制度能夠起到針對性的要求與規范作用，在污染物防治的不同階段都發揮了獨有的功效，但這些制度間卻缺乏有效銜接[3]。現行排污許可管理制度是在全國范圍內統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排污許可制度。首先，在環境影響評價分類管理方面，將《建設項目環境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》實現了相互銜接，環境影響評價審批文件會對明確建設項目的產排污環節、污染物種類、各污染物年排放量以及污染物防治設施和措施等基本信息，排污許可申報過程便以環評中排污內容為基礎，結合項目建設實際，進行報告填寫。同時排污許可執行報告、臺賬記錄以及自行監測執行情況等也是開展建設項目環境影響后評價的重要依據。其次，將已有的總量控制指標，作為確定許可污染物排放量的一個依據，排污許可證載明的許可排放量，即為企業污染物的總量指標。再次，排污許可與環境保護稅、環境統計、排污權交易之間的銜接，重點在于數據的共享，排污許可申請平臺的建立，將企業的生產原料、生產工藝、產物環節、污染物種類、污染物排放量等信息進行了全面的收集，同時在2020年底前，實現名錄上所有固定污染源的許可證發放，意味著該數據平臺將在2020年底，完成名錄上所有固定污染源的信息統計，建立了一個環境管理的大數據平臺，可作為環境保護稅、環境統計、排污權交易等環境管理制度的基礎數據。

3.2 實現系統化精細化的環境管理

新排污許可管理制度的實施，切實做到“核發一個行業、清理一個行業、規范一個行業、達標一個行業”，實現固定污染源排污許可全覆蓋。通過排污許可，改善了原來排污許可發證數量與“二污普”企業清單數量相差大的情況，將之前游離在環保管理之外的企業，逐步納入環保管理體系，同時排污許可管理平臺結合環保在線監控系統，形成系統精細的環境管理體制，為有效提高環保部門污染源精細化管理打下了基礎[4]。

4 總結

從環境管理角度，排污許可制度對固定污染源實施全過程和多污染物協同控制，實現系統化、科學化、法制化、精細化、信息化的“一證式”管理;推動了環境執法監管方式，為更好發揮環境保護稅、排污權交易等經濟手段的調節作用，提高環保部門管理水平。但我國目前的排污許可管理制度還是落后于發達國家，還應該進一步健全環境管理法律體制、細化行業排污標準、細化污染物總量控制特征指標，繼續深化排污許可管理制度。最終確保排污許可管理制度在生態文明建設和打好污染防治攻堅戰中，發揮重要的使命，為改善我國環境質量的終極目標作出重要貢獻。

參考文獻

[1]國辦﹝2016﹞81號文.控制污染物排放許可制實施方案[Z].2016.

[2]黃文飛，盧瑛瑩，王紅曉，等.基于排污許可證的美國空氣質量管理手段及其借鑒[J].環境保護，2014，42（05）：63-64.

[3]郭艷.從暫行規定、管理辦法到管理條例淺析我國排污許可管理的變遷之路[J].資源再生，2018（12）：18-23.

[4]鄧皓月，鄧偉，萬丹.我國排污許可制改革在環境管理中發揮重要作用的思考[J].環境管理，2018（08）：18-23.

收稿日期：2020-05-21

作者簡介：鄧秋婷（1982-），女，漢族，本科學歷，工程師，研究方向為環境影響評價。

通訊作者：姚逸（1968-），男，本科學歷，高級工程師，研究方向為環境影響評價。