基本公共服務均等化背景下吉林市社區養老路徑探析

摘 ?要：近幾年，為實現共享改革發展成果的目標，我國政府十分重視推進基本公共服務均等化，但現階段仍然面臨著許多挑戰，基本公共服務依然存在非均等化現象，尤其在養老保障領域，任務十分艱巨。此外，當前由于老齡化的發展，實現社會治理現代化也亟需解決城市養老問題，探索更為合理的社區養老路徑。

關鍵詞：基本公共服務均等化;社區養老;吉林市;路徑探析

2017年國務院印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》指出，基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化。其中第八章基本社會服務中的重點任務之一便是社會福利。文件要求“提高城鄉社區衛生服務機構為老年人提供醫療保健服務的能力，加快社區居家養老信息網絡和服務能力建設，推進醫養結合發展。”可見，社區居家養老將成為一段時間內我國社會福利保障的重要組成部分。

一、研究背景與研究綜述

2019年政府工作報告中指出，“要大力發展養老特別是社區養老服務業，對在社區提供日間照料、康復護理、助餐助行等服務的機構給予稅費減免、資金支持、水電氣熱價格優惠等扶持，新建居住區應配套建設社區養老服務設施，改革完善醫養結合政策，擴大長期護理保險制度試點，讓老年人擁有幸福的晚年，后來人就有可期的未來。”城市社區養老服務能夠彌補家庭養老的不足，例如子女由于工作沒有充足時間照顧老人或子女在外地而老人不愿到外地居住等等。雖然社區養老在我國興起時間較晚，但國內外的研究汗牛充棟。

“經濟學之父”亞當·斯密最早提出公共服務的理念，他認為市場是存在缺陷的，在某些領域，市場無法高效地提供商品和服務，因此政府需與市場相互協調，在諸如國防安全、社會秩序以及非營利性公共工程等方面提供能被公民平等享有的公共服務。19世紀末期，霍爾森提出“最大社會福利思想”。而國內學者在對公共服務展開研究的基礎上，進一步具體化為基本公共服務及其均等化，著重分析其內涵、發展現狀、衡量標準及實現路徑等。社區養老的概念起源于英國，最初被稱為“社區照顧”，從20世紀70年代開始在英國廣為流行。我國的社區養老研究可以說始于20世紀80年代，是英國“社區照顧”的衍生品。所涉及的研究領域涉及社區養老的概念、社區養老的內涵、社區養老的性質、社區養老的現狀等方面。其中由對外經貿大學出版社出版的《城市社區治理現狀與社區養老服務保障》把社區養老與社會治理相結合，提供了新的研究視角。中央編譯出版社出版的《城市社區養老服務遞送機制研究》則把關注點集中到遞送機制，借鑒流程管理的理論思想，探索城市社區養老服務遞送的效率機制。此外，還有眾多涉及城市社區養老服務的著作，例如李小鷹、何仲主編的《社區養老服務指導》;周紅云主編的《協同視角下社區居家養老服務體系建設研究》;戴靚華主編的《“醫養結合”城市社區養老居住設施規劃設計》;汪連新主編的《城市社區養老服務研究：基于北京市的實證調查》等等。

國內養老問題已經引起各領域學者的關注，從國家文獻圖書中心、萬方數據庫和CNKI數據圖書館查詢，近幾年的文章主要集中于理論研究，尤其是社區養老的意義，背景等相關內容，從社會學角度出發的視角較多。在中國知網中搜索“城市社區養老”共顯示1138條信息，但是當筆者把關鍵詞設置為“城市社區養老 吉林市”后，搜索結果顯示只有5條，分別是牛彥蘇的《我國養老政策及其對朝鮮族社會的影響——以吉林省吉林市朝鮮族聚居區為例》、劉丹《吉林市社區互助養老問題研究》、李守瑤《吉林市城市社區日間照料中心養老服務研究》、韓東《吉林市城市社區居家養老服務站建設研究》、以及蔡中華等《城市老年人社區養老服務需求特征與對策——基于吉林市的調查》。

筆者通過觀察和研讀這些文章發現研究視角多集中于吉林市社區養老的某一專業領域，鮮見系統地對現狀、存在的問題進行梳理，繼而提出實現城市社區養老均等化的路徑分析。所謂均等化，應該是數量與質量上的“雙重”均等化，不僅僅要使人民能夠享受到同等的養老服務，并且對于服務質量和滿意度也應實現其均等化。本文將立足于吉林市本地的市情市況，希望能夠對于吉林市城市社區養老服務提出具有可行性的解決路徑與辦法。

二、基本公共服務均等化背景下完善社區養老的重要意義

實現養老領域的公共服務均等化是應對急速發展的老齡化問題以及解決隨之而來的養老困境的重要途徑之一，因此如何實現養老服務的均等化已經成為廣泛關注的社會熱點問題。目前，我國主要的養老方式包括三種，即家庭養老、機構養老及居家養老。在傳統觀念的影響下，過去人們更傾向于家庭養老，由子女負責照料老人;然而，隨著社會經濟的發展，家庭養老的面臨著諸多挑戰，子女工作壓力大、經濟壓力大，必然無法全身心的照料老人，需要有新的養老模式解決。機構養老雖然已存在多年，但是卻未能成為養老模式的首要選擇，主要原因依然是人們的傳統觀念影響，并不認可由完全不熟悉甚至陌生的機構服務人員養老，會使產生孤獨感與拋棄感。與此同時，社區服務在近幾年逐漸轉型，職能也更加完善，越來越多的老人更加認可社區居家養老服務。社區是若干社會群體或社會組織聚集在某一個領域里所形成的一個生活上相互關聯的大集體，而由于社區是群眾基層自治組織，居民與工作人員更為熟悉，并不像養老機構的服務人員，更容易為老年人所接受。

第一，社區居家養老是解決當前養老問題的重要選擇。在國家政策的大力支持以及倡導下，居家養老服務的發展仍取得了一定成就，居家養老的服務需求得到進一步的釋放。一般而言，在 一個國家的總人口中 95%的老年人會選擇居家養老。全國老齡委在《中國城市居家養老服務研究》中指出，85%以上的老年人有享受居家養老服務的意愿。而且，不同性別，同年齡組和不同健康狀況的老年人對享受居家養老服務的意愿都比較強烈，也就是說，老年人對居家養老服務方式的認同并不受性別、年齡、健康狀況的影響;而選擇住養院等養老機構養老的只占6.8%左右。不僅如此，《中國城鄉老年人口狀況追蹤調查》數據顯示，城市老年人對熱線服務的需求上升了6.1個百分點，對老年飯桌（送飯）等服務的需求上升了3.5個百分點。由此可見，我國居家養老服務具有巨大的市場潛力和服務需求，在吉林市更是如此。根據筆者調查，吉林市社區居家養老服務從2010年開始建設，截止到目前，大多數社區已經開展養老服務，在一定程度幫助社區居民緩解養老壓力，幫助老年人安度晚年。在本次調查的社區當中，大部分社區都配備了日間照料室和文體活動室，但僅有個別社區配備了醫務室或餐廳。對于目前社區居家養老的缺口，目前的養老服務與設置配備并不能滿足老年人的需求，需要不斷地改進和完善。以需求為導向，社區居家養老服務具有集均等性、優質性、需求性為一體的優勢，是目前解決我國社會養老問題的重要選擇。

第二，社區居家養老有助于推進基本公共服務均等化的理性選擇。從長期的發展趨勢看，社區居家養老是最符合中國人觀念的養老模式，也在逐漸受到老年人的青睞，但是在實際運作過程中卻并未達到理想的效果，主要原因在于資金投入與服務質量。在這樣的形勢之下，居家綜合服務在某些城市應運而生，重點解決特殊困難群體的養老問題，由政府出資、公共財政買單，解決了一般社區居家養老模式中服務站點資源虛置化、需求與使用比差距大的問題，有效提升了公共資源的利用率。

第三，社區居家養老服務的完善能夠提高基本公共服務均等化的效率。居家養老不同于機構養老，目前社會上的養老機構多屬于個人經營，許多問題無法得到保障，而居家養老主要依托于社區和政府，更能夠給老人以安全感與舒適感。社區居家養老服務的主要形式是通過社會購買服務實現的，而這樣的方式大大提高了供給效率，杜絕了私人經營的效率短板。政府之所以選擇購買社會服務的方式推動基本公共服務均等化，一方面在于培育和壯大社會組織，另一方面也希望通過機構競爭來 提高資金的使用效率。社會組織由于公益取向的服務，對消費者的需求更具專業性和回應性，服務質量和服務效率有保證。而政府則通過項目設計、考核和評估體系對基本公共服務均等化起到 “羅盤式” 的校正和指引作用。

三、吉林市推動社區養老基本公共服務均等化的路徑對策

2005年 以來提出“公共服務均等化”或“基本公共服務均等化 ”，都離不開 “完善公共財政體系”、“理順財政管理體制 ”、“完善公共財政制度”等相關表述，其基本意圖是通過財政體制和制度改革，“逐步縮小地區間基本公共服務差距 ”。提供基本公共服務是政府的重要職能，而公共服務中養老問題又是重中之重，關乎全體人民的利益，如何做到老有所養也是當前中國推進國家治理現代化的關鍵環節。吉林市是吉林省地級市，省內第二大城市，全市下轄4個區、1個縣、代管4個縣級市，存在城鄉發展不平衡的現象。

總體而言，近幾年吉林市基本公共服務均等化逐漸完善，朝著更為均衡合理的方向發展。然而，筆者通過調查發現在吉林市社區養老領域依然存在著一些不足之處和發展的瓶頸問題，例如，社區養老服務的投資投入不平衡、城鄉養老服務存在明顯差距、個別社區養老服務設施不健全、服務人員素質參差不齊等。若要實現養老基本公共服務均等化的發展需要拓寬投入渠道、實現基本公共服務的信息共享、加大政策調整的力度等。

首先，可通過推廣政府購買服務提升基本公共服務均等化的水平。國家財政的合理利用是均等化，尤其是養老均等化的重要前提，也就是要達到每個人都能夠享受政府財政支持的程度。目前，社區養老基本通過政府購買的形式得以實現，因此，若要提升均等化的推廣水平，依然要主要依靠政府購買。2014年財政部、民政部等四部門聯合下發了《關于做好政府購買養老服務工作的通知》，提出到2020年，基本建立比較完善的政府購買養老服務制度。政府購買養老服務，既完成了對特殊人群的保障責任，又能把有限資源最大化利用，同時還壯大了社會組織，一舉多得。因為政府購買的形式不需要老人單獨支付費用，相當于免費享受基本居家養老的服務，有利于實現養老服務的全面覆蓋。實現這一服務可以通過多種形式，例如向老人發放養老服務券、設置社區居家養老服務點、生活服務站、老年活動站等服務。

其次，可通過提高社區居家養老服務質量提升基本公共服務均等化的滿意度。養老服務均等化不僅僅強調服務的全覆蓋，更重要的是保證服務的質量，能夠真正讓老年人“老有所養”，擁有幸福而美好的晚年生活。若要提升服務質量，關鍵在人，尤其是提供養老服務的相關人員。目前，很多社區面臨著人手不足的問題，能夠有專人從事社區養老服務的更是少之又少，更不用說服務人員的專業性與技術性。為了提高服務質量，應對社區居家養老服務人員進行定期的專業知識培訓和技能培訓，并且區分不同等級不同工作類別進行考核與認定。不僅如此，社區居家養老雖然依托于社區，但不同于機構養老，依然需要家庭成員的配合。老人在居家的過程中若要實現健康養老，家人也需要進行相關的培訓與訓練，提供科學合理的照顧。

另外，可通過完善社區居家養老體制機制建設提升基本公共服務均等化的有效性。社區養老服務的開展必須以相關法律法規政策為基石和后盾，沒有法律作為依托，政策實施過程中遇到的問題就會無所依據。雖然十五期間到現在，國家頒布了一系列政策文件加強社區建設和社區服務，其中也為社區居家養老的發展奠定了基礎，但是仍有許多家庭和老人對于社區居家養老不了解，或者只是聽說過并不清楚居家養老具體提供哪些服務。從居家養老本身而言，需要建立健全管理體制、評價體系、監督體系、反饋機制等;從社會保障的角度而言，可以將社區居家養老納入國家社保體系當中，使得失業、醫療、救濟等領域得以完善;加快進行宣傳與知識普及，能夠讓更多的家庭了解社區居家養老的相關法律法規及政策規定，不斷提高人民對社區養老的信任度，以更好地促進相關政策地執行。此外，通過政府與社區共同協作，不斷探索“智慧社區”以及“智慧養老”的新模式，以科技創新與互聯網+激發社區居家養老的新動能。

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作者簡介：楊帆，女，（1987-），吉林吉林人，中共吉林市委黨校，助教，碩士，主要從事政黨政治、政治學、國際政治方面的研究。

基金項目：吉林省黨校（行政學院）系統調研課題（批準號：2020qs0221）。