德國(guó)國(guó)家安全法概覽

楊玉生

從廣義上講，國(guó)家安全可能涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化乃至民生等各個(gè)領(lǐng)域和方面。但國(guó)家安全法所包含的國(guó)家安全概念卻是狹義的專門用語(yǔ)，它突出強(qiáng)調(diào)政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整方面的安全，只關(guān)涉有關(guān)國(guó)家安危的重大利益，也就是說，國(guó)家安全法所規(guī)制的是那些以顛覆政府、分裂國(guó)家、改變基本政治制度為目的的特定犯罪活動(dòng)，并且這樣的犯罪往往具有與外部勢(shì)力勾結(jié)的背景。德國(guó)并沒有專門的《國(guó)家安全法》，其國(guó)家安全法體系由《基本法》框架下的許多相關(guān)法律法規(guī)所構(gòu)成，并由從聯(lián)邦中央到地方的眾多機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)實(shí)施。

一、維護(hù)國(guó)家安全的憲法依據(jù)

1949年5月在聯(lián)邦德國(guó)頒行的《基本法》具有過渡性的特征，因而內(nèi)容不夠豐滿。20世紀(jì)60年代，左右兩翼的極端主義興起，如何應(yīng)對(duì)大規(guī)模騷亂而保持政治和社會(huì)秩序的穩(wěn)定，成為聯(lián)邦德國(guó)面臨著的現(xiàn)實(shí)問題。為此，1968年，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)對(duì)《基本法》作出了一次重大修改，由于修改的主要內(nèi)容是增加和擴(kuò)大了聯(lián)邦中央干預(yù)和處理危機(jī)事件的權(quán)限，所以被人們稱為“緊急狀態(tài)憲法”（Notstandsverfassung）。具體說來，一方面，是對(duì)公民基本權(quán)利的限制授權(quán)，如該法案第2條規(guī)定，基本法第十條所規(guī)定的通信秘密這項(xiàng)基本權(quán)利只能依法加以限制，特別是如果這種限制的目的是“為保護(hù)民主自由之基本制度，或?yàn)楸Ｗo(hù)聯(lián)邦及各州之存在或安全”，則可以秘密進(jìn)行，并且當(dāng)事人不能通過通常法律渠道尋求救濟(jì)。另一方面，這部法案授權(quán)聯(lián)邦政府在緊急情況出現(xiàn)時(shí)可以動(dòng)用聯(lián)邦政府所屬的警察力量甚至武裝部隊(duì)，實(shí)施干預(yù)，以恢復(fù)秩序，確保國(guó)家安全不受威脅。這無疑是對(duì)《基本法》確定的聯(lián)邦體制的一個(gè)重大突破。德國(guó)的警察體制的總體特征是分散型的。一方面，在聯(lián)邦層面，沒有一個(gè)全國(guó)性的警察領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，聯(lián)邦政府只是在自己事務(wù)的范圍內(nèi)擁有一定的警察權(quán)，并且受到嚴(yán)格的限制。當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦警察力量只負(fù)責(zé)國(guó)家邊境的守衛(wèi)，不得在其他方面行使警察權(quán)。另一方面，警察主權(quán)由各州擁有。各州在不違背《基本法》基本精神的前提下，可以就本州警察任務(wù)、職權(quán)及組織制度單獨(dú)立法，并且在本州范圍內(nèi)，獨(dú)立行使警察執(zhí)法力，不受外來干涉，包括聯(lián)邦政府的干涉。但是，這部“緊急狀態(tài)憲法”為應(yīng)對(duì)危機(jī)，確保國(guó)家安全，作出了突破現(xiàn)有體制的臨時(shí)性制度安排。該法案的第十四條和第十五條規(guī)定，當(dāng)聯(lián)邦或一個(gè)聯(lián)邦州的存在或其自由民主基本制度的延續(xù)面臨急迫危險(xiǎn)，同時(shí)某個(gè)聯(lián)邦州不愿意或沒有能力抵抗這種危險(xiǎn)時(shí)，聯(lián)邦政府可以接管該州的警察指揮權(quán)，并調(diào)動(dòng)其他州和聯(lián)邦政府所屬的警察力量進(jìn)行干預(yù)，如果警察力量不足，聯(lián)邦政府可以調(diào)動(dòng)武裝部隊(duì)，幫助警察力量保護(hù)平民目標(biāo)，鎮(zhèn)壓有組織的并具有軍事裝備的反叛者。當(dāng)然，《基本法》對(duì)這種極端情況下武裝部隊(duì)的介入也做了嚴(yán)格限制，并特別規(guī)定，一旦聯(lián)邦國(guó)會(huì)或聯(lián)邦參議院提出要求，武裝部隊(duì)的介入就必須停止?？傊?，1968年，這部法案通過后，這些條文就被納入《基本法》之中，成為常態(tài)化條文的一部分，一直保留至今，從而為維護(hù)整個(gè)國(guó)家制度的安全和政治社會(huì)秩序的穩(wěn)定提供了法律保障。

二、國(guó)家保衛(wèi)專門機(jī)關(guān)及其相關(guān)規(guī)范

以上憲法規(guī)范只涉及國(guó)家安全遇到重大危機(jī)時(shí)的情況，但事實(shí)上危害國(guó)家安全的犯罪時(shí)時(shí)都在發(fā)生，積累到一定時(shí)候才會(huì)形成危機(jī)事件。所以維護(hù)國(guó)家安全的工作必須由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并且長(zhǎng)抓不懈。

在德國(guó)國(guó)家安全法領(lǐng)域中，還有一個(gè)專門用語(yǔ)，叫做“國(guó)家保衛(wèi)”（Staatsschutz）?！皣?guó)家保衛(wèi)”是一個(gè)集合概念，指的是保護(hù)現(xiàn)存國(guó)家免受以顛覆國(guó)家為目的的政治性犯罪活動(dòng)的侵害。在某種程度上可以說，國(guó)家安全法是圍繞這個(gè)核心概念展開的。在這里，“國(guó)家保衛(wèi)”成了狹義國(guó)家安全概念的同義語(yǔ)?！皣?guó)家保衛(wèi)”的客體就是“德國(guó)聯(lián)邦共和國(guó)的存在、安全或憲法秩序”。

在德國(guó)聯(lián)邦中央層面，承擔(dān)日常的“國(guó)家保衛(wèi)”職責(zé)的主要有三個(gè)機(jī)關(guān)。它們是聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局、聯(lián)邦情報(bào)局和軍事反間諜局。三個(gè)機(jī)關(guān)工作重點(diǎn)各不相同，也隸屬于不同的部門，聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局側(cè)重于國(guó)內(nèi)，是聯(lián)邦內(nèi)政部的一個(gè)機(jī)關(guān);聯(lián)邦情報(bào)局側(cè)重于國(guó)外，對(duì)聯(lián)邦總理府負(fù)責(zé);軍事反間諜局則側(cè)重于軍事方面的安全問題，由國(guó)防部領(lǐng)導(dǎo)。聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局在“國(guó)家保衛(wèi)”領(lǐng)域中的作用最為突出，其工作系統(tǒng)遍布全國(guó)，每個(gè)州都設(shè)有憲法保衛(wèi)機(jī)關(guān)，而聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局是這些機(jī)關(guān)的上級(jí)組織，各州憲法保衛(wèi)機(jī)關(guān)都要將收集到的有關(guān)國(guó)家安全的犯罪信息及時(shí)匯總到聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局進(jìn)行分析和研判。聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局甚至在特定條件下?lián)碛惺褂娩浺翡浵?、派遣線人等秘密偵查手段的權(quán)力。與以上這三個(gè)“國(guó)家保衛(wèi)”機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的是，德國(guó)出臺(tái)了三部聯(lián)邦立法，對(duì)這三個(gè)機(jī)關(guān)的職責(zé)、任務(wù)和職權(quán)加以規(guī)范。它們分別是《聯(lián)邦憲法保衛(wèi)法》《聯(lián)邦情報(bào)局法》《軍事反間諜局法》。法律規(guī)定，這些機(jī)關(guān)在自己的領(lǐng)域內(nèi)具有獲取、處理和傳遞相關(guān)信息，特別是公民和外國(guó)人的個(gè)人信息等的職權(quán)，但也同時(shí)規(guī)定，這些機(jī)關(guān)不擁有警察職權(quán)，也沒有向警察機(jī)關(guān)發(fā)布指示的權(quán)力，但可以通過公務(wù)協(xié)助的方式請(qǐng)求警察機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的措施。情報(bào)機(jī)關(guān)與警察機(jī)關(guān)的嚴(yán)格分立恐怕是德國(guó)國(guó)家安全機(jī)關(guān)與眾不同的一個(gè)特色?？傊?，以上這三部法律構(gòu)成了德國(guó)國(guó)家安全法的重要組成部分。

三、“國(guó)家保衛(wèi)”中的警察機(jī)關(guān)及其規(guī)范

正是由于德國(guó)法律嚴(yán)禁情報(bào)機(jī)關(guān)擁有警察職權(quán)，因此國(guó)家安全領(lǐng)域中犯罪的偵辦還主要是由正規(guī)的警察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。聯(lián)邦內(nèi)政部下屬的聯(lián)邦刑警總局主要負(fù)責(zé)各州刑事警察在犯罪偵查過程中的協(xié)調(diào)工作，聯(lián)邦刑警總局中專門設(shè)有一個(gè)國(guó)家保衛(wèi)部門，同樣，各州刑事警察機(jī)關(guān)也毫無例外地設(shè)置了“國(guó)家保衛(wèi)”部門，政治性犯罪往往具有跨州甚至跨國(guó)的背景，所以各州刑事警察機(jī)關(guān)之間在這類犯罪偵辦中的合作極為頻繁，聯(lián)邦刑警總局國(guó)家保衛(wèi)部門的協(xié)調(diào)作用也顯得尤為突出。刑事警察機(jī)關(guān)偵辦任何犯罪都是依據(jù)刑事立法。刑事警察機(jī)關(guān)國(guó)家保衛(wèi)部門負(fù)責(zé)的犯罪主要是德國(guó)刑法典分則第一章所規(guī)定的犯罪，其類罪名稱為：危害和平、叛亂、危害民主法治國(guó)家的犯罪，具體包括預(yù)備侵略戰(zhàn)爭(zhēng)罪、鼓動(dòng)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)罪、對(duì)聯(lián)邦的叛亂罪、對(duì)州的叛亂罪、維護(hù)違憲之政黨罪、違反禁止結(jié)社罪、散發(fā)違憲組織之宣傳品罪、使用違憲組織之標(biāo)識(shí)罪、以破壞為目的之諜報(bào)活動(dòng)罪、違憲之破壞活動(dòng)罪、對(duì)國(guó)防軍和公共安全機(jī)關(guān)的違憲影響罪、誹謗聯(lián)邦總統(tǒng)罪、對(duì)國(guó)家及其象征侮辱罪、對(duì)憲法機(jī)關(guān)的違憲性侮辱罪。以上這些罪名的犯罪構(gòu)成中往往包含著“故意危害德意志聯(lián)邦共和國(guó)的存在和安全或憲法秩序的”主觀要件，這些犯罪在德國(guó)被稱為“純國(guó)家保衛(wèi)犯罪”（echte Staatsschutzdelikte）。除此而外，還有一類“準(zhǔn)國(guó)家保衛(wèi)犯罪”（unechte Staatsschutzdelikte）也由刑事警察“國(guó)家保衛(wèi)”部門負(fù)責(zé)偵辦，從外部形式上看，這類犯罪與普通犯罪無異，比如一般的身體傷害，但卻具有種族主義、恐怖主義或極端主義背景。這種犯罪具有強(qiáng)烈的政治動(dòng)機(jī)，因而從根本上對(duì)“德意志聯(lián)邦共和國(guó)的存在和安全或憲法秩序”構(gòu)成重大危害，也必須重點(diǎn)規(guī)制。

（責(zé)任編輯：張敏嬌）