我國體育精準扶貧的現狀、問題及路徑

田 靜，辛榕榕

“精準扶貧”一詞最早是在2013年習近平總書記在湖南湘西考察時提出，首次做出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示[1]。其內涵是為了保障廣大人民群眾的根本利益，以精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核為實施途徑，根據貧困地區現狀，優化配置各類扶貧資源，精準到村到戶，逐步構建精準扶貧工作長效機制，為實現科學扶貧奠定扎實基礎，因地制宜、因人而異，以精準施策為工作目標，調動社會各界力量和資源促進體育扶貧事業的穩步開展[2]。保證貧困人口基本生活是精準扶貧的政策底線和最低目標，而最終目標是消滅貧困[3]。體育精準扶貧是精準扶貧模式的創新，是推動“全民健身”和“健康中國”的有效途徑，是實現全面小康的必經之路。

1 體育精準扶貧的內涵

體育精準扶貧是指在精準扶貧工作中，突出“體育扶貧，扶初體育特色”的特點，將全民健身、全民健康與全面小康深度結合，以政府為主導，鼓勵社會企業、組織和貧困人民共同參與，注重實效性，充分發揮體育精準扶貧的帶動作用，對體育設施、體育教育、體育文化精神、體育健康、體育產業等方面進行多方位扶貧，是一種以保障貧困人民平等參與社會發展過程的可持續精準扶貧模式[4]。在2018年7月30日, 國家體育總局和國務院扶貧辦聯合印發的《關于體育扶貧工程的實施意見》指出, 體育扶貧納入脫貧攻堅總體部署和工作體系, 實施體育扶貧工程, 加快貧困地區脫貧攻堅進程。發揮體育綜合帶動效應，通過因地制宜開展體育賽事、發展體育產業、建設基礎設施、開展大眾健身等方式助力脫貧，在貧困地區創立“體育+”或“+體育”的開發模式，形成精準扶貧、體育助力的發展模式，促進體育工作與扶貧工作深度融合，讓貧困人口和貧困地區脫貧致富[5]。實現貧困人口脫貧是我國在2020年實現全面建成小康社會最突出的難題[2]。

體育貧困不僅是體育資源的貧瘠，體育消費的匱乏，還包括對人類體育能力發展的忽視和權利的剝奪，體育結構發展的不均衡[6]。人們無法獲得學習體育知識、技能的機會，從而導致了體育技術、知識和技能的匱乏。因此，體育貧困治理將是一種補給式、指導式、開放式、合作式、產業式和共享式的多維治理方式。

2 我國體育精準扶貧現狀

2.1 扶貧政策推動體育扶貧工作開展

以2013年為節點，習近平總書記提出“精準扶貧”一詞，從此體育扶貧開始從以貧困地區為對象，以體育基礎設施建設和社會捐助為主要內容的傳統模式開始向多元化綜合模式轉變，開始聚焦困難群眾，以體育產業來發展當地經濟，增加人民收入，改善人們的體育消費觀念，提升消費水平[7]。2016年《“十三五”脫貧攻堅計劃》明確闡述了脫貧攻堅整體思路、基本目標、主要任務和重大舉措。2017年，習近平總書記支持中央政治局第三十九次集體學習，總結了實踐經驗，為脫貧攻堅指明主攻方向，并在兩會時提出“繡花針”式扶貧思想[8]。同時，國家相繼出臺一系列文件，如《“十三五”脫貧攻堅規劃》《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》等，這些文件的發表為“精準扶貧”的實施提供了廣泛的政策支持。

2.2 體育元素助力貧困地區體育脫貧

自2013年習近平總書記提出“精準扶貧”思想，各省市政府將脫貧攻堅戰作為第一民生工程和重要政治任務，積極作為，精準施策，全力解決貧困現狀。從單一的體育場館和設施為主要內容的模式轉向聚焦困難群眾，以貧困人口為主體，鼓勵人們參與到體育建設中去，改變部分地區群眾“等、靠、要”的落后思想，引導貧困人口積極投身到主動脫貧的道路中去。例如，陜西白馬灘鎮發展休閑體育帶動當地人口就業，在景區設漂流、健身步道、自行車道等休閑項目，解決貧困戶就業崗位1 300余個，人均年收入增加1.11萬元，通過旅游產業扶貧1 635人[9]；西藏地區利用地域優勢發展登山運動，每年5月舉行國際滑雪登山大會，吸納當地貧困人口就業；在青海，經營自行車騎行基地吸納了當地200多名貧困家庭人口實現就業[10]；2016年國家體育局在精準扶貧中注入體育元素，先后在重點貧困村開展全民健身與健康知識普及等系列活動，開啟“體育+”深度融合模式，創建全國首個全民健身志愿者大規模基層服務百縣千鄉的大型體育扶貧活動，推廣普及一系列群眾喜愛的體育健身項目，先后組織21萬多人參與培訓[11]。

2.3 體育財政資金投入逐年上漲

財政資金投入是打贏脫貧攻堅戰的重要手段。2015年中央召開扶貧開發工作會議，習近平總書記提出對于貧困地區，中央及地方一般性轉移支付和專項轉移支付要有進一步傾斜[12]。2014—2018年全國農村貧困人口和貧困發生率逐年下降(見圖1)。地方政府為全面落實黨中央實施鄉村戰略做出重要部署，2018年廣西人民政府辦公廳印發了《鄉村振興產業發展基礎設施公共服務能力提升三年行動計劃(2018—2020年)》，實施鄉村振興產業發展、基礎設施和公共服務能力提升三大專項活動，重點支持綜合體育館(場)、全民健身中心、村級籃球場等項目共100余項，項目總投資21.29億元；四川眉山市在2018年已建成18個籃球場，還將新建20個籃球場，指導區縣加快體育場及體育中心建設。近三年，全市用于體育方面的財政支出已達3.8億元，增長約20%。安徽省富山村通過體育旅游扶貧大力發展休閑農業和鄉村旅游已實現全村人民脫貧；貴州省余慶縣“三措并舉”助推公共體育設施建設，制定并出臺了《余慶縣全民健身計劃2016—2020》規劃，通過引導，積極申請體育項目建設，將龍溪鎮全民健身中心項目打造成公共體育標志性工程，總投資1 200余萬元，建設室內籃球場、排球場、羽毛球場以及體育商鋪、綜合辦公樓等，持續推進全國體育先進縣、全國群眾體育先進縣建設。體育與扶貧相互融通是我國當前扶貧戰略實施的現實訴求，也是實現全面脫貧、精準脫貧的必要和可行性選擇[13]。

注：數據來源—中華人民共和國國家統計局圖1 2014—2018年全國農村貧困人口和貧困發生率

2.4 體育扶貧新思路取得成效

當今社會，一部分人口溫飽問題已經得到解決，如何進一步實現經濟協調發展成為了主要問題。在體育扶貧方面有很多經典案例，在“體育扶貧”新思路下，寧波奉化大堰采用“體育+旅游”“體育+賽事”扶貧新模式，先后組織一系列體育賽事和活動，開發體育旅游產業鏈，舉辦了山地戶外運動挑戰賽、群眾登山大會、山地自行車挑戰賽、童子軍夏令營等活動，這些體育項目的舉辦推動了寧波市的經濟發展[14]。在健康中國和全民健身上升為國家戰略的時代背景下，體育外延不斷發展，不僅對全民健康發揮積極作用，更對社會經濟發展起到促進作用，體育賽事產生的價值在這一時代更有意義[15]。在這一戰略要求下，體育在扶貧這一領域釋放活力，通過舉辦賽事和各種各樣的活動，使人們身心得到放松，培養興趣理念，為未來的脫貧攻堅之路打下基礎。相關數據表明，在2017年我國人均出游次數達到3.7次，比上年明顯增加；全國建設各類體育場地2萬余個，經常性參加體育鍛煉的人口比例提高到41.3%[16]。2019年廣西省體育局舉行廣西文化旅游暨大健康旅游產業投融資銀企對接會，在合作期間將會投放文化旅游體育和大健康旅游產業發展相關貸款200億元以上，通過“體育+旅游”新模式推進文化旅游體育和大健康旅游產業發展。江西省2019“體育·惠民100”健身氣功健康扶貧巡回教學走基層系列活動，將省級健身氣功巡回教學與健康扶貧走基層相結合，助力扶貧，對推動健身氣功普及與發展起到積極作用。內蒙古通過舉辦自行車賽、馬拉松、曲棍球等體育賽事，緊緊圍繞“體育助力健康扶貧”主題，為莫旗2019年實現脫貧摘帽加油助威。這些成果都為“體育扶貧”積累了成功經驗。 “體育+文化”“體育+健康”“體育+設施”“體育+教育”“體育+賽事”等精準扶貧模式的提出為扶貧事業提供了多樣化的路徑。

3 我國體育精準扶貧困境及表征

3.1 扶持對象識別方法不精確

精準扶貧要求“大水漫灌”到“精準滴灌”的轉變，對基層體育精準扶貧人員和扶貧干部提出了更高的要求。一方面，精準扶貧要求精準“到村到戶”，最終實現精準扶貧。但相對于經濟貧困識別辦法而言，體育資源貧困地區具有隱蔽性特點，尤其是人口的體育鍛煉意識，鍛煉能力，體育鍛煉知識等很難評估，這使得以“人”為精準的貧困項目很復雜、成本高，在現實過程中難以實施，不僅使體育扶貧干部犯了難，也導致了體育扶貧對象識別不精準。因此，政府部門扶貧干部很難做到精準到村、戶，挨家挨戶進行貧困測量，一般在統計農村體育資源貧困程度時，只將農村體育設施作為參考指標點，這就降低了識別精準度[17]。

3.2 扶持措施落實不到位

在體育精準扶貧工作中，扶持措施落實到位是扶貧工作開展的核心。雖然當前出現了“體育+設施”“體育+產業”“體育+賽事”等體育精準扶貧模式，但在具體實施過程中，很多貧困地區趨向于“體育+設施”模式。這種扶貧方式好操作，易出政績，但因此也出現了許多問題。經調查發現在農村體育設施建設中，體育器材的使用主要是老年人，兒童等特殊群體，很少看到年輕人喜愛的籃球場、足球場，乒乓球場等等，體育設施建設不到位。而“體育+產業”“體育+賽事”等模式需要大量的資金和專家的參與，部分有優勢發展體育賽事或體育產業的貧困地區，由于資金缺乏也只能擱置，體育扶貧只靠當地扶貧部門一己之力難以出成效，因此“體育+”的價值難以體現。

3.3 扶貧專項經費使用不科學

當前，體育扶貧主要使靠外部力量主導的體育幫扶政策，資金來源渠道單一，主要依賴于市縣體育局自籌經費或聯系社會資源募集資金，國家和基層對體育資金扶貧方面還處于空白狀態，缺乏專項經費。在扶貧實踐中，由于各級政府扶貧干部對體育精準扶貧認識有限，動力不足，而且在制定扶貧計劃期間將在哪些地方用到資金，具體用資金數目難以預測，即使預測出某項目在實施中需要的保守資金，但由于在具體實施中個體的差異，導致預先估算的資金與實際資金不相符，出現專項資金不足的問題。其次，相關研究發現，在資金短缺的情況下依然出現資金使用不當現象，比如任何問題都可以有理由來使用體育經費，巧婦難為無米之炊，由于資金的缺乏，原先做好的計劃也難以實施，因而難出成效。從圖2可以看出，2013年至2018年間中央在體育方面投資金額在文化、體育和娛樂總投資金額中占比較少，平均占比僅為17.5%(見表1)，也由此造成地方體育資金的短缺，無法滿足當地體育設施建設資金需求。

圖2 體育實際到位資金金額及占文化、體育及娛樂投資總金額百分比

表1 文化、體育和娛樂資金投資金額及體育實際到位資金金額

3.4 扶貧資源整合力度不足

扶貧作為國家的一項事業，政府是事業發展的決策者和實施者，都只將扶貧的重擔承擔在政府的身上，其他社會主體如企業、高校、社會組織在扶貧中發揮作用相對較少，同時，動員社會其他組織參與扶貧的部門與相關部門之間缺乏默契，導致扶貧資金、項目不能精準實施到貧困地區，尚未形成社會扶貧合力機制[18]。而在體育扶貧事業實施過程中，扶貧項目的實施主體主要是國家體育局，省市體育局、以及地方體育行政部門，這反映了在扶貧過程中過度依賴體育行政部門的現象，其他部門責任意識不足。比如體育文化與知識技能方面的扶貧，單靠體育行政部門是不能實現的，還需要農村書屋工程、廣播電視臺、送文化下鄉等相關文化項目的傳播與扶持。精準扶貧是一項繁雜的工程，需要各部門、各領域協調配合，在政策實踐過程中體育精準扶貧不只是體育行政部門的責任，其他有關部門也要加強其責任意識，積極協調配合以提升體育扶貧成效。

3.5 法律監督機制不完善

法律監督機制是精準扶貧有序開展的重要保障。在扶貧事業進程中，由于法律監督機制不完善，導致扶貧工作出現很多問題。首先是政府對待扶貧工作形式化問題，為了出政績，將精力集中于發展哪些更容易做出成績的領域，對于扶貧工作采取應付態度，為了完成任務去開展扶貧工作，不關心百姓的反饋，也不關注扶貧效果，不是為了發展群眾去扶貧。或者為了所謂的政績將資金用于其他地方，并沒有真正的把資金用于扶貧項目上，在上級領導視察時想盡辦法欺瞞上級，政府沒有發揮應有的作用，成為了擺設[19]。其次，由于缺少完善的監管體系，扶貧行為上易出現異化問題，在扶貧開發工作中，權利和資金掌握在少數基層干部手中，政府同時作為執行者與監督者，容易造成政府雙重角色的權利腐敗。而中央和上級政府的監管難以實時落實，就會出現監督盲區，滋生腐敗現象。同時會出現扶貧專項資金的撥款、發放、投入、使用程序的不公開不透明，導致精準扶貧項目資金被一些不法分子濫用私用，謀取暴利。

4 我國體育精準扶貧的實現路徑

4.1 精準識別貧困對象，實現體育扶貧資金精準調配

一是各級政府首要任務是選用科學的識別辦法精準識別體育貧困地區、貧困人口，從而構建與體育精準扶貧事權相匹配的轉移支付制度，在財力上保證體育精準扶貧項目的實施，擴大體育精準扶貧轉移支付規模，重視并利用轉移支付這一財政工具，保障體育精準扶貧工程的實施。將資金優先投入到體育精準扶貧項目中，專門立項用于弱勢地區的體育扶貧，切實改變弱勢地區的體育貧困現象。二是，在體育精準扶貧項目中，科學規劃一般性轉移支付和專項轉移支付的受眾對象和范圍，將一般性轉移支付定位于基礎性的體育服務建設，專項轉移支付定位于項目性，改變專項轉移支付臨時性補貼現狀，優化轉移支付結構，合理安排兩種轉移支付的使用范圍，實現精準調配[20]。

4.2 設立體育業績考核制度，保障扶貧措施落實到位

改進并完善政府業績評價制度，將體育扶貧成效加入考核標準中，除了考核體育器材配置、體育場地設施布局等指標外，也要提出體育項目和引進資金數量、體育賽事活動舉辦次數、體育產業的開發布局等要求，從根本上提高體育扶貧受重視程度，將體育服務，滿足公眾體育需求放在優先考慮的地位。廣泛收集政府、社會、個人的體育精準扶貧成果并進行多角度評價，建立問責機制，嚴懲欺騙瞞報現象，將體育扶貧成效與干部考核和獎懲聯系起來，結合政府實際和扶貧效果制定合理的政府評價體系。其次是要適時公開扶貧項目執行的資金明細，項目規劃等信息，向公眾開放，激發群眾的主觀能動性，主動參與監督，變政府單一監督為群眾參與監督，革新政府內部監督管理模式，建立起扶貧績效獎懲監督機制，確保扶貧措施落實到位，有效檢驗地方扶貧績效。

4.3 培養體育教師和社區指導員專門性人才，建立體育后備人才庫

加大對學校體育教師的專業技能培訓力度，培養體育技能專項人才，提升教師質量，提高對支教大學生志愿者補助力度，鼓勵大學生投身貧困地區教育建設，建立體育后備人才庫。其次，采用多種途徑培訓社會體育指導員 ,使該隊伍能盡快在數量和質量上得到提高，以滿足人民群眾日益豐富的體育健身活動的需要。加強《體育法》和《健康中國2030》的宣傳和落實，轉變部分領導只重視經濟建設忽視全民健身的活動場所建設，滿足群眾的健身需求[20]。

4.4 發揮政府部門主導作用，建立相關部門協同配合機制

一是要強化有關政府部門責任意識，建設服務型政府，在體育扶貧項目實踐中，宏觀上把握精準扶貧發展方向，提出要求、標準，并對其執行進行監管，做好表率作用。積極整合社會資源，組織社會各個層面的人力、物力，多渠道籌集體育扶貧資金。加強體育人才的輸入，對深入貧困地區的體育人才進行補助，建立激勵機制，提高體育扶貧志愿者的積極性，并使志愿者服務向青少年體育鍛煉、農村、弱勢群體方面傾斜。二是要其他相關部門積極配合體育行政部門，體育扶貧不只是體育設施的扶貧，還有體育文化、體育知識技能的扶貧，比如廣播電視節目、送文化下鄉項目等文化項目的傳播與扶持。使得各部門在實踐中協調配合，各司其職，合理分工，構建協同治理機制，助力體育精準扶貧[17]。三是基層政府要利用公告欄、掛條幅、音響廣播、微信公眾號、APP等多種渠道,積極廣播先進的體育健身理念、宣傳健身意義,樹立健身榜樣，開展人民群眾喜聞樂見的體育活動[21-22]。

4.5 加強體育法制建設，保障人民體育權力

加強立法，將體育精準扶貧納入法制化軌道。法制化機制有助于約束政府行為，明確各級政府責任和義務，從而切實保障人民群眾體育權。在頂層設計方面，上級政府(國家和體育總局)要引進各類人才，建立智庫，全面制定體育精準扶貧的法律法規。另一方面，基層政府要配套相應的實施細則，配合上級規定，確保體育精準扶貧的實施能夠精細化、規范化、可持續化[17]。

4.6 結合“體育+”精準扶貧模式，加快貧困人口體育脫貧步伐

體育貧困的多維性反映了扶貧需求的多元化，隨著社會現代化的發展，體育日趨復雜化和擴大化，尤其是網絡媒體的發展，使得體育的社會影響和價值越來越大。解決體育貧困需要多學科、多領域的支持，同時體育也要與其他領域相互滲透。搭建“體育+設施”“體育+產業”“體育+文化”“體育+健康”及“體育+旅游”等扶貧平臺助力扶貧，充分發揮體育的多元功能。與體育部門、企業、社會組織合作，以體育賽事為杠桿，提升貧困地區的知名度、打造區域品牌、帶動當地的交通、飲食、娛樂、文化、旅游等產業的發展，提高貧困人口就業率增加收入，使貧困地區人口快速脫貧，形成“體育+”模式，讓體育在扶貧事業中發揮更大的能量，加快貧困人口體育脫貧步伐[17]。

4.7 實施貧困縣退出機制，注重扶貧的可持續性

相比于原有的只進不出式扶貧機制，貧困縣退出機制是一種有進有出的動態平衡機制，這是扶貧事業三十年來重大的制度改革[23]。只有讓已經脫貧的對象及時退出，貧困范圍縮小，才更有利于扶貧事業的順利開展。原有的只進不出式的扶貧機制造成了貧困對象數量的不斷增加，導致早已脫貧的對象長期滯留在貧困指標內，不但造成扶貧資源的大量浪費，出現分配不公問題，還會導致貧困對象識別不精準。退出機制不僅能夠讓已經脫貧的對象及時退出扶貧行列，減小扶貧范圍，更有利于將扶貧資金、扶貧資源對需要扶持的對象及時進行幫扶，從而實現精準扶貧。

5 結 語

打贏脫貧攻堅戰，體育貧困問題不應被忽視，基于“精準扶貧”理念的提出，結合體育多元化發展模式，將“精準扶貧”理念引用到體育公共服務事業中進行研究。本文初步討論了精準扶貧及體育精準扶貧的內涵、發展現狀及存在問題，從以政府為主導相關部門協同配合機制、精準識別貧困對象、進行干部考核建立問責機制、加強法制建設以及結合“體育+”新型發展模式、培養專門體育人才和實施貧困退出機制七個方面提出了新常態下我國體育精準扶貧工作推進的策略建議，加快我國由體育大國向體育強國發展的步伐，確保我國2020年當年標準下消除絕對貧困，早日打贏脫貧攻堅戰。