深圳國有企業40年發展得失評析

張思平

深圳經濟特區的國有企業自誕生以來走過了近40年的發展歷程，取得了很大的成就。從國有經濟的發展歷史來看，一方面，國有資產的數量、規模不斷發展壯大，另一方面，國有經濟在深圳經濟結構中的比例逐步下降;從國有企業發展的歷史來看，一方面，深圳哺育和發展了目前在全國同行業領先的實力較雄厚的大型國有企業，另一方面，則有大量的國有企業在深圳改革開放中退出了歷史舞臺;從國有企業發展得失來看，一方面，國有企業在不同時期為深圳的崛起作出了重要貢獻，另一方面，國有企業在發展過程中也占用、甚至浪費損失大量的政府和社會資源;從國有企業發展的過程來看，既有快速增長、跨越式發展的輝煌時期，又有經歷過困難重重、難以生存的階段，等等。因此，研究深圳國有企業改革的歷史、總結其經驗教訓，客觀評價深圳國有企業對深圳經濟發展的得失，對如何更好地促進國企改革與發展，具有重大意義。

一、深圳國有企業的誕生和發展，適應了特區建設的客觀需要，為深圳在中國的崛起作出了歷史性貢獻

深圳國有企業的發展是在中國改革開放設立經濟特區的歷史背景下產生，并伴隨著深圳這座現代化大都市的發展而逐步發展變化的，呈現一定的客觀必然性，在中國從計劃經濟走向市場經濟，從封閉走向開放，深圳從三萬人的邊陲小鎮發展成為擁有兩千萬人口的國際大都市進程中，國有企業和國有經濟作出了重要的歷史貢獻。這主要體現在三個方面。

首先，國有企業的發展為深圳經濟特區發展和現代化大都市的建設打下了基礎。

上世紀80年代是深圳歷史上最輝煌的時期，但同時又是特區建設最艱難的時期。“深圳速度”和敢闖敢試的精神，奠定了深圳在中國改革開放中先鋒城市的歷史地位。80年代，中國的改革開放剛剛起步，深圳經濟特區建設處于奠基時期，市場經濟的要素剛剛引入，對外開放的大門剛剛開啟，民營企業在80年代處于萌芽之中，外資企業主要是啟動并逐步來深圳舉辦“來料加工”“三來一補”的勞動密集型企業。因此，從所有制結構和市場主體來講，深圳國有企業伴隨著特區的成立而誕生和發展，并成為80年代深圳改革開放、經濟發展和城市建設的主體。無論是工業、商貿還是城市建設，基本上都是由國有企業起著支撐作用，并為外資企業在深圳的發展、為民營企業的培育和發展創造了環境。比如80年代深圳外資企業主要是通過與國有企業合資才得到了比較快的發展。深圳相當一批著名的民營企業家都是80年代從國有企業中走出來成功創業的。80年代國有企業的領導人和員工應說是深圳特區的拓荒者、開荒牛。盡管從現在的眼光來看，80年代深圳國有企業在規模、管理、機制等方面與今天深圳知名大企業無法比擬，但在當時的環境下已是實屬不易和了不起的重要功績。雖然絕大多數80年代誕生的國有企業逐漸在幾十年激烈的市場競爭中退出歷史舞臺，民營經濟成為當今深圳現代經濟體系中的主體，但我們不能忘記和否定深圳國有企業對80年代深圳經濟特區的崛起作出的歷史貢獻。

其次，國有企業對深圳經濟發展和城市建設始終發揮著主要保障功能。

現代經濟體系的正常發展和現代化大城市正常運行，必須有基礎設施和公用事業作支撐和保障，民營經濟和外資企業的發展也需要良好的投資發展環境。從中國改革的長遠方向來看，保障經濟和城市正常運行的基礎設施、公用事業，可以由不同所有制企業在政府的監管下來承擔，但深圳經濟特區選擇了國有企業承擔重要的保障作用。

在深圳經濟和城市發展的過程中，鑒于當時的國家政策，以及民營企業的經濟實力，民營經濟和外資經濟不可能擔負起建設和運營城市基礎設施、公用事業的保障作用。從國有企業的比較優勢來看，經過幾十年國有企業改革的探索，在付出極為沉重代價的基礎上，國有企業在基礎設施和公用事業領域逐漸找到自己的比較優勢和位置。深圳幾十年經濟發展和城市建設的實踐證明，選擇國有企業在基礎設施、公用事業中作支撐和保障是正確的。當前，深圳已經成為全世界基礎設施、公用事業最完善和發達的現代化大都市之一，擁有包括現代化的地鐵網、四通八達的高速公路網在內的服務優質的公共交通系統，全國第四大現代化樞紐機場，全球第三大集裝箱港，設施完善、服務優質的燃氣、供水等系統，以及充足的糧食儲備，豐富的農產品批發市場，等等，不僅為經濟發展和城市建設提供了基本保障，也使深圳市民享受到較好的公共服務。

再次，國有企業是深圳發揮政府作用、促進經濟發展的主要平臺和載體。

政府和市場的關系，一直是深圳社會主義市場經濟改革的主線，隨著市場機制的不斷完善，市場主體的不斷成熟，市場在資源配置中的作用日益增大并逐步發揮了決定性的作用。與此同時，政府在資源配置中的作用雖逐步縮小，但在深圳經濟發展的歷史上所起的作用還是非常重要的，在未來也會長時期存在。在政府發揮對經濟發展重要推動作用的過程中，國有企業是政府促進經濟發展和城市建設的主要平臺，對經濟發展和城市建設發揮了重要作用。如在政府促進對外開放、引進外資中，國有企業通常充當招商引資、合資合作的重要平臺;在促進民營經濟的發展過程中，國有企業通過股份制改造，發展混合所有制等方式成為促進民營經濟發展的重要載體;在深圳以高科技為主導的現代化產業體系的形成和發展的過程中，國有企業或者通過成立各種風險投資、產業投資、擔保機構為高科技企業提供金融服務，或者通過國有企業開發產業園區，為園區內各種所有制企業發展提供全方位的服務，助推以民營經濟為主體和深圳高科技發展;在政府對一些重大基礎設施建設投資、重要行業領域特許經營、重大產業發展項目的建設和運營過程中，都通常通過國有企業的平臺來實現。

國有企業作為政府推動經濟發展和城市建設的平臺的作用具有兩重性。一方面，從提高資源配置效率、建立完善的市場經濟體系和公平競爭的環境來看，國有企業的平臺作用應該逐步縮小，直至最終取消;另一方面，市場機制的形成和市場體制的完善有一個過程，國有企業平臺作用有其客觀必然性和合理性，有其他所有制經濟的不可替代性。另外，發揮國有企業的平臺作用，也有利于促進政府自身的改革和職能的轉變。在深圳的政府改革過程中，曾經把大量的政企不分、政事不分、管辦不分的機構承擔的職能轉由國有企業來承擔，無論從政府改革還是從資源配置的效率來看，都是一個歷史的進步。

二、國有企業功能地位的變化，是深圳市場經濟體制不斷完善的結果，也是深圳成功發展的重要因素

深圳經濟特區建立40年來，國有企業在總量上雖然不斷發展，在經濟社會發展中發揮著重要作用，但在經濟發展中的功能在不斷調整和收縮，在所有制結構中的比重不斷縮減。從功能上看，國有企業從80年代在深圳經濟發展中的主體作用調整到90年代的主導作用，再到21世紀以來退縮到保障作用，以及近些年來突出的引導服務作用等，功能作用不斷調整和退縮。可以看到，國有經濟這種功能的調整和比例的變化是與深圳社會主義市場經濟體制建立和完善過程相適應的，從一定意義上講，也是深圳幾十年堅持不懈的市場化改革取向所取得的結果，是深圳改革開放歷程中重要的制度創新。

處理好國有企業與民營企業發展的關系，是深圳市場經濟體制建立中最重要的問題。深圳社會主義市場經濟體制建立的過程，一定意義上可以說是國有企業不斷改革調整、民營經濟不斷發展的過程。民營經濟是市場經濟體制中的天然要素，而國有企業帶有傳統計劃經濟的痕跡，對市場經濟體制有一個改革調整適應的過程。從理論上講，國有企業能否最終與市場經濟體制相適應，需要進行長期的實踐探索和檢驗。從實踐來看，伴隨著深圳市場經濟體制改革的不斷深化，市場機制的不斷完善，民營經濟的活力、效率和競爭力得以充分體現，在激烈的市場競爭中不斷發展壯大。因而，民營經濟在深圳經濟發展中的功能作用，也從80年代在國民經濟中的補充作用，到90年代成為經濟發展的重要組成部分，到21世紀成為深圳現代經濟體系的主體。這些都得益于深圳以市場經濟為導向的改革不斷深化，得益于公平競爭的市場環境不斷完善。

與此同時，在市場機制不斷完善、公平競爭的環境逐步形成過程中，國有企業自身體制機制的弊端日益顯現，與民營企業相比，效率低下、動力缺失、活力不足等劣勢愈加突出，在市場競爭中處于劣勢地位，迫使國有經濟的功能不斷退縮，比例不斷下降，從80年代在國民經濟的主體地位，調整到90年代的主導地位，再退縮到21世紀的保障地位。這種功能的調整和比例的下降，從某種意義上講，既可以歸結為是國有企業改革不到位造成的，也可以認為是國有企業改革不斷深化和突破的結果，是社會主義市場經濟體制改革的必然走向。

國有企業和民營企業在經濟發展過程中位置的轉換，是深圳在社會主義市場經濟體制改革中的重要制度創新。國有企業在競爭性領域的退縮，激發了民營經濟和其他非公經濟發展的巨大動力，提供了更廣泛的發展空間。從某種意義上講，21世紀初國有企業布局調整，從工業、高科技、商貿物流、建筑施工等領域主動退出，也是深圳持續高速發展創造業界奇跡的基本因素。與此同時，國有企業集中在城市基礎設施和公共服務領域，通過一系列的內部機制再造和管理服務水平的提高，給深圳經濟發展和市民生活提供了全國最好的燃氣供應、公共交通、供水服務以及服務一流的機場、港口。因此，國有企業功能的主動調整，比例的逐步降低，不僅在深圳市場經濟體制改革和完善中發揮了重要意義，而且被深圳經濟社會發展的實踐證明是非常成功的。

三、國有企業自身改革的力度和成效，是其在深圳經濟社會發展中作用變化的重要因素

國有企業在深圳經濟特區發展過程中的作用，在不同的歷史時期發生了不同的變化。究其原因，除了受特區經濟發展的大環境以及深圳市場經濟體制改革進程的影響外，也和國有企業自身改革的力度和效果緊密相聯，并受其影響和制約。從深圳國有企業改革的歷史看，當改革處于主動并取得實質性突破時，國有企業對深圳的經濟社會發展就會發揮重大的促進作用;當自身改革遇到困難處于停滯時，國有企業在深圳經濟社會發展中的作用就會大大減弱，甚至成為深圳經濟社會發展的包袱和障礙。

第一，國有企業改革全面推進，體制機制優勢得以較好發揮時，對深圳經濟社會的發展具有重大作用。

在特區建設的起步時期，國有經濟處于主體地位，國有企業發揮了重大作用，除了由于當時民營企業仍處于初創起步階段，外資企業還集中在勞動密集型加工企業的客觀環境外，新誕生和發展的國有企業在體制機制上全面改革也是重要因素。80年代在全國國企改革處于放權讓利承包經營時期，深圳經濟特區的國有企業已經全面走向市場，開啟了與外資企業在體制機制接軌的改革歷程。深圳在1980年經濟特區建立之初，就撤銷了政府機構中的各經濟主管局，改造其為公司，并對所有國有企業由投資管理公司進行統一的產權管理，逐步實行政企分開，使國有企業成為相對獨立的商品生產和經營的主體，增加了企業的主動性和效率;在企業的勞動用工方面，率先打破“鐵飯碗”，取消干部與職工的身份，實行勞動合同制，員工能進能出，有效地克服了傳統國有企業冗員多、效率低、成本高的弊病;在企業分配制度方面，率先打破平均主義“大鍋飯”，實行計件工資、獎勵提成等多種分配方式，建立企業內部動力機制，調動廣大員工的積極性，并使企業內部分配機制同勞動力市場、人才市場相銜接;在企業內部領導體制方面，突破以往黨委領導下的廠長負責制的傳統體制，大膽探索廠長經理負責制，或董事會領導下的總經理負責制等。這一系列的國有企業改革舉措，調動了國有企業領導干部和員工的積極性，將國有企業內部體制機制與社會主義市場經濟相適應，使深圳國有企業在80年代得到快速發展和繁榮，并發揮了在特區發展和建設中的主體作用。

第二，當國有企業改革和發展出現偏差，在深圳經濟社會發展中的作用就會大大降低。

1992年鄧小平“南方談話”，撥正了中國改革開放的航向，確立了市場經濟的中國改革方向，對全國的經濟發展起到了歷史性的推動作用。在這個大背景下，深圳的國有企業雖然也得到快速發展，但在國有企業改革發展方面出現了偏差。在發展方面，不少國有企業盲目擴張，一味追求多元化經營，追求企業的規模，造成大量的投資失誤，形成大量的不良資產，為國有企業健康發展埋下了重大隱患。在改革方面，在國有企業規模迅速擴大的同時，內部的決策機制和監督機制的改革滯后，既造成企業內部大量的決策失誤，又形成不少的國有資產流失，使深圳國有企業的發展開始走下坡路，在深圳經濟發展中的作用大大降低，在市場競爭中處于劣勢地位，陷入發展困境。

第三，當國有企業改革停滯不前時，國有企業則成為深圳經濟社會發展的包袱。

這種狀況在20世紀末、21世紀初國有企業在布局調整方面的改革滯后表現得最為突出。在此期間，深圳的國有企業雖然經歷了90年代的快速發展，但在與民營經濟、外資經濟的競爭中失去優勢，加上國有企業發展中盲目擴張帶來的后遺癥，使競爭性領域的絕大多數國有企業經營難以為繼，處于極為艱難的困境之中。而這一時期，深圳的國有企業改革基本上處于停滯狀況，這種停滯既表現在認識方面，更表現在實踐方面。在認識方面，對國有企業在社會主義市場經濟中的功能認識不到位，對競爭性領域國有企業在市場競爭中的劣勢地位認識不足，對中央國有經濟布局調整結構優化的基本方針認識不到位。在實踐方面，雖然在國有企業抓大放小方面也做了些工作，但國有企業改革發展的主要精力仍然處于盲目抓大，對放活小企業方面，基本上采取放任自流的狀態。認識和實踐上的改革停滯，使國有企業在一定意義上成為深圳經濟社會發展的包袱，帶來極大的損失。在經濟發展上，競爭性領域的國有企業給銀行造成大量的不良資產，為了給國有企業解困，政府財政也付出了大量的成本，包括增加國有資本金、資助企業償還銀行債務、支付下崗員工的經濟補償，等等。競爭性領域大量的國有企業在深圳經濟社會健康持續發展中，實際上已經由正面的促進作用，演變成負面的障礙作用。

第四，當國有企業改革取得重大突破時，對深圳經濟社會發展又會重新發揮重要作用。

其中20世紀八九十年代初國有企業股份制試驗的產權改革突破，以及本世紀初國有經濟布局調整的結構改革突破，都是深圳國有企業改革歷史上成功的案例。2003—2005年深圳針對競爭性領域的大量國有企業處于困境，而基礎設施、公共事業領域的國有企業則得到快速健康發展的格局，對國有企業改革統一了認識，進一步解放了思想，逐步找到了國有企業應有的地位、功能，勇于進行“壯士斷臂”的自我改革，大量國有企業快速、安全、有序地退出競爭性領域，將國有資本主要集中在城市基礎設施、公用事業領域，使深圳的國有企業改革再次取得重大突破，增強國有企業在深圳經濟社會發展重要保障方面的作用，促進了深圳以民營經濟為主體，以國有經濟為保障的所有制結構和基本經濟制度的形成和完善，成為深圳近十年快速持續發展并迅速崛起的重要的制度創新。

四、深圳國有企業在深圳發展過程中存在的問題及原因分析

深圳國有企業的發展經歷了40年不斷變化的復雜歷史過程，在為深圳的經濟社會發展作出重要貢獻的同時，也造成了政府資源的浪費，付出了不少代價。如何評價深圳國有企業得到的政府資源與為深圳經濟社會發展作出的貢獻之間的關系？如何計算國有企業對深圳經濟社會發展的得失？如何客觀評價國有企業使用政府資源的效率？

（一）存在的問題

一是國有企業資產總量，與國有企業從政府獲得的巨大資源嚴重不平衡。

幾十年來，深圳國有企業從政府獲得了巨大的土地、財政、金融、優惠政策、特許經營等資源，本應形成巨大的國有資產和國有資本，但到2017年底市屬國有企業凈資產8626億元，資本及權益5938億元。可以看到，國有企業從政府獲得的巨大資源同所形成的國有資本和權益之間嚴重不平衡，造成政府資源的巨大損失和浪費。假如用公平競爭的市場機制配置這些龐大的政府資源，政府所得到的財政收入以及獲得的經濟社會效益將會大得多。

二是國有企業從銀行系統所獲得的巨大金融資源，與金融資源應該獲得的巨大經濟和社會效益之間嚴重不平衡。

長期以來，由于種種原因，銀行對國有企業給予了巨大的支持。從全國來講，民營企業獲得的銀行貸款總額25%左右，所貢獻的稅收超過50%、GDP超過60%。深圳的情況也大體相同。2017年全市國有企業負債總額15245億，其中國資系統企業負債14930億元，資產負債率63.4%。從銀行的角度來講，通常貸給民營企業的貸款利率比國有企業至少要高出1/3以上，這也就意味著即使不考慮歷史上大量國有企業不良資產，壞債呆債給銀行帶來的實際損失，單從銀行獲得的利息收入就大量減少。從市屬國有企業來講，2017年深圳市屬國有企業總資產23557億元，利潤總額851億元，總資產回報率僅為3.6%。雖然深圳市屬國有企業的總資產回報率比央企和國內其他地區的國有企業平均2%左右的水平要高得多，但總資產回報率遠遠低于銀行給國有企業平均5%左右的貸款利息，更難以同民營企業的總資產回報率相比，民營企業從銀行獲得的貸款利息通常為8%左右，從民間社會融資成本10%左右。這種現象說明國有企業從自身來看是盈利的，但從全社會的金融資源來講，實際上是長期虧本經營。

三是國有企業占用的政府土地資源數量，與這些土地資源應為深圳經濟發展的貢獻嚴重不平衡。

幾十年來，國有企業通過行政劃撥或協議轉讓，從政府手中獲得了大量的原特區內中心城區優質的土地資源，這些土地都是深圳經濟社會發展的寶貴資源，并且已經產生巨大的升值效益，雖然這些資源構成了現有國有凈資產的重要組成部分，然而，國有企業獲得巨大的土地價值與對深圳的經濟社會發展作出的貢獻相比，以及與國有企業應該形成的國有資產數量相比，嚴重不平衡。幾十年來國有企業通過多種方式在土地利用的浪費、低效、流失的數量上是驚人的，在價值上是難以估計的。

四是國有企業從政府獲得的巨大資源，與國有企業應為深圳經濟發展所作貢獻嚴重不平衡。

除了土地和金融資源外，國企從政府還獲得了大量的財政、特許經營權、企業上市指標、各種各樣的優惠政策等有利于企業發展的重要資源，然而國有企業獲得的這些資源與這些資源應該發揮的經濟社會效益嚴重不平衡。如政府曾經給予國有企業不少金融機構的牌照、經營許可以及類似建筑總承包等一些行業的資質，但由于種種原因，這些具有特殊價值的重要牌照資質，隨著這些國有企業的經營困難，不得不先后進行關閉、重組、轉讓，造成這些無形資產的大量浪費。