推進深圳社會治理創新的幾點思考

徐景安

推進社會治理現代化是黨和國家的重大目標，也是深圳建設中國特色社會主義示范區的重要內容之一。

改革開放40多年來，深圳在招商引資、科技創新、人才引進、基礎建設方面取得了很大成就，實現了快速發展，與人民生活密切相關的經濟成果共享、公共服務均等、社會保障健全、弱勢群體關注、精神健康保障等社會治理層面的工作，亦有不小進步，但仍有較大的提升空間。推進深圳社會治理創新的關鍵，是新時代更好轉變政府職能，在關系人民幸福最直接、最迫切的問題上，創造新經驗，做出新示范。

一、對非戶籍生存困難群體實行救助

2019年，深圳人均GDP為3萬美元，達到高收入國家的水平，但深圳非戶籍人口中仍存在需要救助的貧困人口。

2017年對某區抽樣入戶調查結果顯示：入不敷出者占22.81%，人均月收入低于800元且未領到低保金者占86.36%，其中非深圳戶籍占82.46%;人均月收入801～1200元且未領到低保邊緣救助的占93.83%，其中非深圳戶籍占80.25%;失業人口，未獲得失業救助的占91.82%，其中非深圳戶籍的占73.09%;殘疾人口未獲得政府救濟的占62.2%，其中非深圳戶籍占41.18%;醫療、災害救助或臨時救助，非深圳戶籍不能申請的占1.99%;70歲以上老人未領到老年津貼的占76.18%，非深戶籍占80.11%;不能自理老人無人照顧的占9.29%。

按照深圳現有政策，對深圳戶籍實行低保、失業、殘疾人口救助，而把絕大部分非深圳戶籍人口排除在外，這與中央提出的“逐步實現常住人口基本公共服務均等化”存在一定差距。統計數據顯示，2019年深圳常住人口1343.88萬，其中常住戶籍人口494.78萬，常住非戶籍人口849.10萬，非戶籍人口占比非常大。因此，要實現常住人口基本公共服務均等化，需要從救助生存困難的群體做起。建議選擇一個區試點，發布社會救助申請表，將入不敷出、人均月收入低于800元和家庭月收入低于1200元、失業人口、殘疾人口，需要醫療、災害救助或臨時救助人口，以及無人照料、不能自理的老人登記在冊。同時，根據入戶調查情況，制定救助的方案和步驟，包括對救助對象條件的認定，以及救助方式和救助數量都可根據不同情況確定。此外，對非深圳戶籍人口實行救助，應在可控的范圍內分步驟進行，需要在摸清情況的基礎上制定救助方案。

二、在全社會推廣情感護理

深圳是一個移民城市，大多數人遠離親人和朋友，工作壓力大，容易產生情感精神問題。深圳精神障礙率10年間增加了100倍，心理性疾病人群占城市人口比重為24%，高于全國17%的平均水平。此外，中國每年自殺28.7萬人，自殺人數大大高于交通事故、工傷事故、刑事案件、自然災害死亡人數。自殺呈低齡化趨勢，涵蓋大學生、中學生、小學生各個階段，甚至還存在相約集體自殺的現象。

因此，必須高度關注和加強精神健康方面的治理工作。精神健康工作包括精神病醫治、心理障礙治療、情感困惑排解三個方面，其中尤為重要的是情感護理。與心理學研究心理不同，情感護理以研究情緒為出發點。一個人的心理，只有專家才能了解，但情緒如何，大家都能感知。情緒是人與人溝通、交流的第一信號。一個人的喜怒哀樂會通過表情、神態、語言、肢體表現出來，所以情緒是關注、觀察、研究人的最佳切入點。從廣度來說，人人都有情感困惑，都需要情感關懷，人人都有責任和義務關注、關心自己的親人、同事、朋友的情感，可以傾聽、撫慰、疏導。從深度來說，情感護理需從情緒入手，了解求助者發生了什么情感矛盾和沖突，觀察他的行為反應，對事件的認知，從而進一步了解他的性格、素養、品行、人格，找到事件發生的真正原因，幫助他認識自己、提升自己、改善自己。

情感護理的要義，一是打破心理咨詢的專業局限，發動全社會關注人的情緒，關心人的情感;二是打破心理咨詢的價值中立，幫助人樹立正確的人生觀和價值觀，不局限于技巧和方法層面，引導他人懂得做人的根本。

情感護理是新時期做思想教育工作的新形式，化解社會矛盾、保障社會穩定的新舉措，提高民眾幸福感的新路徑?？蓪⑸鐓^樓長，以及合適的深圳義工，培訓成為情感護理志愿者，在社區建立情感護理站，關注社區居民的情感沖突和矛盾，進行疏導調解，嚴重者及時進行報告，由社區、街道和區派出情感護理師或心理咨詢師介入，保障其精神健康。

中國14億人口，保障國民精神健康，不能只是依靠3萬名精神醫生、10萬名心理咨詢師，需要一場全民保衛戰，情感護理應在全社會推廣。

三、推進信訪改革

信訪部門是制度運行的觀察哨，民眾反應的溫度計，領導決策的參謀長，矛盾處理的協調人。提升信訪的研究功能，以及參與政策制定、推動制度改革，這是新時期、新形勢對信訪工作的新要求。

信訪工作人員的第一要務，是以認真、同情、理解的神態，傾聽信訪人的訴求，這是建立良好咨詢關系的第一步。而目前部分信訪工作人員的工作方式粗放，敷衍塞責情況較多，這就造成信訪人的不滿，致使矛盾激化。

作為直接面對來訪群體的信訪部門，首先要創新有效化解社會矛盾的理念和方法?？梢越梃b情感護理的理念和方法，對來訪者進行安撫和疏導，再進入處理問題的程序。

信訪工作人員的角色定位，不應該只是“門診掛號”的分檢員，利益訴求的轉達與協調者，而首先應該是情感護理工作者，心靈撫慰與思想的引導者。信訪工作部門不僅是民眾受困時的求助機構，而且應當是撫慰民眾情感的港灣、指導民眾人生的場所，使信訪人受益，也使信訪干部愉悅，提升信訪工作的地位和作用，更好地起到改善政府與民眾關系、維護社會穩定的作用。

目前，信訪工作采取受理、轉送、交辦的傳統處理方法，已不能適應形勢的需要。究其原因，一是現行政策、體制缺位，找不到處理問題的依據與部門;二是現行政策、體制缺陷，本身就是問題產生的原因;三是有關部門的官僚、拖拉、推諉、腐敗作風使然。在無法找到有權處理的部門，或有權處理的部門本身就是問題的情況下，按傳統辦法處理難以解決問題，必然造成重復上訪。

按信訪條例規定，信訪部門具有調查研究、政策建議的職能，因此重個案、輕研究的狀況需要得到改變。建議一是配備研究力量，二是委托社會研究。現行政策和制度的缺陷不適應新形勢，這是引發社會矛盾的重要原因之一。信訪工作人員應該從個體投訴、群體反映中敏銳地覺察到有研究價值，并選擇若干涉及群體利益，尤其是公共政策問題進行研究或委托研究，提出政策建議，供有關部門和領導決策。

信訪部門應改變目前疲于應付的被動局面，創新理念、思路和方法，為信訪改革探索經驗、做出榜樣。這既是政府造福民眾、穩定社會的舉措，也是民眾擺脫困惑、實現美好愿望的重要抓手。

四、實行幸福指數管理

習總書記考察深圳時提出，“把為人民謀幸福作為檢驗改革成效的標準”。這就需要落實到具體工作中，實行幸福指數管理。

幸福是人的重要需求獲得滿足而產生的愉悅感，是需求客觀性與感受主觀性的統一。幸福需求是可以量化、測量與統計的，這就是幸?？陀^指標評價體系，可簡稱為幸福度。對幸福需求滿足而產生的感受與體驗，采用問卷的方式調查，這就是主觀幸福感測評，可簡稱為幸福感。幸福度與幸福感加權就是幸福指數，成為評價幸福的測量工具。

幸福指標選取應考慮以下原則：一是與民眾幸福關聯度高，二是屬于政府的職責范圍，三是可以統計與考量，四是與國家、省的指標具有可比性?？梢詮臄U大居民消費、改善居住環境、健全社會保障、維護公共安全、完善社會治理、彰顯公平正義、提升文化內涵、關愛民眾健康等層面設計考核指標。深圳需要實行幸福指數管理，把滿足人民對美好生活的追求量化，并體現到政府的各項工作中，才能體現出問需于民、問政于民，是直接民主的一種方式，真正實現以人民為中心，以人民為評價主體，真正代表人民的利益。

五、制定民生長遠規劃

目前，提高民眾幸福感最迫切、最直接的是保障和改善民生。我國制定了十三個五年計劃和規劃，過去以工農業總產值，后來以國內生產總值作為目標，重點是發展，有量化的指標，以產業政策和項目建設作保障，而民生則未成為重點范疇，導致民生問題一直“打補丁”以及碎片化。民生問題需要系統化、制度化、目標化地解決，需要專門制定民生長遠規劃。

新冠疫情的全球蔓延，給全世界帶來了難以估量的負面影響，導致全球經濟衰退。如何快速重振我國經濟，成為緊迫的抉擇。以往政府總是選擇加大投資，以其作為拉動經濟發展之舉。然而，中國是14億的人口大國，中國經濟發展的巨大動力是居民消費。由于社會保障制度不健全，大多數居民承受著教育、醫療、住房、養老的壓力，消費能力嚴重不足，致使我國居民消費率僅為39%，遠低于世界平均水平。在這種形勢下，中央提出，要“構建國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，以更好保障中國經濟安全，拓展經濟發展空間，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優勢。而保障和改善民生，不僅是發展經濟的目的，也是構建國內需求鏈、拉動經濟的重要手段。

《中共中央 國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》對深圳提出的戰略定位，其中之一便是要成為“民生幸福標桿”，要求 “逐步實現常住人口基本公共服務均等化”。

覆蓋全民的均等的社會保障，需要在測算、研究的基礎上分步驟實施，制定長遠的民生規劃。要根據深圳的實際情況，確定民生的范圍，提高直接民生占財政支出的比重，從居民收入增長、社會救助體系、社會保障體系、公共服務體系、公共安全體系、公共財政制度、整合社會資源等方面著手。逐步實現公共服務在各類人群的均等化，降低直接民生中的行政開支成本，增加民眾受惠比重，把改善民生真正落到實處。用民生規劃“倒逼”產業優化、城市規劃以及政府職能轉變。尤其是要調整財政支出結構，壓縮行政不合理開支，實現向非戶籍傾斜，向困難群體傾斜，向社區基層傾斜。

（作者系中國幸福研究院院長、中共深圳市委原常委）

（收稿日期：2020-07-01 ? 責任編輯：張 潔）