大數據推進國家治理能力現代化存在四大難點

許旭

隨著我國經濟社會發展步入轉型關鍵期，國家治理面臨的問題和風險日趨復雜，亟需找到新思路、新方法來破解。伴隨物聯網、云計算等信息技術的迅速發展和全面集成，數據正呈現指數級增長，并廣泛應用于各行各業，數據已成為信息時代的基礎資源和核心資產，大數據通過對海量數據的快速捕捉、判別、分析，可在科學決策、精準治理、協同治理、危機應對等國家治理能力提升中發揮重要作用，其迅猛發展為國家治理能力現代化帶來了重大機遇。

大數據是推進國家治理能力

現代化的必然選擇

國家治理能力現代化，是指通過治理技術的創新應用，推動治理機制協同高效，治理過程規范化、法治化、民主化，治理模式科學精準。

大數據可驅動政府決策范式向實時、全景化轉變。科學有效的決策是提高政府行政效能的核心。一方面，大數據使決策基礎從少量“樣本數據”轉變為海量“全體數據”，實現從基于有限個案的經驗判斷向“用數據說話”的決策方式轉變。另一方面，通過對事件的全流程進行實時跟蹤、監測，對海量數據的關聯性挖掘分析，發現隱藏其中的規律、經驗、知識，可以建立依靠數據驅動的政府決策的生成、信息反饋、決策調控糾偏機制，進而實現政府決策的科學性和準確性的提升。

大數據可推動市場監管模式向精準、協同化轉變。當前，“大眾創業、萬眾創新”熱潮涌動，市場主體數量迅猛增多，往來活動日益頻繁，新業態、新模式不斷涌現，由此引發的監管壓力不斷增大，快速精準決策、協同監管的呼聲愈來愈高，利用大數據建立市場監管平臺顯得尤為必要。平臺通過整合市場主體的生產經營、違法失信、檢驗檢測、銷售物流、投訴舉報、消費維權等各類數據，實現查詢、監管、預警、商事主體信息公示、信用等級評定等功能，一方面，利于形成基于大數據的信用約束、協同監管機制，另一方面，利于形成精準實施分類扶持的監管政策，及時發現問題、預測預警違法違規行為。

大數據可顯著增強政府危機應對能力。利用大數據的挖掘、分析和流程整合功能，能夠強化危機現象之間的關聯研究，突破專業分工造成的信息孤島，有效提升公共危機事件的源頭治理、事前預警、動態監控和應急處置能力。例如，通過對網民觀點、行為、情感、足跡等的數據分析，挖掘潛藏的輿情，并預測其發展態勢，提前介入負面輿情處置，降低社會安全事件發生的風險。

大數據可構筑政民高效協同治理渠道。在信息時代，治理模式日趨由以流程為主的線性范式逐漸向以數據為中心的扁平化協同化范式轉變。一方面，規模龐大的數據與各類新媒體動態融合，使數據具備了開放的特征，為各類治理參與者提供了充足的信息資源，拓寬治理主體之間溝通交流的渠道。另一方面，數據互通共享推動形成去中心化的信息生成傳導機制，使得治理主體角色趨于多元交互。政府不僅是國家治理的主體，也是被治理的對象。社會不再只是被治理的對象，也將在公共事務領域擁有更多的治理權力和治理機會。

大數據推進國家治理能力

現代化實踐中的難點

數據有序共享是基礎。要發揮大數據在國家治理中的基礎作用，首先要使治理主體能夠提取、整合、分析和應用相關數據，實現信息互融、數據共享。當前，由于我國統籌管理機制缺失，政府治理過程中，數據碎片、數據割據和數據孤島現象十分突出，部門分割和利益沖突制約了數據的自由流動和交互共享，各級政府跨部門、跨地區、跨層級的信息資源共享開放進展緩慢，不利于形成協同聯動、科學規范、運行有效的治理體系。

數據應用能力是關鍵。數據應用能力是互聯網條件下提升國家治理能力的基本功，數據價值能否充分釋放，要看政府是否具備挖掘和運用的能力。如美國注重通過教育培訓、體制機制創新等方式強化對政務人員數據應用能力的培養。《聯邦大數據研發戰略計劃》中提出，所有部門的員工和管理人員都需要參加“新兵訓練營”、專業研討會和證書課程等培訓，學習與工作相關的大數據知識，并通過建立跨機構“開發沙盒”、制定數據跨部門動態共享政策、組建由各聯邦機構從業者組成的團體等方式，來提高聯邦機構在大數據應用領域的合作能力。

數據安全是前提。數據集中化、透明化、網絡化趨勢加大了數據泄露的風險，個人隱私、商業機密、國家情報等信息泄露已成為國家治理的新難題。此外，由于安全管理不當造成的數據丟失、損壞、盜取，極易引發嚴重的安全事件，是應用大數據面臨的最大風險。當前，我國數據泄露事件頻發，用戶數據泄露、社保系統存在高危漏洞等事件引發社會廣泛關注。統計顯示，2015年下半年至2016年上半年，我國網民因詐騙信息、個人信息泄露等遭受的經濟損失達到915億元。2019年上半年以來，我國虛假貸款App或網站達1.5萬個，在此類詐騙平臺上提交姓名、身份證照片、個人資產證明等個人隱私信息的用戶數量超過90萬，大量受害用戶支付了上萬元的“擔保費”或“手續費”等，經濟利益受到實質損害。

數據治理是保障。大數據分析需要集合各領域的信息資源，很多數據真假難辨、價值難以度量，針對數據的治理也是國家治理的重要內容。需通過從組織架構、管理制度、操作規范、IT應用等維度對數據模型、架構、質量、安全進行管理，提高數據的準確性、完整性、共享性和一致性。例如，美國環保署構建覆蓋政策規劃、信息管理、交換共享、訪問使用、用戶反饋等環節的管理環境信息生命周期框架，從源頭上保障數據質量。

對策建議

樹立大數據意識，加強數據資源統籌管理。按照行政整體性原則，設立全國一體化的國家大數據中心，統籌管理國家數據資源共享開放和整合利用，推進技術融合、業務融合、數據融合。推動建立政府部門數據資源共享交換管理制度，形成跨部門調取應用數據的長效機制。建立公共數據資源開放工作考評制度、保密審查制度和責任追究制度等制度規范，推動公共數據資源規范有序開展。組織制定數據采集、管理、開放、交易、應用、安全等標準規范。

以試點示范為抓手，帶動提高數據應用能力。在宏觀經濟、市場監管、公共服務、社會管理、新型城鎮化等領域，組織開展基于大數據的協同治理創新試點示范，創新組織結構，優化業務流程，探索以大數據提高感知社會、政民互動和決策能力的模式、機制和路徑。及時發現、總結和推廣各地以大數據提升治理能力的創新性案例和典型經驗。定期開展政務人員大數據應用培訓，培養數據思維，提高搜集、分析、甄別、處理數據的能力。

依法加強數據治理，兼顧數據效益和數據安全。通過頂層設計、技術創新、流程優化、標準制定等方式，統一數據標準，提供標準數據接口，提高數據結構化、關聯性、一致性水平。加快制定個人大數據立法、大數據交易立法等相關法律法規，建立保護國家安全、市場安全和個人隱私安全的法律法規和制度體系。從數據壟斷、信息安全等角度加強對大數據開放與利用的有效審查和監管，開展風險評估，制定合理的風險防范策略。