社會服務機構治理能力現代化的路徑探索

繆保愛，李 偉

1.淮南師范學院法學院，安徽淮南,232038;2.宿州學院管理學院,安徽宿州,234000

民政部于2018年8月公布的《社會組織登記管理條例(草案征求意見稿)》，已將社會組織分為社會團體、基金會和社會服務機構。“民辦非企業單位”更名為“社會服務機構”，這是新時代社會服務機構定位和屬性更加明確的必然要求。黨的十八大尤其是十九大以來，隨著社會治理理念的深入，包括社會服務機構在內的社會組織得到了前所未有的發展。黨的十九屆四中全會提出堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，為社會服務機構的發展創造了新的機遇，也提出了新的挑戰。

1 社會服務機構發展概況

社會服務機構是指自然人、法人或者其他組織為了公益目的，利用非國有資產捐助舉辦，按照其章程提供社會服務的非營利法人[1]。國家對于社會組織的發展既有“支持”和“培育”，又有“限制”和“監管”[2]，而管控的手段則是登記審查。《社會組織登記管理條例(草案征求意見稿)》明確了四類組織直接登記，而其他社會組織須經過業務主管單位審查同意后登記，實行業務主管單位和民政部門的雙重管理。《民政部關于進一步加強和改進社會服務機構登記和管理工作的實施意見》(民發〔2018〕129號)的出臺，進一步強化了社會服務機構的登記審查，明確了社會服務機構登記審查重點和重點領域，對于社會服務機構的健康發展具有重要的指導意義。

1998年國家頒布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，于1999年首次啟動了民辦非企業單位(后改稱社會服務機構,以下簡稱社會服務機構)登記工作，同年底,民政部門登記的民辦非企業單位有5 902個，社會團體達到136 841個。截至2018年底，全國共有社會組織 81.7 萬個，其中社會服務機構444 092個，占據了社會組織的半壁江山，而社會團體則有366 234個、基金會有7 034個。

社會服務機構自1999年開始登記后短期內數量增幅較大，到2001年達到11.1萬個，之后平穩發展，2012年后數量增長較快，2016年首次超過社會團體數量(見圖1)。

圖1 2012—2018年社會團體和社會服務機構情況數據來源于民政部2012—2018年民政事業統計公報

2 社會服務機構的發展機遇

2.1 政府職能轉變為社會服務機構的發展提供了機遇

改革開放后，隨著經濟社會的發展，人們對公共產品的需求越來越多元化、復雜化，政府在滿足社會公共多元需求、提供充足優質公共產品與公共服務等方面的投入越來越大，負擔越來越重，政府意識到自己不再是全能的，政府職能轉變迫在眉睫。政府職能轉變主要體現在兩個方面：一是職責界定清晰，主要是圍繞政企不分、政事不分、政社不分的狀況進行了一系列改革，實現政企分離、政事分離、政社分離，目的在于激發企業、事業單位和社會組織的活力，從而更好促進經濟社會事業的發展。二是職能轉向服務，政府的職能不再是無限的，而是著力打造有限政府、責任政府和服務型政府，在社會管理和社會生產中讓渡部分權力給企業、事業單位和社會組織，讓他們成為主體，充分發揮他們的自我調節、自我管理和自我發展的能力，而政府不再直接從事生產或提供服務，而是轉向為其他主體從事生產和服務提供指導、幫助和服務。

2.2 市場供給不足為社會服務機構的發展提供了機遇

市場是對資源配置最有效的手段，從中國改革開放40多年來的經濟社會發展成就便可略見一斑，但市場也有失靈的時候，而公共產品供給不足則是市場失靈的表現之一[3]。經濟社會生產的產品一般可分為公共產品和私人產品兩大類。公共產品具有非排他性和非競爭性，私人產品則具有排他性和競爭性。公共產品除了具有上述特性外，還具有一定的福利性，服務對象免費或少付費使用產品、享受服務。正是由于公共產品的這些特性，達不到帕累托最優狀態，市場無法配置更多資源生產公共產品，從而導致市場對公共產品和公共服務的供給不足。

2.3 社會治理的有效供給為社會服務機構的發展提供了機遇

黨的十八屆三中全會公報指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九大報告提出，要發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，確保人民安居樂業、社會安定有序。所謂社會治理，是以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程[4]。

從黨十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，到十九屆四中全會提出共建共治共享的社會治理制度，國家通過社會治理體系和治理能力建設推進社會建設，進行了有益的嘗試并取得了顯著的成果。而社會組織是社會治理的主體，是“優勢互補、資源共享、協同互益的社會治理格局”[5]的重要力量。社會治理逐漸取代社會管理，這不單是名稱的變化，更是理念的變化，公共利益至上和公共需求滿足成為社會組織發展和治理能力增強的內生動力。當前，我國社會建設和社會治理中還存在著“社會事業供給還不夠豐富，社會服務供給還相對單一，基層治理供給還覆蓋不全，社會主體供給還發育緩慢”[6]的問題，要解決這些問題，就需要推進社會治理的“供給側”改革，擴大社會治理的有效供給。而加強包括社會組織在內的社會建設主體，是社會治理的“供給側”改革的路徑之一。

3 社會服務機構的發展困境

3.1 治理體系的困境

主要是指社會服務機構管理體制、運行機制及相關制度安排方面的困境，強調的是組織外部發展環境。

3.1.1 主體地位不充分

改革開放前，社會組織與政府存在著千絲萬縷的關系，政社不分，一些社會組織甚至承擔了政府的部分行政職能。改革開放后，隨著經濟社會事業的發展，政府逐步放權，各類社會組織迅速發展，但政社不分狀況仍然存在，權責不夠明晰。我國社會組織呈現出“政府主導、社會力量相對不足”的發展模式，規模較大、運作比較成熟的社會組織大都是由政府推動成立[7]。民辦非企業單位登記制度實施之前，一些社會組織就已經存在并承擔相應的管理和服務職能，只是沒有納入民政部門統一管理，他們主要是依托于各自行業行政主管部門，獨立性不足、角色認知不足[8],缺乏主體地位，自身的社會服務職能發揮不夠。

3.1.2 市場競爭不充分

政府購買社會服務制度的實施為社會組織尤其是社會服務機構的發展創造了良好的條件，但當前市場發育程度不夠、競爭不充分。政府購買服務涵蓋了基本公共服務、社會管理性服務、行業管理與協調性服務、技術性服務、政府履職所需輔助性事項等，覆蓋面較廣，這也是政府簡政放權的應有之意，但受限于地區經濟社會發展的不平衡，社會組織的數量和類型在地區之間分布不均衡。市場發育的不夠，如民辦社會組織的活動被限制在一定范圍之內，導致其對政府的單方資源依賴，而且使其在政府購買服務的競爭中，與事業單位和官辦社會組織相比，處于劣勢和邊緣地位[2]。市場競爭的不充分，不利于社會服務機構的整體發展。

3.1.3 培育引導不充分

黨的十八大提出構建政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，政府對社會組織的管理由行政干預轉向放管相結合。隨著社會治理的深入，圍繞社會組織“自治”進行了一系列的改革和制度設計，尤其是社會組織登記制度的改革和政府購買服務制度的實施，催生了一大批社會服務機構，但這些社會服務機構參差不齊，有的機構甚至連組織的基本要素都不齊全。還有一些社會服務機構因為社會變遷不能滿足社會需求，急需轉型，而至于如何轉則需要組織自己去面對，政府培育和引導不夠。

3.2 治理結構的困境

主要是指社會服務機構內部運行、控制、協調等方面的問題，強調的是組織內部結構及其運行機制。

3.2.1 治理結構不夠合理

按照《社會組織登記管理條例》規定，社會服務機構的治理結構主要由決策機構、執行機構和監督機構組成，分別由理事會、執行委員會和監事會履行相應職能。在2018年民政部門登記的44.4萬家社會服務機構中，有半數是2012年以后成立的，這些社會服務機構一般規模較小。有調查表明，51.39%的社會組織僅有10人以下的核心成員規模；50人以下規模的社會組織占 總量的86.11%[9]。這些新生的小規模社會服務機構，并不能按照治理結構設立相應的決策、執行和監督機構。

3.2.2 治理結構作用機制發揮不夠

社會組織治理能力分化，即便有些社會服務機構設立了理事會、執行委員會、監事會，在運行過程中也不按治理機制辦事，作用機制發揮不均衡，經常是重執行弱監督、決策執行交叉、監督缺失缺位。治理結構作用機制發揮不夠的根本原因是治理理念落實不到位，沒有認識到決策、執行和監督三者之間相輔相成的關系，錯誤地將決策、執行和監督對立起來，從而孤立監督職能，以至于組織章程無法得到有效落實，甚至出現組織的“家天下”現象，不利于社會服務機構的長遠發展。

3.3 治理能力的困境

主要是指社會服務機構因自身能力不足而導致的良性運行和協調發展方面的問題。

3.3.1 黨建工作有待加強

改革開放初期，國家將主要精力放在經濟社會秩序的恢復和經濟政治體制改革上，黨的領導和黨的建設沒有延伸到面、覆蓋到邊，社會組織也不例外。而且社會組織沒有實行統一管理的制度，多頭管理、多重審批現象比較普遍，這給社會組織黨的建設增加了難度。20世紀90年代，民政部牽頭對全國社會組織進行了一系列清理整頓，撤銷、取締、合并、注銷、整改了一批社會組織，社會組織黨的建設逐步重視起來，中央陸續制定了一系列關于在社會組織中加強黨的建設的文件。但社會組織黨的建設沒有跟上業務發展的步伐，存在一些社會組織黨的組織建設薄弱、黨的領導弱化、黨的組織制度落實不到位、黨的活動沒有經常性開展等。

3.3.2 缺少頂層設計和規劃

社會服務機構治理結構不合理，組織的決策功能無法有效發揮，依法決策、科學決策、民主決策制度得不到有效落實。許多組織缺乏全局觀念和危機意識，只是著眼于具體社會服務項目，缺乏對組織愿景、組織結構、政策制度、市場風險等方面的考量，不利于組織的長遠可持續發展。

3.3.3 人力資源短缺

包括社會服務機構在內的社會組織雖然吸納了大量就業人口，但專業技術人才尤其是高層次人才短缺是共性問題。服務性、公益性決定了工作人員的薪酬水平、福利待遇、工作強度、晉升空間以及職業獲得感，社會服務機構難以有效招聘到適合組織發展的專業技術人才，工作人員離職率較高、流動頻繁。

3.3.4 財務風險較大

健康的財務體系是社會服務機構正常運轉和發展的前提，而社會服務機構的財務風險主要來自于市場。社會服務機構如雨后春筍般崛起，主要是得益于政府購買社會服務制度的實施。《政府購買服務管理辦法》(財政部令第102號)明確規定，政府購買服務的承接主體有企業、社會組織(不含由財政撥款保障的群團組織)、公益二類和從事生產經營活動的事業單位以及其他組織和個人等[10]，社會服務機構要想承接政府購買服務項目并不容易，需要面臨其他承接主體資格單位的競爭。如果無法承接到服務項目，社會服務機構就無法正常運轉，甚至會萎縮、合并、轉型或解體。

4 社會服務機構治理能力提升的路徑

從社會服務機構發展的困境看，隨著共建共治共享的社會治理制度的推進，政府會為社會服務機構參與社會治理創造良好的外部環境，而社會服務機構則需要加強自身建設，不斷提升治理能力。

4.1 加強和改進黨的建設

充分認識社會服務機構加強黨建工作的重要性，堅持黨領導一切。加強政治和思想建設，強化馬克思主義理論武裝，充分發揮黨組織的政治引領作用，確保組織政治站位不落后、政治立場不動搖，確保社會服務機構服務于黨的治國理政、服務于人民、服務于社會主義現代化建設。加強組織建設和制度建設，規范黨內政治生活，重視黨員發展，加強制度和制度執行力建設，理順黨的建設與組織業務開展之間的關系，加強和改進黨對組織業務工作的領導和指導，提升組織合力，確保組織始終秉持社會責任意識和社會服務的公益性。加強作風建設和紀律建設，充分發揮黨員的先鋒模范作用，提升服務水平，增加組織的競爭力和凝聚力，用優良的作風促進組織的健康可持續發展。

4.2 優化組織內部治理結構

按照國家有關規定，建立包括決策、執行和監督功能的組織結構，理清決策、執行和監督的職能邊界，逐步建立起政社分開、權責明確、依法自治、管理科學的現代社會組織體系。將黨的領導融入到治理結構和治理過程之中，充分發揮馬克思主義理論的指導作用。理順出資人或發起人與組織的關系，充分發揮理事會的議事決策功能。加強組織議事決策制度建設，規范議事決策程序，做到民主決策、科學決策。根據組織規模和業務發展需要，采用綜理制或分理制科學設置內設機構。加強組織執行力建設，以效率為核心，保證組織的決策能夠得到有效落實。實施多元監督，重視發揮主管部門、組織成員、服務對象和社會大眾的監督職能。創新監督方式，推進信息公開，充分發揮督導和評估的作用。

4.3 做好頂層設計和發展規劃

現有社會服務機構大部分成立時間較短、組織規模較小，組織現有的資源主要集中在承擔的具體服務項目上，組織無意也無力進行中長期發展規劃尤其是遠景規劃，不利于組織的長遠發展。隨著社會治理的深入，政府購買社會服務項目的類型和數量會越來越多，如北京2018年政府購買服務涵蓋10大領域7 433個項目，涉及金額143億元[11]。另外，一些社會組織如基金會也會發布一些公益類社會服務項目。社會服務機構不能貪大求全，要堅持有所為有所不為的原則，立足于社會服務項目，同時又能跳出社會服務項目，充分發揮決策機構的作用，廣泛征求行業主管部門、專家學者等方面的意見，根據組織特點做好頂層設計和長遠發展規劃。規劃要能體現出前瞻性、時代性和可行性，能夠指導組織切實提升發展水平。加強組織文化建設，以高質量的組織文化提升組織的凝聚力和吸引力。

4.4 加強人才隊伍建設

人才是社會服務機構發展的重要基石，要根據組織規模及業務需要，做到因事設崗、因崗擇人，以專業技術人員為重點，統籌做好各類人才隊伍建設。要根據組織發展規劃，做好人力資源儲備。要加強工作人員的培養培訓工作，有針對性地開展項目化培訓以提升服務技能。對于急需而市場又無法有效供給的專業人才，可加強與高等院校合作，實行訂單式培養。堅持持證上崗，鼓勵和支持工作人員考取相關職業資格證書。要控制人員規模，合理設置志愿者、實習生等短期工作崗位，充分發揮志愿者和實習生的作用，降低人力資源成本，彌補人力資源供給不足。要加強各類人員的考核，建立起以工作業績為導向的考核評價體系，激勵各類人員實干作為。

4.5 構建健康的財務體系

健康的財務體系能夠為組織活動的開展提供有力的資金保障。社會服務機構的籌資來源主要有政府資助、接受捐贈、服務收費、國際組織資助和投資收益等五個方面[12],而政府資助是主要來源。社會服務機構要增強籌資能力，開拓資金來源渠道，確保有可持續的經費來源。要理順資金來源渠道和方式，合理控制項目數量和資金來源數量，防范和降低因項目實施帶來的財務風險，提高項目的執行完結率和實施效果，提高組織的公信力。要堅持“雞蛋不能放在一個籃子里”，適度擴大服務規模，承接多元服務項目，最大限度降低資金來源風險。要加強財務預算管理，科學編制財務預算，嚴格預算執行。加強內部控制制度建設，開源節流，降低服務成本，提高資金使用效益。

5 結 語

新時代，共建共治共享的社會治理制度對于推進社會治理，實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要的意義。包括社會服務機構在內的社會組織，是社會治理的重要力量，在新的社會治理體系中肩負著新的使命和責任。社會服務機構要想深度參與社會治理，在共建共治共享的社會治理格局中占有一席之地，必須勇于自我革新，按照現代社會組織體系的要求加強自身建設，破除發展困境，提升治理能力，強化服務保障功能。