人口老齡化背景下廣西養老服務發展建議

勞德祥 蔣媚

摘要：當前廣西壯族自治區人口老齡化問題日益嚴重。已有研究和數據表明，廣西壯族自治區老齡化問題突出，對養老服務體系構建提出新的挑戰和要求。為了有效解決廣西壯族自治區人口老齡化問題，建設符合廣西當地發展的社會養老服務體系，要進一步落實相關配套政策，加強養老服務人才隊伍建設，加快養老服務信息化發展，從而提高廣西養老服務的質量和水平，增加更多有效供給以滿足老齡化需求。

關鍵詞：人口老齡化;養老服務;廣西

一、引言

當前我國人口老齡化問題的日益嚴重，已經成為學界和社會的共識。隨著老齡化問題越來越受到人們的關注，建設完善的社會養老服務體系已成為當前社會研究的重點。但由于各個地區的實際老齡化情況和養老服務建設基礎和條件不同，這就需要在全國統籌的情況下，有條件地探索和建立契合當地發展、科學合理的養老服務體系。因此本文將對廣西壯族自治區社會養老服務體系的建設展開分析和探索。

二、廣西養老服務供求現狀

（一）老齡化催生了大量的養老服務需求

首先，從老齡化的歷史進程來看，廣西老齡化早，發展進程快、規模大，是典型“貧困+老齡化”。1996年，廣西宣布進入老齡化——較早的進入老齡化，廣西的經濟水平相對落后，相應的養老服務供給跟不上，“未富先老”導致廣西在養老服務方面長期處在供不應求的狀態。

其次，從老齡化的增長速度來看，近年來，廣西老齡化呈現快速增長趨勢。根據政府相關部門公布的數據，預計到2020年，全區60周歲以上老年人口為797萬人左右，占常住總人口比重提升到16%左右，其中80周歲以上人口為120萬人左右，占老年人口比重提升到15%左右;獨居和空巢老年人不斷增加，農村實際居住老年人口占比不斷提高，老齡化速度加快，老齡人口不斷增加。高速度的老齡化增長，必然導致養老服務需求的高速增長。

最后，從老齡化的群體健康需求角度來看，老年人普遍患有各種各樣的老年慢性疾病，年邁或患病導致生活困難，行走不便，難以獨立生活，需要專業人員進行陪護和照顧。調查數據顯示，有86.50%的老年人處于70歲以上，41.72%的老年人不能完全自理。在選擇社會養老服務機構時，需要社會養老服務機構提供專業醫護和悉心療養的服務。而提供專業的醫護和療養，需要大量的養老機構及相應的配套專業人才、醫療設施和配套體系。

（二）廣西養老服務供給不足

從養老服務機構的總體數量來看，目前廣西養老機構數量不足，難以滿足日益增長的養老服務需求。廣西民政廳2019年6月社會服務統計報表顯示，廣西提供住宿的養老服務機構一共有381個，養老機構服務床位數54111個，其中社會福利院9805個床位，農村特困人員救助供養機構2463個床位，光榮院679個床位，養老公寓等各類養老機構33065個床位;不提供住宿的社會服務機構和設施總數14007個，其中社區養老照料機構和設施1029個，社區互助型養老設施9802個。

從養老服務供給的主體來看，目前，區內養老服務供給主體主要以公辦的養老服務機構為主，占比達到87.50%;而民營、民辦的社會養老服務機構相對少，僅占12.50%。在養老服務事業發展中，市場的巨大作用未能得到有效發揮，多元主體供應的養老服務體系尚未創建。

從養老機構可供選擇的服務來看，目前廣西區內主要以傳統的養老服務為主，且選擇相對有限，缺乏靈活多樣、個性化的養老服務。在日本，由于來自家庭成員對老年人的照顧非常有限，面對人口老齡化的壓力，70%老年人選擇居家養老，有一種類似“午、晚托班”的“托老所”的養老服務可供選擇。該養老服務模式大致為：1.配備專車接送。由托老所配備專車接送老人往返“托老所”;白天在托老所享受養老服務，晚上送回家里。2.提供內容豐富、個性化的養老服務。具體提供吃飯、體檢、運動娛樂等服務。

從養老服務供給的質量來看，廣西養老服務質量相對一般，水平參差不齊。廣西養老服務從業人員不足，具有學歷低、職稱低、專業化程度低的特點。養老服務機構中缺少配備有專業的全科醫生及專業的護工，高學歷的醫務人員和護士較少，在一份廣西32家養老機構抽樣調查中顯示，43.75%的機構沒有護士，46.88%的機構沒有醫生。此外，養老機構醫療服務欠缺，醫養結合的養老機構正在加快建設，醫養結合事業正方興未艾。

由此可見，區內老齡化的快速增長，老齡群體日益增長的高要求、高標準、高水平的養老服務需求催生了巨大的養老服務市場，但廣西目前養老服務業總體上發展相對落后，養老服務機構供給不足，以單一供給主體為主，服務水平相對較低，多元化的養老服務欠缺。

三、廣西養老服務供不應求的原因分析

（一）制度上：養老服務業的政策體系不完善

首先，制度頂層設計不完善，具體配套可操作性措施不足。廣西區政府先后出臺了許多促進廣西養老服務業發展的意見、通知，但查閱分析廣西養老服務扶持政策清單發現，雖然政策文件眾多，但主要以宏觀層面上的指導意見居多，而具體實踐操作層面的政策文件相對較少。在收費優惠方面，僅用水、用電、用氣及有線電視收費進行了明確標準;在價格補貼方面，僅建設、運營方面進行部分規定，而有關養老服務專業護理人員建設和養老服務業高層次人才引進缺乏具體指導意見和明確的政策支持，其他諸如貸款優惠、養老機構土地建設用地規劃等方面具體政策也未涉及。與養老服務業發展相關的具體配套措施相對不足，影響了宏觀政策執行和落地，從而限制廣西養老服務業的發展，導致養老服務供給不足。

其次，對于新興養老服務模式的引領和支持不足。隨著老齡人口增多，養老需求日益多樣化，廣西也出現了一些新的養老服務模式，特別是近幾年比較火熱的以房養老、社區養老、互助養老、“時間銀行”等養老模式。新的養老模式為養老事業注入新的活力，但同時產生了諸多亟待解決的問題，如這些新型模式在養老服務體系中的定位，其是否可以和原有的養老服務機構同等享受政府給予的政策優惠和資金扶持，社區中小型養老服務機構是否可以獲得相關支持，其運營的行業規范和監管等問題。這些問題都有待進一步的研究和解決，需要廣西區政府在發展方向、制度上、具體操作細節上進行引領和支持。對于新興養老服務模式的引領和支持不足，將造成養老服務行業發展混亂，缺乏監管和規范，導致行業發展水平低，難以適應高速老齡化的要求。

最后，養老服務行業人才激勵政策不足。養老護工服務行業是一個專業性要求高，工作強度大且工資相對較低的行業。目前，養老機構護理人員的工作強度大，工資低，是養老服務行業專業護理人才缺乏的原因之一。廣西區政府對于養老服務業從業人員的激勵不足，補貼較低，導致廣西養老服務機構基層一線的護工人員“招得進，卻留不住”。調查發現，廣西區內在養老機構護理崗位連續從業兩年以上的專業護理人員，一次性從業獎勵標準過低。較低的工資水平和從業獎勵導致廣西區內養老機構專業護工從業人員少，高學歷層次的高級護工欠缺。從而導致了養老服務機構服務質量跟不上。此外，對于加強養老服務人才培養、建設和引進也缺乏相關具體的政策措施，這進一步限制了廣西養老服務行業的發展，導致養老服務行業人才不足。

（二）資源上：資金、土地房屋及醫療資源緊缺

在資金投入方面，養老服務機構建設運營投資的特點是前期建設資金投入大、后期運營成本高、資金回流時間長、收益低且風險高。一般養老服務機構建設投入涉及土地使用、房屋建設、相關配套設施設備購買安裝及服務等開支，且建成后面臨運營管理等諸多問題。目前，廣西公辦養老機構在養老服務建設發展過程中，建設和運營成本高，財政資金不足是亟待解決的問題之一。由于缺乏相應的建設財政資金，公立養老機構在硬件設施，服務質量相對民營較低，但具有公益性、福利性，勝在價格相對較低。而民營養老機構面對前期投入資金大，運營成本高的壓力，往往收費標準相對較高。而較高價格，低入住率，社會資本對養老服務行業投資望而卻步，最終造成民營養老機構比重低的局面。

（三）“互聯網+”養老服務碎片化發展

現階段廣西出臺與養老服務相關的文件、意見多為宏觀指導，對推動廣西“互聯網+養老”的發展作用有限。對于“互聯網+養老”模式缺乏統一標準，市場上各種“互聯網+養老”服務項目繁多，水平參差不齊。盡管“互聯網+養老”服務模式在社會引起了廣泛的關注和討論，廣西養老服務行業也希望借助“互聯網+”的優勢推動養老事業向前發展，但目前市場上大部分平臺或管理系統未能與醫療機構、養老機構、民政部門達成合作，加上絕大部分老年人沒有使用移動互聯網的習慣，很難提供實際有效的養老服務供給。

四、推動廣西養老服務實現更好發展的建議

（一）具體落實相關配套政策，增加養老機構服務有效供給

完善相關配套政策體系，出臺更多與養老服務行業相關的操作性細則和辦法。制定行業標準，放寬行業準入門檻及一系列繁瑣的審批事項，加強對籌建和運營養老機構的指導，全面清理一切不合理的行政審批程序、流程和限制，進一步提高審批效率;優化養老服務行業市場環境，推動和幫助有意愿且符合條件的市場主體將自建房、酒店、休閑山莊等轉型為養老機構;擴大財政補貼對象的范圍，支持更多中小型互助養老、居家養老服務、社區“托老所”等新興養老模式發展;完善養老服務行業收費體系和價格機制，形成以市場為主導的價格機制，養老服務行業由市場定價，相關部門對其進行監管，保證養老行業有序發展。

（二）加強養老服務人才隊伍建設

首先，引導和鼓勵有條件的普通高校和大中專職業院校開設或增設與老年服務相關專業，培養更多與養老相關的專業人才;其次，與民政部門或養老機構聯合培養定向服務人才，向人才缺乏的農村地區輸送更多專業性人才;對于就讀養老服務人才緊缺的專業的學生給予一定比例的學費免除或直接學費免除;對于簽約到基層養老服務機構服務并達到一定年限的人才給予就業補助;出臺與養老服務相關的多層次人才引進意見和方案，鼓勵高層次學歷人才從事養老服務行業，提高養老服務質量和水平;最后，進一步落實養老服務業從業獎勵政策和提高從業獎勵標準，開展多種形式的獎勵激勵，提高養老從業人員的榮譽感、自豪感和地位感，鼓勵更多的專業人員投身到養老事業中去。

（三）加快養老服務信息化發展

政府牽頭，推動民政部門、醫院、社區服務中心、養老機構與互聯網企業等多部門聯合開發設計符合廣西養老實際的養老信息平臺，從而向社會提供更加便捷、智能、個性化的養老服務，有效應對廣西老齡化。同時，制定相關行業標準和服務規范，既保證線上大數據信息安全，又保證線下服務質量安全、高效和便利。

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（作者單位：廣西大學公共管理學院）