多難興盟？*

章永樂

2020年，新冠病毒席卷了整個歐洲，德國總理默克爾4月6日用非常確鑿的語氣指出，這是歐盟成立以來最嚴重的危機。

默克爾的定性并非虛言。新冠疫情不僅是一次巨大的公共衛生危機，也是一場嚴重的經濟危機，據歐盟委員會預測，歐元區經濟將在2020年萎縮8.7%。這更是一場政治危機，歐盟在疫情暴發初期幾乎無所作為，在疫情期間協調抗疫的能力捉襟見肘，一些成員國的民眾已經在質疑，身為歐盟成員國還有什么好處可言？而一些申請加入歐盟的國家也會懷疑，還有必要加入這樣一個暮氣沉沉的組織嗎？

從公共衛生的角度來看，如果歐盟是一個國家的話，它擁有的資源條件是相當優越的。根據歐盟統計局（Eurostat）的數據，2017年（除去英國外的）歐盟27國擁有243萬張病床，每千人有5.45張病床，高于中國的每千人4.3張病床。然而在2020年，歐盟卻成為全球新冠病毒感染最嚴重的區域之一。為什么優越的資源條件，在抗疫的過程中沒有發揮作用？

值得我們思考的另一些問題是：疫情會加速還是延緩歐盟的一體化進程？后疫情時代的歐盟在國際秩序中有可能呈現出何種特色？新的歷史因素，總是通過作用于原有的社會矛盾來發揮自身的作用。因此，我們有必要從疫情暴發之前歐盟的內外基本形勢說起。

疫情之前的歐盟內部危機

在疫情暴發之前，歐盟早已面臨深刻的政治危機。2020年1月31日，英國正式脫離歐盟，這對于歐盟一體化進程是一個顯著的打擊，因為它釋放出的信號是：歐盟給成員國帶來了沉重負擔，提供的利益卻有限，導致內部矛盾尖銳。

在歐盟內部，無論是左翼還是右翼，都對布魯塞爾有很多怨言。左翼會抱怨布魯塞爾的財政紀律（財政赤字不得超過GDP的3%，國債不得超過GDP的60%）從根本上具有新自由主義特征，束縛了各國政府通過擴大政府開支進行基礎設施建設和改善民生的手腳;右翼則抱怨布魯塞爾的移民和難民政策在摧毀歐洲文明，大量客工的涌入讓許多本地工人失去工作。還有不少人認為歐盟是一架缺乏民主正當性的官僚機器，各國不應該再向歐盟移交更多的主權權力。而另外一些人認為，要增強民主正當性，歐盟機構必須直接向公民個體負責，而這恰恰需要進一步的一體化。究竟是向前走，還是向后退？處于歐盟境內不同方位的國家有不同的理解。在地緣上，歐盟最主要的矛盾有兩對，一是“南北矛盾”，二是“東西裂痕”。

歐盟的“南北矛盾”是在上次歐債危機中集中爆發的，但其根源埋藏在歐元區建立之前。德國、荷蘭等北方國家早已形成出口驅動的經濟模式，而法國、意大利、西班牙等國家則更依賴本地的內需市場。在歐元區建立之后，北方國家的出口成本進一步降低，其產品在國際市場上獲得了更大的競爭力;而南方國家無法通過使本幣貶值來降低工業出口成本，其結果是其許多工業產品在競爭中不敵北方國家。既然無法使用貨幣政策來拉動經濟，南方國家只能更多地運用財政擴張政策，從而積累了巨大的公共債務，但是政府的稅基卻沒有相應擴大，不斷擴大的支出和裹足不前的收入之間的差距，使得南方國家的經濟和公共財政積累了巨大的風險。而歐盟并沒有形成一種強有力的財政轉移機制來平衡德國等北方國家所獲得的優勢，于是既有的趨勢不斷發展，直至引爆歐債危機。

在歐債危機中，德國成為救援的主力。為了穩定歐洲金融秩序， 2011年歐洲峰會批準建立“歐洲穩定機制”（European Stability Mechanism，ESM），ESM擁有5000億歐元的實際放貸額度，旨在為成員國提供金融救助，保持其國債的可持續性，提高其從金融市場自籌資金的能力。ESM的援助條件非常嚴格，由歐元區成員國財長擔任ESM管理委員會的成員，協商決定是否提供金融援助，提供援助的條件、貸款規模以及工具。德國在其中貢獻的資金比例最高，因此掌握了極大的話語權，要求一系列南歐國家按照德國的財政緊縮模式進行自我改造。對于受援助國而言，這相當于向歐盟上交了許多財政權力，自主性大大降低。即便南歐國家的財政狀況近年來有所好轉，財政緊縮帶來的痛苦也讓許多人對歐盟與德國形成負面印象。

歐盟的“東西裂痕”，則源于歐盟20世紀90年代以來急劇“東擴”所帶來的問題。在20世紀末和21世紀初，歐盟將一系列中東歐國家吸收為成員國。而美國的決策者試圖在歐盟內部“摻沙子”，也支持歐盟迅速對外擴張;波蘭、捷克等晚近加入歐盟的國家，與美國的關系走得更近，自然不利于歐盟構建獨立的防務體系。此外，許多中東歐國家原來屬于華沙條約組織，西方在這些國家扶持了一些民族主義力量，以擺脫蘇聯的控制以及俄羅斯的影響。但民族主義力量一旦形成，就不可能事事受外部控制。這些國家從本國的利益出發，試圖搭上歐盟經濟一體化的便車以發展本國經濟，但對于歐盟的政治一體化缺乏興趣，對于布魯塞爾的許多政策持懷疑甚至抵制的態度。例如，與西歐相比，中東歐的大規模移民或多元文化主義的經驗要薄弱得多，接納難民缺乏民意基礎，不愿意為歐盟的難民政策承擔成本。這也進一步加劇了東西歐之間的裂痕。

在成員國之間對“一體化”速度缺乏共識的情況下，歐盟的應對方式是推動“多速歐洲”。2017年3月歐盟27個國家的政府首腦、歐洲理事會主席、歐洲議會議長和歐盟委員會主席共同簽署發布了《羅馬宣言》，各國同意“以不同的速度和深度朝著同一個方向邁進”。這意味著，不同的成員國可以速度不一地加入一體化進程。然而，如果歐盟能夠釋放的紅利不如美國、中國或俄羅斯這樣的域外大國，以波、匈為代表的中東歐國家是否愿意跟進，就會成為疑問。

疫情應對：從麻木不仁到亡羊補牢

新冠病毒是一種傳播渠道多樣、傳播速度非常快的病毒，一旦疫情暴發，決策者就需要和時間賽跑，這要求一個具有高度協調性和執行力的治理體系。因此新冠病毒最喜歡“散裝”程度比較高的社會：這樣的社會往往由于認識滯后、黨爭、官僚主義或者法律體系僵化等原因，導致縱向各層級政府和橫向各區域政府無法協調行動。很遺憾，歐盟就是這么一個“散裝”程度很高的政治共同體。由于不是一個主權國家，歐盟沒有權力全面協調成員國的抗疫政策;另一方面，它又收走了成員國的許多主權性權力，這使得一個成員國必須和其他成員國協調，才能夠落實許多防控行為。這樣一個尷尬的中間位置，恰恰給了病毒最大的可乘之機。

歐盟在抗疫協調中處于尷尬的位置，給了病毒最大的可乘之機

在初期應對上，歐盟幾乎是麻木不仁的。意大利疫情開始暴發的時候，絕大部分歐盟國家仍然沒有認識到事態的嚴重性，申根區內部仍然保持自由流動。因為這種自由流動長期被視為歐盟共同市場所帶來的主要利益之一，貿然恢復內部邊境管制，有可能引來鄰國和歐盟領導層的指責。最終，病毒從“震中”不斷擴散，撒播到整個歐洲。直到歐洲各國紛紛暴發疫情之后，3月17日歐盟才宣布關閉申根區的外部邊境至少30天;但內部邊境的控制則由成員國根據《申根協定》自己決定。[1]而且意大利周邊各個國家對意大利采取的邊境管控政策基本上都是基于自身的判斷，相互之間協調程度較低。到了5月歐盟各國陸續復工的時候，意大利及其鄰國圍繞邊境管控政策再次發生了爭議。

從其憲制來看，歐盟并不承擔本區域抗疫的主要責任，歐盟在衛生健康方面的功能，主要是輔助性與協調性的。[2]由于衛生健康制度的標準不一，以及對于病毒與抗疫策略的認識的高度不一致，歐盟各國抗疫政策很難同步。再加上大瘟疫超出了簡單的衛生議題，抗疫涉及財政、金融、安全等方方面面，協調難度更大。

在2020年1～2月，大多數歐盟國家在防疫物資的采購與儲備上毫無作為。許多國家的決策者直到疫情暴發才突然意識到本國防護物資供應的不足。當意大利、西班牙處于疫情高峰時，歐盟各成員國卻在悶頭囤積防護物資，甚至相互“截胡”，這在歐盟的歷史上，可以說是非常丑陋的一幕。3月中旬，歐盟領導層針對德國扣押意大利進口口罩事件，督促德國與法國修改醫療物資出口禁令，使之可以出口至歐盟成員國，歐洲內部的“口罩大戰”這才告一段落。當然，歐盟在防護物資的采購上也做出了一定的努力，如多次開展抗疫物資的聯合招標，但受制于歐洲“去工業化”所導致的生產能力的衰退，從本土獲取供應碰到了許多困難。各成員國政府自行從中國采購抗疫物資，仍然是主要的物資獲取渠道。在疫苗開發上，歐盟各國的團結程度更高一些，歐盟決策者定下了疫苗應該是“普遍性的公共產品”的基調，撥出了大筆資金用于疫苗研制，并和中國等國家一起為全球疫苗研發而開展募捐活動。

在金融與財政方面，歐盟做出了漸進式的響應。3月18日晚，歐洲央行宣布決定啟動總額為7500億歐元的緊急資產購買計劃，可用于購買國債與企業債。這對于財政狀況原本就比較窘迫的國家（如意大利、西班牙）而言，具有提振信心的作用。3月23日，歐盟財長會議決定暫停1997年《穩定和增長公約》關于成員國財政赤字不得超過GDP的3%、國債不得超過GDP的60%的財政紀律，使意大利等困難國家可以發行更多國債，加大財政支出，以渡過難關。這是一個巨大的突破。不過，在歐盟出臺這一決策之前，法國、德國、西班牙、意大利等國家早已決定投入巨額財政開支抗疫和拯救經濟，歐盟這一政策，或許只是對這些做法進行合法性追認，并非什么高瞻遠矚的領導。

更重要的斗爭，發生在歐盟共同債券和“歐洲穩定機制”之間。新冠疫情暴發之后，法國、意大利、西班牙以及比利時、希臘、盧森堡、葡萄牙、斯洛文尼亞和愛爾蘭這六國政府連續呼吁歐盟聯合發行“新冠債券”。然而由奧地利、丹麥、荷蘭和瑞典組成的所謂“節儉四國”（Frugal Four）一直對此表示反對。因為歐盟內部不同國家的財政狀況差別很大，主權信用等級不同，如果聯合發行債券，北方國家認為自己會被南方國家占便宜。由于當前歐盟各國政府首先都是對本國選民負責，對其他國家讓利在選舉政治中是非常危險的，所以各國政府都慎于推行不受民眾歡迎的政策。

與聯合債券的提議相比，德國政府更傾向于啟動“歐洲穩定機制”，這一機制在歐債危機中發揮了作用。對德國而言，由歐盟的超國家機構對受援助國進行嚴格的財政紀律監督是非常必要的;如果允許受援助國獲取資金，而不向歐盟層面（實質上是德國這個最大出資方）上交財政權力，那就會造成體系性的“道德風險”，給德國帶來損失。法國自認為實力上與德國平起平坐，當然不會接受將本國的財政權力交由德國人控制。因此，德國與法國之間在財政救援上的深刻分歧，拖延了問題的解決。

直到中國、俄羅斯、古巴、委內瑞拉等非西方國家馳援意大利，帶來了輿論壓力后，歐盟才加快了有關抗疫和拯救經濟的財政安排，以顯示歐盟的團結。4月9日，經過德法兩國協調，歐盟各國財長會議終于達成總值5000億歐元的援助計劃，其中包括2400億歐元基于歐洲穩定機制的貸款;財長們同意將不對受援助國的宏觀經濟設置限制條件，只要求這筆貸款被用于疫情所帶來的直接和間接的衛生相關支出。

總之，面對疫情中的“南北矛盾”，歐盟努力“補鍋”，在不觸動歐盟財政結構的前提下，盡可能為意大利等困難國家提供更多援助。而在“東西裂痕”問題上，歐盟在疫情期間則保持了相對克制。疫情期間，匈牙利國會通過了《新冠疫情法案》，授權歐爾班政府在不經國會同意的情況下（或者國會撤銷這項授權之前），無限期延長緊急狀態，并通過頒布政令的形式防控疫情、管理國家;波蘭執政黨則希望盡可能用好該黨盟友、現任總統杜達的民調領先地位以及在疫情期間的高曝光率，如期在5月10日舉行總統大選。兩國的上述舉動招致了一些歐盟成員國政客的批評和質疑，認為這是利用疫情來擴大執政黨派的控制權。波蘭在疫情期間決定接受部分美國單方面從德國撤走的美軍，在地緣政治上更具有高度敏感性。但歐盟官方并沒有以機構的名義對這些行為發表評論，這體現了歐盟決策者的審慎，以避免在歐盟內部造成公開的分裂，從而削弱歐盟對于外部國家的吸引力。

后疫情時代的歐盟一體化危機

在2020年的抗疫表現遭到批評后，歐盟還能像以前一樣，保持著對周邊國家的吸引力嗎？

其實在疫情發生之前，歐盟擴張的速度已經大大放慢。 2019年10月，法國總統馬克龍就以疲于應對英國脫歐與其他挑戰為由，反對歐盟開啟與北馬其頓和阿爾巴尼亞的入歐談判。丹麥和荷蘭也認為西巴爾干國家在腐敗和犯罪等問題上應對不力，入盟的條件還不成熟。地緣政治也是歐盟必須考慮的一個因素，另一個近年來積極尋求加入歐盟的國家烏克蘭，也正是因此被歐盟以曖昧的態度拖延入盟談判進展。

但是地緣政治的長期博弈意味著，如果歐盟不繼續“撩”，保持與周邊國家的“戀愛”狀態，后者或許就會“移情別戀”。美國在科索沃設有歐洲最大的軍事基地，對歐洲有挖墻腳的威脅;俄羅斯對于西巴爾干地區仍然有傳統的地緣政治影響力;中國在西巴爾干的大量投資，為這一地區創造了大量就業機會;土耳其也在巴爾干半島的穆斯林群體中有一定的影響力。為此，歐盟委員會于2020年2月初公布改革加入歐盟程序的建議，增加了談判可逆性等條款，相當于宣布“談戀愛”并不必然會導致“結婚”，以便將沒有承諾的“戀愛”繼續談下去。在歐洲疫情大暴發之后，歐盟首先致力于保持對烏克蘭的吸引力，于4月上旬宣布將為烏克蘭提供超過1.9億歐元的援助。

然而，歐盟在3月疫情暴發之初自顧不暇，宣布禁止對外出售口罩等醫療物資，此舉大大打擊了西巴爾干國家加入歐盟的積極性。塞爾維亞總統武契奇更是在發布會上當場落淚，強烈控訴歐盟的冷漠，稱“歐洲團結是不存在的，寫在紙上的不過是童話罷了”。而塞爾維亞向中國求助后，獲得了強有力的支援，甚至在疫情危機緩解后向意大利援助了4架飛機的醫療物資，給歐盟造成了一定的輿論壓力。

面對巴爾干地區的形勢，歐盟領導層產生了深刻的危機感。5月5日歐洲理事會批準向歐盟的10個鄰居及伙伴國提供總計高達30億歐元的宏觀經濟援助計劃，其中包括五個巴爾干國家（地區）。5月6日，在歐盟、塞爾維亞、科索沃、黑山、阿爾巴尼亞、波斯尼亞、北馬其頓以及27個歐盟成員國的領導人舉辦的西巴爾干視頻峰會上，歐盟官員再次試圖以經濟援助計劃，來說服西巴爾干國家放棄與俄羅斯及中國的親近。歐盟能夠實現自己的目標嗎？這種沒有承諾的“撩”能有多少效果，要看它能夠對相關國家釋放多少紅利，但這最終取決于它克服內部矛盾、重歸增長軌道的能力。

歐盟能否保持吸引力，最終取決于它克服內部矛盾、重歸增長軌道的能力

另一方面，就歐盟內部的整合而言，“歐洲一體化”不是一個畫好了圖紙、只待施工的事業。由于成員國眾多，決策機制長期缺乏彈性，不同國家對于歐盟的角色有不同的期待，于是紛爭在所難免，在現實中只能不停地磨合，而挫敗感永遠是磨合過程的一部分。雖然歐盟在應對具體的危機過程中不斷深化自身的一體化進程，如歐債危機在很大程度上就加速了成員國向歐盟上交權力;但并不是所有的危機都會促進歐盟的團結，2015年開始的難民危機就使“疑歐”右翼民粹主義勢力出現了井噴式的增長。

新冠疫情危機是否會助長“疑歐”右翼民粹勢力？由于疫情導致政治活動頻率下降，我們現在還很難直觀地看到政治力量對比的變化。但從歷史經驗來看，重大危機經常會帶來一種“聚旗效應”（rally around the flag effect），使執政者獲得更多的民眾支持。同時，抗疫本身意味著許多國家的執政黨不得不對右翼民粹勢力的一些主張進行“演練”，如歐盟各國之間恢復邊境管控，各國似乎一下子回到了主權更為“完整”的狀態。然而，疫情的兇險，也進一步暴露了單個國家的脆弱性，讓許多精英和民眾意識到單靠本國力量“搞不定”，這種認識對于“疑歐”力量并非福音。

如果說歐盟在防疫衛生工作方面的貢獻有限，那么在面對這場“二戰”之后前所未有的經濟危機之時，它必須發揮更大的作用。畢竟各成員國經濟的恢復，仍有賴于歐洲共同市場的恢復，而歐盟則是共同市場的守護者。在共同財政議題上，5月18日，德、法兩國實現了革命性的突破，同意以歐盟的名義發行共同債券，支持受疫情沉重打擊的部門和地區，并以歐盟的共同預算來償還。這是朝著聯邦制共同體邁出的重要一步。7月20日，歐盟峰會27國領導人經過馬拉松式的談判，終于就發行共同債券建立復蘇基金達成一致意見。意大利、西班牙等疫情嚴重國家將獲得3900億歐盟撥款，其他國家將分享3600億歐元的低息貸款。這有助于修補歐盟多年來因共同財政建設落后于共同貨幣建設所帶來的結構性缺陷，進而更好地協調歐盟內部的利益關系。

歐盟是歐洲共同市場的守護者，必須對成員國的經濟復蘇發揮更大作用

這場危機還讓歐盟深刻意識到戰略物資安全供應的重要性。然而，由于自20世紀90年代以來產業向亞洲的轉移，此次疫情期間歐盟沒有任何一個成員國有能力建設完整的產業部門，導致抗疫物資緊缺。因此，未來要降低過度依賴全球供應鏈的風險，歐盟作為一個區域的責任就凸顯出來——各成員國必須通過相互協調以及歐盟層面的統一政策，加強相互之間的產業鏈整合。

疫后國際秩序中的歐盟

2019年3月歐盟委員會的一份戰略報告曾將中國定位為“體制性競爭對手”（systemic rival），這對中歐關系而言并非良好的信號。在歐盟疫情高峰過去之后，我們需要思考和研判：歐盟精英關于經濟主權和產業鏈風險的反思，是否必然會導致歐盟各國將相關投資撤出中國？答案可能是否定的。因為對于全球資本而言，要找到像中國那樣低成本、高回報的投資環境是非常困難的;中國在抗疫上的突出成就，實際上更鞏固了其投資環境的優越性。

同時，在疫情之后，由于歐盟各國大量企業估值降低，急需外部資金注入，必將發生一波跨境并購的高潮。隨著中國產業升級，中國與德、法等國之間關系的競爭性的一面開始凸顯。在歐債危機爆發之后，中國企業在歐盟各國收購了一些本地企業，引起了德國和歐盟決策者的警覺。歐盟內部對于戰略行業并購的政府審查悄然加強，中國企業對于歐盟內企業的并購，遭遇到越來越高的門檻。在疫情背景下，從歐盟委員會到主要成員國都進一步采取了預防性的法律措施，以防止本國的戰略產業被“抄底”。

這一動向有可能壓縮中國企業在歐盟市場上進行并購的空間，但歐盟重新調整產業鏈也有可能給中國創造一些新的機會。因為歐盟各國如果要重建其工業中的某些制造環節，就會面臨一個布局問題：一種可能是將目前在全球范圍內進行的“垂直分工”，轉化為在區域內部的“垂直分工”，在歐盟內部土地、勞動力成本比較低的成員國布局制造業，而這有可能為中國相關企業帶來一定的參與機會。

雖然歐洲在疫情高峰期出現了不少“甩鍋”中國的聲音，但在恐慌時期尋找“替罪羊”，是人類社會常有的反應，古今中外皆然。我們需要看到的是，中歐經貿的“壓艙石”還在，歐盟領導層也沒有美國特朗普政權的“霸權失落”的心理負擔，在對華交往方面總體上要理性得多。已經有越來越多的歐盟各國精英承認中國在抗疫方面的成就，并認識到中國在后疫情時代影響力必將繼續上升。5月25日，歐盟外交與安全政策高級代表（俗稱“歐盟外長”）何塞·博雷利·豐特列斯在柏林舉辦的德國大使年會上稱，新冠疫情可被視為權力從西方向東方轉移的一個轉折點，“亞洲時代”正在到來。在涉及香港議題上，歐盟的反應盡管帶有強烈的意識形態色彩，但與美國領導的“五眼聯盟”相比，總體上更為謹慎。德國從7月1日開始擔任歐盟主席國，默克爾與德國外長在5月份就宣布了對華外交的重視。歐盟和德國的政策方向表明：第一， 歐盟領導層試圖克服成員國之間因為對華政策不一致而造成的內部矛盾和利益分化，形成更為有力的、統一的對華政策;第二，在歐盟與中國都受到特朗普政府“美國優先”戰略沖擊的背景下，雙方擁有一定的共同利益和合作空間。

盡管當代世界在意識形態表述上仍然存在某種“西方”認同，但在外交政策上已不存在鐵板一塊的“西方”陣營。美國特朗普政府退出伊核協議、要求歐盟成員向北約多交“份子錢”、削弱WTO和聯合國、動輒對歐盟掄起貿易調查大棒、打擊 “北溪-2”項目，凡此種種，在歐洲受到的批評遠大于欣賞。在疫情期間，我們可以看到歐盟對世界衛生組織的多邊主義態度和美國的單邊主義態度形成鮮明的反差，關于疫苗研發和利用的政策導向也與美國大相徑庭。

雖然美國在歐洲的霸權與議程設置能力仍然非常強大，但在后疫情時代，只要美國始終堅持“美國優先”的戰略，不愿向盟友釋放紅利以補償它們與中國“脫鉤”所帶來的損失，歐盟在對外政策上就會保持尋求“戰略自主”的方向。可以預見的是，許多成員國仍將奉行既依靠美國的軍事保護，又要加強與中國的經濟聯系的策略，不會貿然加入美國發動的“新冷戰”。在中美對抗加劇的大背景下，歐盟提供了一個中美兩國均能發揮一定影響力的“緩沖地帶”。

美國2020年總統大選之后在外交上會否增加“多邊主義”色彩，有可能影響到美歐關系的走向，進而影響中歐關系。但我們同時也要看到，美國“不差錢”的時代已經過去，美國市場相比于中國市場的優勢正在弱化，美國決策精英要在外交政策上通過大幅“讓利”給盟友以達成國際戰略目標，在分裂的美國國內政治中風險越來越高。因此從長遠來看，中歐文明的平等交流與互鑒，仍有著廣闊的空間。

這場歐盟成立以來遭遇到的最嚴重的危機，究竟能否轉危為機，“多難興盟”，還需要各方深入追蹤和觀察。就經濟總量而言，歐盟的GDP總量可能很快就會被中國超過。歐盟對于中國的意識形態影響力也在減退。但歐盟各國在國際標準的制定和國際輿論的塑造上，仍然有很大的話語權和影響力。中國不僅在與美國的博弈中需要爭取歐盟，甚至在與第三世界的交往之中也經常需要援引歐盟的力量，通過增加利益相關方，來減少在國際輿論、產業標準、政治環境等方面的阻力。疫情后的歐盟經濟實力相對于中國可能有所弱化，但其一體化的程度和戰略自主意識有望得到進一步的提升。在一個單極霸權日益衰落的世界中，歐盟仍然是國際舞臺上最為重要的力量之一。

（責任編輯：張文倩）

注釋：

* 特別感謝法國南特高等研究院和南特大學提供的訪學機會，使得本人得以在現場觀察體驗歐盟各國的抗疫實踐。

[1] 《申根協定》規定，相關國家可以在公共政策需要或內部安全受到威脅時，臨時恢復與其他申根國之間的邊境管制。歐盟理事會也可根據歐盟委員會的動議，建議有關國家采取管制措施。

[2] 《歐洲聯盟運作條約》（Treaty on the Functioning of the European Union）第168條規定，歐盟在衛生健康方面“鼓勵合作”“對國家政策做出補充”。 這決定了歐盟在衛生健康方面的功能，主要是輔助性與協調性的。這種協調功能的最重要的承擔者，是歐盟27國的部長理事會;在討論衛生議題的時候，則是由各國的衛生部長出席。