民生本位下蘇州市房地產市場發展長效機制的構建

【摘要】房地產市場發展長效機制是能夠長期保證房地產相關制度正常運行以真正實現房地產市場平穩、健康、良性發展的制度體系，是當前我國亟需探索建立的機制。文章以蘇州市房地產市場為研究對象，通過對2010-2018年間房地產市場開發投資總量、新房及二手房供需情況、商品房均價走勢及漲幅等相關數據分析，并梳理蘇州市近十年的宏觀調控政策，然后立足民生，從住房政策、土地政策方面、稅收政策、金融政策、公共配套政策等方面，提出建立房地產市場長效機制的對策。

【關鍵詞】民生;房地產市場;長效機制;政策研究

“民生”一詞在我國由來已久，最早出現在《左傳·宣公十二年》“民生在勤，勤則不匱”[1]，其中的“民”指的是“百姓”，“民生”意為百姓的勞作、生存。馬克思主義民生思想，則將“百姓”強調為“人民群眾”和“無產階級”，“民生”意為無產階級和人民群眾的利益[2]。習近平新時代中國特色社會主義思想是對馬克思主義的繼承和發展[3]，民生突出“全體人民的基本生存和發展”，強調“共同富裕”?？梢?，無論隨著時代進步“民生”的內涵和外延如何豐富和發展，“生存”都是基石，而“生存”最基本最重要的內容之一，是“居住”。因此，滿足人民群眾的居住需求，是民生政策實施的最基本目標之一。黨的十九大報告中便突出強調了“住有所居”。

“住有所居”，揭示了住房的本質屬性——居住，即“房子是用來住的”，這是民生政策中住房政策目標實現的出發點和落腳點，更是我國房地產市場良性發展和房價正?；貧w的認知前提和政策制定實施的核心起點與實現目標。目前，我國商品房價格始終“居高不下”，多次運用行政手段進行調控，都沒有真正實現目的。究其根本，是對商品房“居住”這一本質屬性認知的缺失。因此，立足民生，圍繞商品房“居住”屬性，有效建立起促進房地產市場良性發展的長效機制至關重要。本項目以蘇州市為研究對象，通過對2010-2018年房地產市場發展相關數據統計分析，并梳理蘇州市近十年的宏觀調控政策，然后立足民生，嘗試從住房政策、土地政策、稅收政策、金融政策、公共配套政策（包括基礎設施、商業、教育、醫療、養老、生態環境）等方面提出蘇州市房地產市場發展長效機制構建的政策。

1、蘇州市房地產市場發展現狀—基于2010至2018年間統計數據

蘇州，是江蘇省下轄的地級市、揚子江城市群的重要組成部分，國務院批復確定的長江三角洲重要的中心城市之一[4]。一直以來，蘇州都是對江蘇省GDP總量貢獻最大的城市之一。房地產業作為國民經濟的支柱性產業，為蘇州的GDP做出了巨大的貢獻。那么，蘇州房地產市場近十年來呈現怎樣的發展態勢？已經實施的宏觀調控政策對于蘇州房地產市場的影響如何？蘇州商品房價格居高的樓盤存在哪些共同影響因素，這些影響因素如何從制度層面去分析并提出對策建議？為此，項目組進行了近六個月的調研、基礎數據采集和建模分析。調研的核心內容主要是2010-2018年間蘇州市住宅房地產開發投資總額在固定資產總投資額的占比;住宅商品房的供應面積、成交面積、成交均價;分月度住宅商品房均價;蘇州市政府部分有代表性的宏觀調控政策等內容。

1.1 蘇州市房地產業開發投資總額呈上升態勢

從圖1可以看出，蘇州市房地產開發投資總額從2010年的935.8億元上升到2017年2305.82億元，占全社會固定資產投資總額的比重也由2010年的25.87%上升到2017年的40.96%，其間雖然有部分年度出現波動，但總體呈上升態勢，且幅度較大。尤其是2017年，住宅商品房的總投資額達1839.59億元，占當年房地產開發投資總額的79.78%。

1.2 蘇州市房地產新房市場總體呈現供不應求態勢

從圖2可以看出，2010-2017年間蘇州市房地產新房市場逐漸呈現出供不應求態勢，尤其是從2015年開始，土地的成交面積開始大幅增長：2015年達到1099萬平方米、2016年達到793萬平方米、2017年達到331萬平方米，而這三年的土地供應面積則為744萬平方米、319萬平方米、0.17萬平方米，土地成交面積遠遠高于土地的供應面積。同時，住宅商品房（新房）的成交均價（圖3）也同樣呈現出總體上升的態勢，尤其是從2015年呈現出迅速上漲的態勢，從均價13032元/平方米漲到2016年19043元/平方米，盡管2017年因宏觀政策調控有所回落，但總體發展態勢沒有根本性變化，成交均價高達21117元/平方米。

1.3 蘇州市房地產二手房市場呈現波動性上升特征

二手房市場，即存量房地產市場，是使用者之間、經營者之間、以及相互之間的交易行為[5]。二手房市場是新房市場的有效補充，二手房市場良性發展有助于房地產市場平穩健康發展。圖4是2012-2018年蘇州市二手房成交情況，可以看出有明顯地波動、起伏，總體走勢呈上升狀態。

最突出的是2018年二手房市場明顯呈現發展強勁的態勢。圖5是二手房每月成交的均價，圖中可以看出1月成交均價是15289元/平方米，而到了12月份均價上漲到16954元/平方米，漲幅達到10.89%。而從成交總量來看（圖6），8月份成交了8895套，處于全年最高峰，后續成交量有所減少，但是也始終保持在6000多套這樣的較高位置。

1.4 蘇州市住宅商品房價格總體呈現持續上漲特征

圖7是2010至2018年蘇州市住宅每年按月平均價格走勢，可以清晰看出近十年蘇州房價漲勢很高，從2010年1月均價7899元/平方米漲至2018年12月均價16943元/平方米，漲幅達到約114.5%。

1.5 蘇州市房地產調控政策總體效果不明顯且效果的持久性不夠，部分年度出現住宅商品房價格反彈波動

表1是2010-2018年中央出臺的具有一定代表性的房地產調控政策，蘇州政府按照中央政策并結合蘇州實際情況相繼出臺一系列“限貸”、“限購”、“限價”及相應配套政策，對蘇州的房地產市場進行調控。

前圖1-7中曲線的波動實際上便是蘇州房地產調控政策顯現的表現，但是也明顯可以看出調控效果并不能持久、顯著。以2010-2018年住宅商品房價格走勢分析，波動較為明顯的是2011年（圖8）、2012年（圖9）、2014年（圖10）和2017年（圖11），波動的拐點恰是調控政策制定和實施的時間。尤其是2014年，房價上下波動幅度很大，幾上幾下，房地產市場很不平穩;2017年房價走勢明顯下降，由1月均價15950元/平方米下降到12月均價15320元/平方米，降幅約為4%。

但是，從圖7可以看到，2018年房價上漲，走勢明顯呈上升趨勢，從1月初均價15301元/平方米上漲到12月均價16943元/平方米，漲幅高達10.7%。2019年上半年的房價也同樣呈現出較快上漲的態勢（圖12），1月均價為17150元/平方米，而6月均價上漲為18325元/平方米，漲幅為6.9%。

由此可見，短期的調控行為只能對房價產生一時的抑制，并不能達到使得房地產市場健康、平穩、良性發展的目的，相反，當調控力度放松后很可能會出現迅速大幅反彈的情況。因此，房地產市場亟需能夠長期起作用、具有一定內驅力的長效機制的建立。

2、蘇州市房地產市場發展長效機制政策構建研究

2.1 房地產市場主要影響因素

在房地產經濟學中，房地產市場是指當前潛在的房地產買者和賣者，以及當前的房地產交易活動。一個完整的房地產市場是由市場主體、客體、價格、資金、運行機制等因素構成的一個系統[6]。房地產市場作為國家完整市場經濟體系的重要組成部分，其發展必然會受到體系中其他經濟因素的影響，這些影響因素概括起來主要是社會因素、經濟因素和政策因素。

根據房地產市場內在特征及外在體系特點，影響房地產市場發展的社會因素可以認為最主要的是人們的消費觀念、消費心理、社會福利和公共配套等;經濟因素主要是地區經濟發展總體狀況、物價水平、居民家庭收入及分配比例、就業情況和房價租金等;政策因素則主要是指與房地產市場健康發展息息相關的政策，包括土地政策、稅收政策、住房政策、租房政策、金融政策、公共配套政策等。

2.2 房地產市場發展長效機制的內涵

長效機制是指能夠長期保證制度正常運行并發揮預期功能的制度體系[7]。長效機制強調的是穩定、全面，并且具有內在驅動力，其既不因一時一勢而不斷變化，也不會是永遠不變，而是基于根本穩定的前提下隨條件和時間的變化而不斷完善、發展。

房地產市場發展長效機制，應是能夠長期保證房地產相關制度正常運行以真正實現房地產市場平穩健康良性發展的制度體系。在房地產市場發展長效機制保障下，房地產市場能夠實現總量基本平衡、結構基本合理和價格基本穩定的目標。根據對房地產市場影響因素的分析，房地產市場發展長效機制應該是包括土地、稅收、住房及租賃、金融、公共配套等內容在內的一系列相對長期穩定的制度政策體系。

2.3 蘇州市房地產市場發展長效機制建立途徑

通過對2010-2018年蘇州市房地產市場發展情況的分析可以發現，蘇州市房地產市場近十年來發展速度很快，但呈現出總量不夠平衡、供求結構不太合理和價格上漲幅度過快且不穩定的特征，而政府多次進行宏觀調控效果都不明顯，更有部分“反彈”的現象。因此，實現蘇州市房地產市場健康穩定良性發展，必須建立房地產市場發展長效機制。

2.3.1住房政策：堅持住宅房地產“居住”屬性，實施分層分類“購/租”政策

始終堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”是房地產市場健康良性發展的基礎。由于房地產具有保值增值的特性，因此購買住宅房地產除了用來“居住”，還可以用來“投資”，良性投資是允許存在的。但是，當“投資”遠遠超過“居住”時，由于土地資源稀缺，就會導致房地產市場泡沫式發展，且泡沫越積越多，引起整個市場的不平穩。因此，政府需要從平衡不同需求、不同層次購房消費的角度出發制定相應政策。

（1）設計針對低收入家庭的住房政策，嚴格規范這類住房申請的所有流程、所有材料、所有手續，嚴格把控此類房屋的質量及物業管理，讓這一部分人群同樣享受社會發展帶來的所有進步。

（2）穩步推出收入水平較低家庭的部分產權或限制產權房屋購房政策。但是受傳統觀念的影響，人們接受部分產權或共有產權的住宅商品房需要匹配的政策，因此，需要政府圍繞這一點配套出臺政策進行推進。

（3）商品房市場堅持以市場為基礎的價格形成機制，同時通過金融政策、稅收政策進行規范，抑制過度投資和投機行為。

（4）大力推進房屋租賃，制定并落實租房相關政策?！胺孔邮怯脕碜〉摹睆娬{“住”這一本質屬性，租房是滿足“住”的一種形式。因此，租房市場不可以忽視，而且需要積極發展，制定恰當的租房政策。租房政策，尤其是長期租賃房屋政策是否能夠被接受，核心在于：①是否考慮到租房者的實際利益及核心需求;②房屋區位是否合適;③房屋質量是否過關;④中間環節監管是否到位。因此，推進租房事業，需要從公共配套、交通、醫療、教育、市場監管等多方面進行政策的配套。

2.3.2土地政策：科學制定土地供給計劃，推進農村集體經營性建設用地入市

（1）科學制定城市土地供給計劃。住宅商品房價格最核心的組成部分就是土地價格。根據我國《憲法》第十條規定，我國城市土地所有權歸屬國家。因此，政府能否制定科學合理的土地利用規劃和供給計劃至關重要。蘇州市政府需要通過對房地產市場提供的存量、增量、交易價格和數量、空置率、吸納率、市場發展趨勢等市場信號進行充分的數據采集、分析研究，然后再制定土地供給計劃。

（2）推進農村集體經營性建設用地入市。如上文所述，土地具有稀缺性，而房地產市場的健康發展需要土地資源的合理充足。目前，城市土地剛性需求稀缺，住宅建設用地不充足，農村集體土地卻閑置浪費情況嚴重。蘇州農村集體土地閑置情況也比較嚴重，而且市場化單一低效，因此推進蘇州農村集體經營性建設用地入市是目前亟需要探索實施推進的任務。但是，農村集體經營性建設用地入市目前存在很多困難，比如：產權不清晰、權能無法明確、集體經濟組織不健全、市場主體行為不成熟，而且社會的接受度也不高。另外，具體土地區位、形狀、面積、規劃、債務等方面也對入市產生一定的影響。因此，推進集體經營性建設用地入市必須要圍繞：

①制定并完善針對蘇州農村集體土地現有特點的入市規則，嚴格過程審核與監管;

②充分評估穩定風險，尊重農民意見，實施“雙方協商”形式，切實維護農民的合法權益;

③充分保障農民的收益，在尊重農民意愿的前提下，開展多渠道、多樣化收益分享模式;

④因地制宜，公平對待入市土地自身條件及合理收益分配。

2.3.3稅收政策：設計合理完善的房地產稅制結構，嚴格落實稅收政策

房地產稅種設計及稅收政策應該充分體現對“居住”屬性的鼓勵支持，同時限制過度投資行為尤其是“炒房”行為。目前已有的房地產稅收制度主要體現“重流通、輕保有”[8]特征。因此，政府需要：

①全面、綜合評估目前房地產各個環節的稅種及稅收政策，重點環節為土地購置、開發、銷售、存量房市場交易，找出且不回避存在的問題;

②降低房地產開發建設銷售環節（即從土地購置開始至進入銷售環節）稅費水平;

③提高房地產流通環節（包括二次流通）的稅費水平;

④分步分區域實施房產稅;

⑤分時分層實施空置稅。

2.3.4金融政策：貨幣政策與宏觀審慎政策雙調控，建立多元化金融支持體系

貨幣政策是中央銀行為實現其特定的經濟目標而采用的各種控制和調節貨幣供應量和信用量的方針、政策和措施的總稱[9]。貨幣政策的實質是國家對貨幣的供應根據不同時期的經濟發展情況而采取“緊”、“松”或“適度”等不同的政策趨向[10]。貨幣政策對于房地產市場的調節可以通過信貸、利率實現。

房地產宏觀審慎政策最核心的特點是站在宏觀的角度監測各種可能引發危害的風險因子，主要通過“資本充足率（SCR）”、“貸款價值比（LTV）”、“債務收入比（DTI）”三大宏觀審慎工具的使用降低系統性風險。蘇州可以形成與地方實際相結合、與貨幣政策互補的宏觀審慎政策：

①落實中央“因城施策”原則，建立多層級信貸體系;

②分層分級確定住房抵押貸款的“首付”比例及利率，并較長期地固定;

③嚴格住房信貸申請資質審核，強化信用擔保;

④積極進行新住房融資模式探索，嘗試實行住房儲蓄制度，確保資金用于住房消費，有效抑制“炒房”行為。

2.3.5公共配套政策：立足民生，形成教育、醫療、商業、交通、生態環境等多項配套完整政策制度體系

政府公共配套是房地產市場重要影響因素之一，項目組通過對蘇州的工業園區、高新區、姑蘇區、吳中區、相城區、吳江區等板塊房地產市場的調研發現，房地產市場的平穩，尤其是房價的起伏漲落與所在位置配套的教育、醫療、商業、交通及生態環境等都有直接關系，必須從民生角度出發，形成教育、醫療、商業、交通、生態環境等多項配套完整的政策制度體系：

①堅持公辦教育資源均衡發展，積極鼓勵推進特色高端民辦教育發展，形成結構性互補;

②全面提高包括社區醫療在內的醫療機構覆蓋面，尤其是二級醫院的建設，均衡衛生醫療資源;

③全面完善商業配套，分級分層建立與核心CBD城市綜合體配套的次級中心區綜合體，與社區商業形成互補;

④提高公共交通站點設置量，合理增加地鐵線路，擴大共享交通工具品質及放置覆蓋面，增加城市內部快速路的輻射范圍，構建多樣充足完整的交通網絡;

⑤加強生態環境保護的教育宣傳，加大資金投入力度，嚴格小區規劃，打造舒適宜居的品質住宅。

總結：

蘇州市房地產市場健康、平穩、良性發展，需要從思想至行動上都回歸到房子的“居住”屬性，政府的宏觀調控不能只停留在被動、短期的且只針對住房的政策層面，需要在以尊重房地產市場發展規律為前提、以民生為本位的基礎上，從土地、住房、金融、稅收、公共配套等多個方面切實建立起能夠長期起作用且具有一定內驅力的長效機制，通過長效機制與短期調控政策的相互配合，最終實現房地產市場整體的健康發展。

另外，蘇州市政府還需要改變地方財政對房地產業、土地財政的過度依賴，積極大力發展實體經濟，不斷地、大幅度地提升制造業、服務業等高附加值產業的核心競爭力，不斷轉變經濟發展模式，在立足蘇州實際的基礎上、在全面深化改革的過程中，培育新的經濟增長點。

參考文獻：

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[2]陳洪江，馬克思主義民生思想中國化發展研究[J].黑河學院學報，2019（04）：1-2.

[3]侯少文，學懂弄通基本理論[M].北京，中共中央黨校出版社，2018（03）：228.

[4]國務院印發，《國務院關于蘇州市城市總體規劃的批復》[EB/OL].[2019-07-06].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2012-07/06/content_6052.htm.

[5]百度詞條.二手房市場[EB/OL].https：//baike.baidu.com/item/二手房市場/10639678？fr=Aladdin.

[6]董藩等.房地產經濟學[M].北京：清華大學出版社，2017.

[7][8]梅瓊等，借鑒德國經驗建立健全房地產健康發展長效機制[J].發展改革理論與實踐，2017（10）：55-59.

[9]李亮亮.貨幣政策的宏觀經濟效應——基于時變參數動態因子模型的分析[J].山西財經大學學報，2019（08）：29-43.

[10]侯麗艷.經濟法概論[M].北京：中國政法大學出版社，2012.

作者簡介：余凡（1978-），女，蘇州工業園區服務外包職業學院商學院房地產管理系主任，副教授，研究方向為房地產經營與管理、職業教育。

基金項目：

2019年度蘇州市社會科學基金項目（應用對策類）“民生政策本位下蘇州市房地產市場發展長效機制建立途徑研究”（項目編號：Y2019LX116）;2019江蘇高校青藍工程優秀教學團隊培養對象項目“現代服務BPO教學團隊”。