國土空間布局優化

【摘要】隨著當前土地資源縮緊、環境壓力加劇等一系列問題的出現，單一的增量發展模式和規劃方法正在得到反思。在生態文明建設背景下，發達地區土地利用模式出現了從增量擴張向存量用地減量化的新趨勢，欠發達的中西部地區也面臨著城鄉建設用地總量框定，增量指標有限而不得不面向存量空間要指標的現實情況，存量建設用地減量華將成為一種新的常態。瀏陽市國土空間布局優化試圖扭轉市域內工業用地粗放和犧牲生態環境的發展模式，以花炮產業用地的減量為手段為城市發展騰挪必要的空間，為高質量發展提供空間要素支撐，希望能夠對新時代背景下其他類似城市的規劃編制和減量化工作提供參考。

【關鍵詞】花炮產業;存量建設用地;減量;瀏陽市

1、引言

面對資源約束趨緊、生態環境惡化、空間開發失序等制約我國社會經濟可持續發展的現實困境，國家層面自十八大以來就提出了全面推進生態文明建設的重大戰略部署，將國土空間優化作為實現生態文明建設的首要任務和根本途徑。如何從生態文明視角出發，以生態文明理念指導國土空間開發布局優化的實踐操作，統籌布局城鎮空間、農業空間、生態空間，劃定空間開發底線，形成人口、資源與環境相協調，社會、經濟與生態相統一的國土空間開發布局，成為當下國土空間總體規劃面臨的關鍵問題之一。

2、減量規劃是高質量發展階段的必然選擇

2.1從增量規劃到存量與減量規劃的轉型

增量規劃作為快速城鎮化時期發展的重要途徑，曾經有效地解決了城鎮化發展初期的諸多矛盾與發展障礙，但是，隨著土地資源縮緊、環境壓力加劇等問題的出現，單一的增量發展模式和規劃方法正在得到反思。在此背景下，北京、上海、深圳等發達地區，相繼開展存量規劃和減量規劃的研究和實踐，通過落實人口規模、建設規模雙控，倒逼發展方式轉變、城市功能優化、產業結構升級、實現各項城市發展目標之間的協調統一[1]。這也成為當前擴張過度地區城市規劃的重要導向之一，隨著城鎮化推進與資源約束的不斷作用，越來越多的城市將迎來這種發展與規劃的轉型與變革。

2.2鄉村地區成為落實減量的重點地區

在城鄉建設用地總量框定的前提條件下，有建設用地的新增必然有更多的存量建設用地實現拆除， 通過增減掛鉤， 拆建比控制等方法達到減量目的。這意味著減量態勢下會有更多的規劃實施進入以存量用地拆除和利用為主的階段。一般而言，城鎮開發邊界內是建設用地增量的主要地區，而鄉村地區是挖掘存量、落實減量的重點地區，區域內實施多拆少建、多減少占。

減量化工作主要是針對鄉村地區的工礦用地和宅基地，但是由于多年來對農村宅基地超標準建設和一戶多宅的清理，當前對宅基地的減量化已經非常困難，因此集建區外的工礦用地成為被減量化的對象[2]。

3、瀏陽市工業空間減量規劃實踐

3.1瀏陽市工業發展概況

瀏陽市，地處湘贛邊界，湖南東部偏北，是省會長沙副中心城市，市域面積4997平方千米。2019年，瀏陽市實現地區生產總值1408.8億元，其中第二產業增加值716.3億元。初步形成了以電子信息、生物醫藥、智能裝備制造為主導產業，以健康食品、再制造、花炮產業為特色產業的產業格局。

3.2瀏陽市工業空間布局

瀏陽市工業發展全面開花，國家級瀏陽經濟技術開發區內主要布局電子信息、生物醫藥、智能裝備制造、再制造等高端產業，古港、鎮頭、大瑤等重點鄉鎮的工業集中區則布局健康食品、竹木制品加工、環保建材等依附周邊地區農業資源的相關產業。花炮企業由于其行業的特殊性，其空間布局主要位于城鎮空間以外的生態空間或農業空間。

3.3鎖定減量對象

一方面，根據瀏陽市三調初步成果數據，瀏陽市域現狀工業用地面積約99.85平方公里，花炮企業用地面積約 56.94平方公里，占工業用地面積的57%;瀏陽市鞭炮煙花產業發展中心統計數據顯示，2018年市內共有花炮企業557家，生產工區約813處，實現總產值246.4億元，占工業總產值的28.5%。57%的工業用地僅貢獻了28.5%的經濟產出，用地利用方式粗放低效，是瀏陽市存量低效用地挖潛的主要對象。另一方面，受近年來城市化進程加劇、國內多省市禁放、安全和環保諸多因素的影響，花炮市場行情下行，花炮企業本身經濟效益較差，部分低小散企業更是瀕臨倒閉。基于行業可持續發展的考慮，瀏陽市鞭炮煙花產業發展中心提出在未來若干年內通過兼并重組、強制退出等方式，關閉退出和淘汰一批不具備安全、環保條件的生產企業，將花炮企業數量由557家縮減至300家左右，以此來實現花炮產業的集約高效發展。

瀏陽市的國土空間布局優化的技術思路正是以工業用地尤其是花炮產業用地的減量為突破口，通過科學的對花炮產業用地做減法，引導其優化布局，保護好城市的產業優勢，為城市的全面發展做加法[4]。

3.4確定減量基本思路和對策

3.4.1摸清底圖底數

結合三調數據，開展存量建設用地調查，對市域范圍內的現狀花炮企業進行摸底調查與實地走訪，摸清現有花炮企業規模、經濟效益、企業經營狀況、土地權利人意愿等相關數據，疊加三調現狀和遙感影像圖，建立花炮企業用地數據庫。

3.4.2開展綜合評價

評價一：嚴格按照資源環境承載能力謀劃經濟社會發展，切實將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內，評價基于瀏陽市國土空間規劃雙評價專題成果，精準識別生態敏感區、農業生產適宜區內的花炮企業，作為騰退與否的判定依據。

評價二：開展花炮企業用地自身綜合評價，工業空間的減量優化需要進一步對工業空間自身進行綜合評估。建立企業綜合效益評估機制，根據花炮生產企業的安全生產狀況、質量科技水平、標準化等級、機械化率、環境影響等不同情況評價企業的經濟效益、環境效益，精細化識別低效用地，尋找減量規劃的基本方向。將企業劃分為A、B、C三個類別，評價等級為C類的企業設定為優先騰退目標。

3.4.3識別沖突圖斑

精細化識別沖突圖斑，承接上位規劃關于實現管控要素剛性傳導的任務。從基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界、自然保護地、飲用水源地等多個空間管控要素的維度識別沖突圖斑，作為判定花炮企業是否需要進行剛性騰退的標準。通過GIS疊加計算需剛性騰退花炮企業用地5.59平方公里，其中涉及基本農田1.24平方公里，涉及生態紅線0.59平方公里，涉及城鎮開發邊界內3.7平方公里，涉及項目建設0.06平方公里。

同時，將線性基礎設施廊道及周邊一定范圍內的用地與現狀花炮企業進行圖斑疊加，識別沖突圖斑，作為判定花炮企業是否需要進行彈性騰退的標準。鐵路、國省干道兩側300M范圍內，有約10.58平方公里花炮企業用地需要騰退。

3.4.4引導用地減量

綜合雙評價專題、企業綜合效益評估臺賬和沖突圖斑，以鄉鎮為單位，明確鎮域城鄉建設用地減量規模，在此基礎上進一步優化鎮域生態、生產、生活空間。

3.4.5制定騰退機制

（1）將減量納入鄉鎮政府績效考核。通過定總量、定規模、定比例、分階段的實施方式， 將建設用地減量任務分解到各個鄉鎮， 作為績效考核的依據， 確保減量目標的實施。

（2）明確近期實施計劃。通過鄉鎮、村級政府反復排摸、調查、分析、征詢意見等明確近期能實現減量的地塊，將實施性強的低效建設用地作為近期減量化目標[3]。

（3）建立市場指標交易機制。從發達地區減量化工作開展情況來看，減量化需要地方政府大量的資金投入，為了保證減量化工作可持續，必須通過吸收市場主體的力量提供資金推進減量化工作。讓市場主體成為減量化的主要資金來源，并建立市場化的指標交易機制。

結語：

瀏陽市國土空間布局優化試圖扭轉市域內花炮企業用地粗放利用資源和犧牲生態環境的工業發展模式，以花炮產業用地的減量為手段為城市發展騰挪必要的空間，為高質量發展提供空間要素支撐。但減量化仍然是一個復雜的問題，其核心是土地利益的重新配置[2]，減量化勢必會改變原有的土地利益格局。本文僅從規劃編制角度梳理減量規劃的基本思路和對策，提出實施騰退的相關機制，未來將面臨對其實施的持續檢驗，希望本文能夠對新時代背景下其他類似城市的規劃編制和減量化工作提供參考。

參考文獻：

[1]北京市城市總體規劃（2016年-2035年）.

[2]郭旭.發達地區存量建設用地減量化治理研究——一個新的空間治理分析框架.城市規劃，（2020）01-0052-11.

[3]張璐璐，仇昕曄，付航.上海市郊野單元規劃的實施矛盾分析及對策——以祝橋鎮為例.上海城市規劃，（2020）02-0122-06.

[4]王婧.基于綜合評估的工業空間減量規劃方法探索——以江蘇省儀征市為例.活力城鄉·美好人居——2019中國城市規劃年會論文集[C].2019

作者簡介：

胡克維（1984-），男，漢族，湖南長沙，本科，工程師，主要從事城鄉規劃工作。