重大突發公共衛生事件的政府應急科普機制研究
——基于政府、媒介和科學家群體“三權合作”的分析框架

王 明 鄭 念

（1 湖南科技大學法學與公共管理學院； 2 中國科普研究所）

一、前 言

應急科普是政府應急管理體系的重要組成部分。面對新冠肺炎疫情這樣的重大突發公共衛生事件，黨中央提出不僅要立足當前，科學精準打贏疫情防控阻擊戰，而且要放眼長遠，總結經驗、吸取教訓，針對這次疫情暴露出來的短板，抓緊補短板和不足、堵漏洞、強弱項。2020年2月，在中央全面深化改革委員會第十二次會議上，黨中央做出了“完善重大突發疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”的重要部署。可以預見的是，在國家應急管理體系中加強應急科普能力建設將是各級政府的重要議程之一。

關于政府應急科普領域的研究，盡管很多學者都意識到政府與媒體、科學家三方主體在應急科普中存在職能錯位或角色缺失等現實問題，并指出三方合作的重要性，但是，三方主體在應急科普事務中究竟存在怎樣的職權邊界以及如何基于各自職權實現有效合作的問題始終沒有從理論上得到廓清。基于此，本文擬從政府應急科普的概念界定入手，先提出并闡釋政府、媒介和科學家三方主體的權力合作框架（關系模型），由此解釋政府應急科普存在的主要問題癥結，然后，以新冠肺炎疫情為例驗證分析理論解釋的合理性，最后，基于三權合作框架就如何完善重大突發公共衛生事件政府應急科普機制提出建議。

二、政府應急科普的內涵

應急科普是我國一個特有的詞匯，國外尚無完全對應的概念。在國內，不同學者從各自研究視角給出了一些界定，主要分歧在于，應急科普是否包括公共突發事件發生以前與應急領域相關的科普工作。翟立原認為，應急科普是通過普及、傳播和教育，使公眾和青少年了解與應急相關的科學技術知識，掌握相關的科學方法，樹立科學思想，崇尚科學精神，并具有一定的應用它們處理實際突發問題、參與公共危機事件決策的能力[1]。這種定義基本上是科學素質定義的轉述，源自《全民科學素質綱要》對公民科學素質的界定。另外，也有學者認為，應急科普是為了預防和應對突發事件，在事件發生過程以及常態生活中展開的科普宣傳工作，主張應急科普常態化[2][3]。該定義主要從應急科普的覆蓋面和深度來界定，認為應該包括公共突發事件發生前的科普工作，通過日常科學傳播來達到應急狀態下的自動預防和免疫的效果。但是，與上述定義不同的是，石國進等認為，應急科普是針對公共突發事件中的問題而展開的科普，公共突發事件的發生是應急科普的前提，與常態下開展的一般科普具有明顯的差異[4]。他們認為，在公共突發事件情境下，應急科普可以對相關議題進行科學解釋，能夠做到科學預見、精心策劃與正確引導，以達到消除誤解、破除謠言、合理引導社會輿論的目的[5][6]。

眾所周知，在各類社交媒介、自媒體蓬勃發展的時代，面對重大突發公共衛生事件，各級政府部門、媒體組織、醫療機構、社會組織甚至個人都會通過各自媒介平臺開展應急科普。其中，政府應急科普是指由政府部門或準政府組織機構主導開展的應急性科普，既包括針對公共突發事件或社會熱點輿情而密集開展的各種應急性科普服務，也包括面向各類可預見、易發性的突發事件和熱點輿情而開展的常態化科普服務。

三、政府應急科普的理論詮釋：三權合作

應急科普的本質是一種傳播行為，但是，政府應急科普有別一般的單一主體傳播，其傳播主體應該是政府主導下媒介組織與應急科普專家團隊組成的行為共同體[7]。在此，有三個問題需要再次厘清：

第一，應急科普的核心是科普。重大突發公共衛生事件暗含或催生各類復雜的科學議題，存在較大的不確定性和風險性，對于非專業領域的人員必然存在各種認知短缺，因此，需要專業的科學家群體（科學共同體，包括政府應急科普專家團隊）解惑釋疑。也就是說，科學家群體擁有科普內容的生產權和解釋權。客觀上要求他們具有發起和組織科普宣傳，承擔科普內容的收集、篩選和制作，選擇傳播媒介并有直接面對受眾實施傳播的行動能力[8]。如果非專業領域的媒體機構自創科普內容并向公眾傳播，這是典型的媒介權力越位或科學家權力缺失的表現，很容易使科普喪失應有的科學性，引起媒體與科學家群體的分歧和內訌，導致公眾的不信任和謠言傳播，事實上，這種現象在現實中不無存在。

第二，應急科普的載體仍然是媒介，需要依賴各種媒介向公眾傳播。特別是應急狀態下，代表政府發聲的權威媒體、主流媒介仍是傳遞權威科普內容的重要渠道。有研究指出，隨著互聯網特別是移動互聯網的發展，公眾獲取信息日益細分化、個性化、多樣化和異質化，網民對科普表達方式由無選擇或被動選擇，向“有知”“有料”“有趣”“有用”主動選擇轉變[9]。媒介機構具有傳播優勢，善于將科普專家創造的“晦澀難懂”的內容通過有效的呈現技術和傳播手段變得更加具有關注度和可接受性，在不違背“科學性”的前提下讓公眾更能 “愿意看”“看得懂”和“信得過”，因此，媒介在某種程度上承載了科普內容的生產權或是二次加工權，但其本職上只擁有內容傳播權。問題在于，作為事態與受眾、輿論與決策的溝通者，媒介在其職能范圍內對社會生活發揮重要的支配作用，因此，在應急科普情境中，有必要建立有效的媒介監督機制，防止媒介權力越位、泛化和濫用[10]。

第三，應急科普需要政府緊急管制權的配合。應急科普的基本情境是應急，在應急狀態下，科普是政府應急管理的重要手段之一。以本次新冠肺炎疫情為例，科普的目的不僅是在思維意識層次上起作用，讓民眾了解疫情真相，提升民眾防疫意識，而更為重要的是，能夠使民眾從科學的“疫情認知”轉化為科學的“防疫行動”，并且，這種行動是從屬于政府整體應急管理需要的。具體而言，各類科普不僅是為了告知民眾“新冠肺炎具有較強傳染性”這個事實，更多的是要求民眾能夠自覺佩戴口罩、居家隔離，積極配合政府防疫行動。由此，應急科普有別于日常基于提升公眾科學素養目的的科普，應該是附帶一定行政強制力的行為，而這種強制力來源于政府應急管制權的配合，當然緊急管制權也不能超越應急科普本身所需要的“合理限度”，否則也會導致防疫行為異化或扭曲，出現類似“粗暴斷路”等防疫過度、過激行為，最終背離應急科普的初衷。除此之外，在應急狀態下，也需要政府加強對各類媒體特別是主流媒體和權威媒體的緊急管制，特別是內容監督，防止其出現“科普越權”行為，影響政府應急科普工作的有序開展。

厘清以上三個問題，可以發現，政府應急科普是政府、媒體和科學家群體（政府應急科普專家團隊）的三方權力合作的行為，其工作流程可以見圖1：

如圖1所示，在三方權力合作過程中，各自權力應該有較為清晰的邊界，也就是，三方主體共同圍繞科學傳播鏈上各項工作各司其職、相互協同，共同為社會公眾提供應急科普服務。如果借鑒拉斯韋爾提出的經典5W傳播模型來解釋，考量應急科普的關鍵要素則有5個：誰（Who），說了什么（Says what），通過什么渠道（In which channel），什么時候說（Says when），取得了什么效果（With what effect），那么，評價應急科普工作成效主要包括四個維度：傳播主體的權威性、傳播內容的科學性、傳播時點的及時性、傳播受眾的接受性。

圖1 政府應急科普的三權合作過程

權威性取決于政府本身的透明度和公信力、媒介和應急科普專家的知名度與權威性。從受眾角度而言，科學界與公眾之間在知識上的不平等是客觀存在的，科普恰恰是致力于消弭鴻溝，而不是體現一種政治權力的不平等[9]。因此，面向重大突發公共衛生事件，塑造權威性目的在于滿足公眾知情權的需要，有效提升公眾參與防疫的能力。所謂內容的科學性，是指科普內容本身是否嚴謹，能否有效幫助公眾建立正確認知、指導其科學參與防疫行動。科學性不足必然會造成權威性消減甚至喪失，結果是，民眾更愿意相信非權威、非官方的“小道信息”，導致政府應急科普陷入“自說自話”。所謂傳播時點的及時性是指，應急科普能否跟進防疫需要和社會輿論關切，滿足公眾的科普需求。這決定了應急科普能否及時平復社會恐慌與焦慮，預防非理性防疫行為的發生。所謂傳播受眾的接受性，首先需要明確的是，傳播受眾的概念并不是特指一般普通公眾，而是泛指全體社會成員，既包括政府應急管理者，也包括各類媒體、社會組織等事件處置的參與者，更包括受事件而管制的對象。接受性主要考量公眾在接受科普之后能否在認知和行為上達到應急科普的預期目標，包括科學認識并形成正確的防控意識，發表或傳播正確言論、自覺抵制謠言，理性參與群防群治行動等。

根據以上分析，面向重大突發公共衛生事件，政府應急科普應該是政府的應急管理權、媒介機構的傳播權和科學家群體的話語權“三權合作”的行為過程。應急科普的成效（受眾接受性）主要取決于應急科普是否滿足權威性、科學性和及時性要求，而滿足這些要求則取決于政府、媒介和科學家三方能否在“需求研判-內容生產-內容加工-內容傳播”的應急科普過程中保持應有的協同性。從理論上而言，政府應急科普存在的問題可以概括為權威性、及時性、科學性三類問題，而這些問題的根源均可以從“三權合作”的邊界模糊以及協同不利中得以解釋。為了進一步驗證該理論解釋的有效性，下文將以新冠肺炎疫情為例，對應急科普存在的主要問題及原因進行分析。

四、三權合作視域下新冠疫情的防疫科普成效分析

應急科普是科學防治的重要工作內容，面對突如其來的疫情，以國務院、國家衛計委為代表的各級政府部門積極發動醫療專家和相關科普工作者，針對疫情防治開展各類應急科普服務，廣大媒體、社會力量、公眾也廣泛參與了防疫科普行動，由此打響了蔚為壯觀的全民“科普戰疫”。從現實看，政府主導的應急科普工作有效增強了公眾對新冠肺炎的認知、自我防控意識和群防群治能力，同時，針對不實謠言而開展的辟謠科普及時還原了事實真相，有效遏制了社會恐慌和防疫失度行為，維護了社會穩定，為打贏這場全民阻擊戰起了極其重要的作用。但是，這次疫情所暴露出政府應急科普的問題同樣不容忽視，主要表現在以下幾個方面：

1. 權威性問題：權威性科普資源缺乏有效整合

新冠肺炎疫情暴發發后，各級政府部門、媒體、醫療機構、社會組織和個人通過各種平臺開展了應急科普工作。公眾接受的科普來源較為寬泛，既有代表政府部門、醫療科研機構發聲的科普資源，也有各類社會組織、醫務工作者、科技工作者甚至一般公眾創作的科普資源，當然也包括“打著科普旗號實則傳播謠言”的偽科普資源。現實矛盾在于：一方面是《李蘭娟提倡沒毛病不要亂吃藥》《鐘南山示范如何摘口罩》等短視頻在抖音等平臺的播放量在短時間內破百萬，足以說明重大疫情防控中社會公眾對權威科普資源的渴求；另一面，各級政府部門以及代表政府發聲的醫療機構、科協、主流媒介等準官方機構均建立了相關應急科普平臺，各平臺不乏有權威專家創作的優質科普資源，但是，囿于政府部門缺乏對這些平臺資源的有效整合，不少優質資源與其他資源在“同臺競技”中無形地被分散或湮沒。其結果是，面對“泥沙俱下”的科普資源，公眾只能游走在各類媒體之間去自我分析比對，各種真偽難辨的信息導致大量時間和精力被消耗，一些謠言被公眾盲目轉發，擴增了社會焦慮與恐慌。

2. 及時性問題：應急科普沒有及時跟進疫情防控需要

恐慌源于未知與不確定。在疫情暴發發初期，面臨新型病毒公眾存在嚴重的認知障礙、不具備信息辨識力是必然的，那么，政府應急科普需要做好預防性科普服務，即根據疫情進展和社會輿論關切提前做好預判，并提供前瞻性科普服務，使“科普走在謠言和恐慌的前面”。如果以1月23日武漢全面“封城”作為本次疫情暴發點，1月23日至1月31日為暴發初期來統計，該時段的網絡熱點輿情如表1所示。

一般而言，疫情暴發的短期內，公眾對于病毒的傳染性及預防方法是最為關注的，因此，這類議題往往會誘發網絡熱點輿情。如表1所示，在2020年1月23日至31日期間，“名義為科普、實則為謠言”的信息占據絕大比例，而且，這些謠言正是圍繞“如何正確預防病毒傳播”而展開，其之所以形成輿論熱點，與前期的預防性科普不足不無關聯。事實上，在不少官方防疫科普平臺，有較大比例的科普內容是針對已經廣泛流行的網絡謠言而進行的“補給性科普”，也證實了科普及時性不足的問題存在。例如，“口罩用吹風機吹或酒精消毒可繼續用”的謠言經過多次辟謠卻仍在社交媒介中廣為傳播，以至于2月27日“中國政府網”微信公眾號仍然就“口罩重復使用”問題再次進行系統性解釋和辟謠。

表1 新冠肺炎疫情爆發初期的網絡熱點輿情

續表 1

3. 科學性問題：應急科普內容的嚴謹性不足引發爭議

新冠肺炎疫情暴發后，關于這種新型病毒的來源、形成機制、傳播規律等問題存在較大的模糊性。在這種情況下，不同專家說辭不一的“權威發聲”必然會損害政府及科學家群體的公信力。例如，“新型冠狀病毒是SARS冠狀病毒”、“雙黃連口服液可抑制新冠病毒”等“權威信息”引發爭議或批評，都反映了代表政府發聲的科普專家在內容嚴謹性沒有充分把握，或對“公眾理解”有錯誤的預判。當然，在公共傳播場合，如果受邀請專家大部分時間不是代表本級政府發聲，而是回應來自其它專家不嚴謹甚至錯誤的言論，這又是典型的科普資源內耗。筆者認為，應急狀態下的科普存在限度與邊界問題。在重大突發公共衛生事件中，民眾較為關注代表政府發聲的權威機構、權威專家所傳遞的信息，但是，尚未定論的信息不宜公開發布是科學家應有的態度。換言之，該向民眾科普什么、怎樣向民眾科普都需要認真考量，否則，本意是科普，但卻讓公眾無所適從，給疫情防控帶來負面影響。

4. 協同性問題：政府應急科普存在問題的主要原因

基于三權合作的理論框架，應急科普可以概括為“需求研判-內容生產-內容加工-內容傳播”的鏈式過程，很顯然，上述科學性、權威性和及時性問題主要發生在以上四個環節中，進而影響了整體應急科普工作是否有序、有效開展。其中，權威性主要針對傳播主體而言的，科學性主要是針對內容生產而言的，及時性主要針對四個環節的銜接度而言的，這些均與三權合作的協同性存在密切的因果關系。新冠肺炎疫情的諸多事例表明，如果政府、媒介和科學家缺乏協同性，那么，在實際工作中必然會導致權力或職能錯位，出現媒體替代科學家而充當“偽科普”內容的生產者，政府官員替代科普專家充當發言人等制約科普成效的現象。此外，需要補充的是，面向重大突發公共衛生事件，應急科普不僅是一種知識、觀念的教育宣傳，而是引導公眾自覺科學的行動。因此，應急科普的協同性還表現在應急科普本身需要政府緊急管制權的協同配合，以增強應急科普具有適度的“強制力”。例如，在新冠肺炎疫情中，盡管民眾通過各類科普明白佩戴口罩、居家隔離是防止病毒傳播最基本的方式，但是，在缺乏有效緊急管制權（特別是懲戒權）配合的基層社區或農村，仍出現個別民眾拒絕服從正當的防疫管制以及基層人員出現過度過激防疫行為等問題，這顯然背離了應急科普的初衷。

至此，我們基本可以得出一個結論：目前應急科普存在權威性、及時性、科學性問題，其根源在于“三權合作”的邊界模糊以及協同性不足。立足“三權合作”、提升過程協同性是改進重大突發公共衛生事件政府應急科普機制的一個重要方向。

五、三權合作視域下完善政府應急科普機制的建議

2020年2月，在中央全面深化改革委員會第十二次會議上，黨中央做出了“完善重大突發疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”的重要部署。可以預見，在國家應急管理體系中加強應急科普能力建設將是各級政府的重要議程之一。三權合作視域下完善政府應急科普機制需要著眼于提升政府應急科普的科學性、權威性和及時性，最終提高應急科普的成效，即受眾的接受性以及科學行動能力，其根本在于加強政府、媒體和科學家群體的工作協同性。為此，提出如下建議：

1.制定政策法規，為應急科普工作提供法制保障。 一方面，需要健全應急科普相關的政策法規。在當前各級政府的應急管理預案中補充應急科普的工作預案，將應急科普工作納入政府應急管理能力考核范疇。推動地方各級政府建立包括重大突發公共突發事件應急科普預案和實施規則。在條件成熟的情況下，將應急科普納入法制化軌道，探索制定《國家應急科普條例》[11]。在此指導之下，各級地方政府結合國務院關于政府輿情回應的通知要求，建立相應的實施細則，明確應急科普機制建設的相關責任主體和工作機制，從法制層面推動各級政府應急科普工作進入規范化。另一方面，隨著科技與人、科技與社會的張力在不斷擴大，需要高度重視科技倫理問題，為科普營建良好的“文化生態”。事實上，科技倫理問題不僅是推進科技創新需要恪守的邊界，也一直是科普需要認真對待的問題。新冠肺炎疫情中，很多熱點輿情都暗含了“科技倫理”的面向。在此問題上，2019年7月，中央全面深化改革委員會第九次會議審議通過了《國家科技倫理委員會組建方案》，表明黨和國家高度重視科技倫理并著手進行組織機制建設。現實迫切的問題是，由于在科研中認知有限和認識不足，也就可能導致“科技創新行為”有意無意地會突破原有倫理規范、形成新的倫理缺口，因此，這就需要國家層面的權威機構來辨識和研判科技探索和成果應用時潛在的風險和后果，從而，建立新的涉及各具體學科和范疇的科技倫理[12]。同時，完善科技倫理審查、風險評估以及懲戒相關的法律制度建設，要求各級科研單位、科技企業建立科研倫理自律機制，推進“負責任的創新”。

2.統籌專家資源，在應急管理體系中推進應急科普組織建設。第一，建立政府主導的應急科普組織體系。在政府應急管理部門中設立從中央到地方的應急科普工作委員會，作為各級應急科普工作的領導機構。各級應急科普工作委員會聯合同級科協，遴選本地區各領域權威專家分專業組建科普專家庫，建立相應的網絡管理平臺并實施動態管理。一旦重大突發公共衛生事件發生后，可由各級政府應急科普工作委員會聯合各級科協快速組建應急科普工作機構，并根據需要遴選在庫專家組成專家團隊。讓權威科學家做好科普工作，能夠在重大突發公共事件中代表政府權威發聲。[13]第二，推進應急科普法規建設，明確應急科普工作委員會、應急科普工作機構的權責地位，明確賦予應急科普專家團隊參與政策決策、信息傳播等方面的權限與職責。提升各級政府科學防治、聯防聯控的應急管理能力。第三，發揮政府應急科普機構“中央廚房”的功能，提升資源整合與協調能力。包括：日常組織開展在庫專家的應急科普專項培訓，提升其科學傳播技能以及與媒體機構協同工作的能力；在應急情況下協調在庫專家進行科普內容創作并負責整合與科學性把關；整合政府自身的媒介資源，促進與其他社會媒介在權威科普資源推送與傳播上的聯動合作等。

3.加強需求監測，根據應急管理需要開展精準科普服務。一方面，加大預防性科普服務供給。在重大突發公共衛生事件暴發初期，組織應急科普專家團隊開展集體研判，分析公眾潛在的科普需求并組織開展預防性科普服務，把握話語主動權，增強公眾對不實言論以及謠言的“免疫力”。另一方面，加大補給性科普服務供給。在重大突發公共衛生事件的暴發期內，建議在政府輿情管理系統中嵌入科普熱點偵測與分析模塊，通過自建輿情分析系統或由市場輿情分析機構提供外包服務，探索基于大數據的輿論熱點動態監測，及時向政府部門發出應急科普需求的預警，并適時針做好補給性科普，用科學解釋真相，用事實擊敗訛傳。此外，各級政府的應急科普專家團隊可以通過各種媒介加強與公眾對話，開展包括網絡直播、在線問答等新型應急科普方式，公眾可以向他們認可的專家來做權威解答，在專家團隊中培養廣受公眾認可的“意見領袖”。此外，鼓勵各種社會力量、個人參與謠言舉報和辟謠工作，加強網絡謠言的群防群治能力，助力政府應急科普工作有序開展。

4.整合傳播平臺，構建聯防聯控的“權威發聲”機制。當今社交媒體和自媒體的發展、普及正在引起輿論生態發生重要變化，尤其是傳播主體的分眾化加劇了話語權的分散和輿論場的撕裂。在重大突發公共衛生事件中，任何組織機構、個體都可以通過各自平臺開展“應急科普”，這是一個無法回避的客觀事實，其所造就的必然是“百家爭鳴、泥沙俱下”的科普新生態。那么，在這種生態下，政府主導的應急科普工作本質就是如何讓代表政府發聲的科普信息能夠“脫穎而出”，成為最具公信力、傳播力和影響力的“權威聲音”。為此，筆者建議：第一，構建相對固定統一的官方權威科普平臺，為公眾在應急狀態下有相對固定的信息獲取通道。平臺圍繞政府決策部署、信息發布、辟謠解讀、防控指南等板塊建立綜合性的內容體系。在重大突發公共衛生事件防治過程中，其他政府部門的信息傳播平臺，包括官方媒介，在科普信息上需要優先遵從本平臺所發布的信息，提升政府應急科普平臺在官方傳播體系中的主導性和整體性。第二，精簡數量，提升權威科普內容的質量。面向重大突發公共衛生事件，政府所發布的權威科普內容分包給在庫專家進行生產，然后由應急科普專家團隊做好整合，使得在庫專家針對同一議題、統一發聲，提升科普內容權威性。第三，構建政府應急科普內容審核機制。加大代表政府權威發聲的科普內容審核力度，確保科學嚴謹性。例如，可以依托政府應急科普平臺建立隨機盲評、聯合終審機制。代表政府權威發布的科普內容前期需要通過平臺內的同行專家進行盲評和完善，對尚有異議的內容由政府應急科普專家團隊進行終審，以此來確保政府“權威發聲”的科學性。

5.明確權責邊界，促進三方協同開展應急科普服務。一是加強科普專家與媒體機構的工作協同。加強重大突發公共衛生事件中各類媒體傳播權的監督管理。所有媒體傳播與事件相關的科普類信息一律需要業內專家作為顧問進行審核并署名，相關專家對內容負連帶責任，促進媒體回歸“傳播”本職，同時督促媒體在“內容加工”過程中主動與領域專家合作，將科普話語權交給專業的科學家。二是加強科普專家團隊與政府應急管理部門的協同工作。在重大突發公共衛生事件中建立有效的信息共享機制，使應急科普專家團隊能夠及時根據事件進展提供針對性科普服務。為了提升應急科普對各類行為的規范和引導作用，可以將應急科普內容與政府緊急管制政策進行整合性傳播，提升應急科普在行為層面上的規制力，正確引導包括防疫執法人員和公眾在內的各方力量采取科學的行動。三是加強政府與媒體機構協同工作。在應對重大突發公共衛生事件過程中，政府需要加強對各類媒體科學傳播行為的監督管理，同時加強官方媒體與其他各類媒介的聯合，確保代表政府“權威發聲”的科普信息能夠第一時間廣泛向公眾傳播，同時，對媒體傳播不實信息、科學謠言的行為進行懲戒，為政府應急科普工作的開展營建良好的媒介生態。