我國新型基礎設施建設項目融資特點探討

喻夢伊，陳鐘文

（江蘇省生產力促進中心，江蘇南京210042）

0 引言

經過30 年的高速發展，近年來中國經濟下行壓力逐漸增大，尤其是始自2018 年的中美貿易摩擦、2019 年的豬肉價格大漲、2020 年的新型冠狀病毒肺炎等重大挑戰，都給中國經濟發展蒙上了陰影。一方面，2020 年伊始的新型冠狀病毒肺炎疫情，正值春運，給傳統消費旺季，尤其是住宿、交通輸運、旅游和餐飲等行業，帶來了巨大沖擊；另一方面，雖然國內疫情逐步得到控制，但海外疫情卻愈演愈烈，進一步增加了我國進出口貿易的不確定性。面對此百年未見之大變局，穩就業、防經濟失速成為目前政策重中之重。在拉動經濟增長的“三駕馬車”中，在此關鍵時刻最有效的是投資，尤其是對基礎設施的投資。其實，從歷史角度來看，過去的幾十年的中國從適度超前基建中受益匪淺。1998年、2008年兩次經濟危機中，中國都加強了大規模的基建投資。這些投資盡管在當時都飽受批評，但從現在回看，這些卻在降低運輸成本、釋放中國經濟增長潛力和提升制造業競爭力方面意義重大。

2020年3月4日，中共中央政治局常務委員會召開并明顯加碼基建投資。但與注重“鐵公基”的老基建，中央此次提出的新型基礎設施建設強調5G、工業互聯網、大數據中心、人工智能等數字經濟和智能經濟以及包括特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車及充電樁等基礎設備補短板。新型基礎設施建設一方面能夠在短期內刺激國內需求，另一方面可以增加長期有效供給。2019 年，我國城鎮化率為60.6%，而發達國家平均約80%［1］，因此我國城鎮化空間仍然巨大。2030 年中國城鎮化率預計將達到71%，將新增2億城鎮人口，并且聚集在珠三角、長三角和京津冀等地區，因此，此時適時提前規劃并建設這些地區的新型基礎設施，可謂意義重大。

1 政府投資規模

截至2020年3月5日，廣東、云南、福建等24個省市區公布了未來與2020 年的投資計劃，項目數目達到2.2 萬項，未來投資總額超過48 萬億元，2020 年度計劃投資規模近8萬億元，預計2020年的投資增速在12%～15%，如圖1 所示。據估算，基建增速提升1 個百分點，可能拉動GDP 增速0.11 個百點，因此，政府在2020年的基建項目投資可拉動GDP 1.2%～1.5%。

值得注意的是，在各省市公布的投資計劃中，新型基礎設施建設投資占比約為15%。以南京市為例，2020年政府投資計劃為587億元，其中新型基礎設施建設投資額為78.6億元，占比13.4%，其中，5G基站建設投資額為35億元，占比達到44%。

2 新型基礎設施建設項目融資渠道

圖2為國家固定資產投資資金來源，主要包括自籌資金、國家預算內資金和國內貸款3 部分。從圖2中可以看出，自籌資金的比例最高，達到59%，其次是國內貸款和國家預算內資金。現階段自籌資金的形式主要有政府性基金收入、政府專項債以及各種債券等。政府性基金收入中，征收及出讓土地的收入占主要地位，占比可達81%，2018年的全國土地出讓金收入達到6.5萬億元，2019年土地使用權出讓收入增長達到11.4%［2］。

圖1 各省市長期計劃總投資規模以及2020年投資規模

圖2 2008—2017年全社會固定投資資金來源

圖3 為近5年的地方政府專項債新增限額。從圖中可以看出，專項債規模的規模穩定增長并呈現明顯的非線性趨勢。其中，2015 年的限額為0.1 萬億元，而2019 年達到2.15 萬億元，2020 年前兩個月發行規模已超0.95 萬億元，同比大增0.57 萬億元，全年新增專項債更是可達3 萬億～3.5 萬億元。近年來專項債大幅增長，一方面是因為專項債發行時間不長，投放模式都處于探索階段；另一方面，政府性基金支出受隱形債務影響，壓力逐漸增大。過去3年專項債投入基建項目的占比都在20%～30%，2020 年提升到80%。這是由于2020 年專項債將有兩項結構性調整：一是專項債資金用于項目資本金的規模提升至20%左右；二是不得用于棚改、土儲等領域——政策的變動將有效拉動基建投資。并且如前文所述，15%流向新型基礎設施建設。因此，投資新型基礎設施建設能夠打開基量空間，優化投資結構。

3 新型基礎設施建設項目融資模式

新型基礎設施建設項目融資主要有以下幾種。

3.1 傳統項目融資模式和PPP模式

傳統項目融資和PPP 模式仍是當前最主要的融資模式，項目融資主要適用于可依靠自身現金流實現貸款償還的項目，公司融資主要依托借款人綜合現金流還款，PPP模式通常由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管。PPP 項目通常具有資金量大、融資期限長、收益率低的特征。同時，PPP項目參與方多，參與方法律地位不平等，目前看來，由于政府信用體制尚不完善，仍舊存在一定的失信風險，這使得PPP項目融資的過程中，金融機構需要承擔更復雜的風險［3］，并且預期回報有限［4］。

3.2 融資再安排模式

融資再安排模式是國際上普遍采用的融資模式，適用于能源交通基礎設施領域。能源交通基礎設施項目往往投資額度大且生命周期長，但部分項目受區域經濟發展水平、人流量等因素影響，項目自有現金流往往無法在規定的貸款期限內滿足還本付息，運用融資再安排模式，還款期內以項目自有現金流進行倒算，在滿足前期低償債覆蓋率的基礎上，最后一年進行大額償付。從本質上講，融資再安排模式延長了項目貸款期限。

圖3 近5年的地方政府專項債新增限額

3.3 成本規制票款補差模式

該模式由政府發文明確對乘客票價進行補差，確定補差標準和流程；乘客支付票款和財政補差票款作為軌道公司的收入，用于覆蓋生產經營支出以及折舊、攤銷的成本，形成公司自由現金流。銀行根據項目和公司現金流水平進行貸款決策，政府只承擔對乘客的票差補貼責任，與軌道公司債務償還無關，也與銀行隔離，因此涉及的財政支出不作為隱性債務處理。

3.4 TOT模式（移交-運營-移交）

TOT作為PPP的一種延伸模式，一般由發起人將一定期限的已建成項目產權或經營權有償轉讓給投資人，交其運營管理，投資人在約定的期限內通過經營回收投資并獲得回報，到期后投資人再交還項目。該模式可實現政府部門或國有企業盤活存量資產，優化負債結構，回收資金用于項目建設，還可減輕政府出資壓力。國辦101 號文明確提出鼓勵采用TOT、ROT（改建-運營-移交）等方式，TOT模式已基本具備外部政策環境基礎。

4 新型基礎設施建設項目融資建議

4.1 規劃先行

圍繞新型基礎設施建設項目融資，政府部門可適當提前吸收金融機構作為協調小組成員，圍繞新型基礎設施建設專項領域，積極合作探索，共同編制系統性投融資規劃和專項規劃。同時，政府與金融機構也應當加強人員的溝通交流，這樣有助于雙方的信息互通、共享，防止信息不對稱造成的誤解。

4.2 發揮政策性金融的引領作用

政策性金融機構支持基礎設施建設具備特殊的優勢。政策性銀行融資具有大額、低息、長期的優勢，與基礎設施建設投資金額大、效益低、建設周期長的特點相得益彰。因此，發揮政策性金融機構在新型基礎設施建設項目融資中的引領作用，對于吸引社會資本有著重要意義。

4.3 創新市場化融資模式

在新型基礎設施建設項目融資過程中，應當發揮市場的決定性作用，充分動員社會資本參與項目投資。對于具體項目，應當制定具體實施路線，不必拘泥于已有的融資模式，而應當根據項目實際情況，開發更加適用于項目的融資方案。同時，對于不同項目，可進行適當的捆綁打包，以實現“以肥帶瘦”，為融資條件較差項目開辟新的融資環境。