地方高校參與社區精細化治理的模式與路徑探索
——以南京市為例

黃 龍

（南京郵電大學，江蘇南京210023）

0 引言

2018年習近平總書記在上海考察時指出：“城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。既要善于運用現代科技手段實現智能化，又要通過繡花般的細心、耐心、巧心提高精細化水平，繡出城市的品質品牌。”［1］城市治理過程中的精細化管理，應實現治理主體由單一到復合、治理手段由傳統到現代、治理標準由粗放到精細、治理機制由突擊到長效的四大轉變，理念共生、信息共享和多元共治構成社會治理精細化的三重維度［2］。社區是城市治理體系中最基本的構成單位，社區精細化治理是城市發展的內在要求，校園又是城市社區不可分割的一部分，高校參與社區精細化治理具備獨特的優勢條件，校地協同治理為城市治理創新提供了新思路。隨著政府職能轉變的加快，城市治理更加需要高校的積極參與，在倡導提升城市綜合競爭實力的背景下，地方高校如何在保持高等教育辦學相對獨立的同時，更好地發揮其作為社會主體參與社區治理活動的作用，是城市社區精細化治理工作應深入探討的問題。

1 高校參與社區精細化治理的現實依據

1.1 宏觀層面：符合共建共治共享發展理念

黨的十九大報告中提出：“要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”［3］共建共治共享的社會治理模式著重強調的是主體一核多元、社會參與治理過程以及公眾共同享有治理成果，共建是基本要求，共治是主要方式，共享是目標指向［4］。社區治理是城市治理中最基層的治理要素，也是基層治理的著力點和有效抓手。高校作為一種社會組織參與社區精細化治理，為當代城市治理創新提供了建設思路與實踐路徑。校地共建是對高校主體權責的制度性安排，建立統一的治理標準。校地共治是將高校納入社區治理體系之中，共同承擔治理的責任。校地共享則是實行資源共同享有機制，社區居民分享治理成效。社區精細化治理離不開社區單位主體的參與共建，高校擁有強大的技術人才和物質資源，具有先進的思想文化和治理理念，在社區治理格局中擔當著共建治理主體的重要角色，能激發社區治理活力，彌補社區治理短板，提升社區精細化治理水平，促進社區、高校和居民之間的良性互動。

1.2 需求層面：促進高校與社區協同耦合發展

城市與高校關系密切，我國高等院校在城市分布面廣，文化教育資源豐富，對一座城市的經濟發展、科技創新、人才培養和文化建設有著積極的影響，是推動城市高質量發展、提升技術創新能力的重要社會力量。城市的發展規劃需要大學的助力謀劃，高校又依托城市的支持供給。城市與高校的資源具有較強的互補性，兩者協同耦合發展不僅能增強各自的功能，還可以促進兩者功能更好地體現［5］。高校地處社區，是社區治理格局中的重要構成要素。以南京市為例，城區大專院校規模龐大，駐寧普通高等學校45所，獨立學院6 所［6］。各高校校區集中分布在城東仙林校區、城南江寧校區和城中鼓樓校區（見表1），位于不同的街道社區。隨著我國高等教育內涵式發展和“雙一流”建設等宏觀政策的出臺，高校在城市的地位和作用日益突出。如一些高校通過產學研合作的方式建立大學科技園、校地研究院等科研產業機構并進行科技成果轉化，為城市精細化治理，建設智慧城市給予強大的技術創新支持。

表1 南京市普通高等學校校區所在區域數量分布

1.3 結構層面：需要多元協作的治理主體

社會公眾（包括個人、法人和社會組織）參與城市精細化治理是社會主義法治建設的體現，也是創新城市治理的有效手段，體現了行政主體“以人為本”和“柔性”的管理服務理念。作為社會系統的參與要素，“社會協同”“公眾參與”意味著社會組織及公民要積極融入社會治理體系中［7］。現代化的城市治理需要不同文化背景的行業群體加入，完善的社區精細化治理體系應著眼于多元主體的共同參與，行政主體在治理中的角色是引導者和協調者，不再是傳統城市管理意義上的“劃槳者”，需要引入社會公眾資源參與治理建設，集中社會群體力量協同治理，形成多元主體共同治理的格局。2013年南京市在全國率先以立法的形式建立“政府主導+公眾參與”的多元主體治理模式，社會公眾由從前城市治理的“被管理者”變為公共決策的參加者和評議者，這一行政創新為推進城市精細化治理提供了前提條件和法制基礎。高校作為城市基層治理體系的重要主體,為社區治理事業帶來新理念、新技術的同時，促進了多元主體間的交流互動，在社區的決策參與、工作監督和公共管理活動中的作用不斷凸顯。

1.4 戰略層面：推動城市社區治理現代化進程

近年來，城市社區系統的運行過程日趨繁雜，精細化治理工作正面臨著新問題、新考驗，政府需要借助新技術提高城市治理水平，整合轄區高校已有的信息化基礎設施，運用網絡技術手段實現互聯互通，為社區治理細節提供技術支持，帶動社區治理向智能化、現代化方向發展。教育部《教育信息十三五規劃》中提出要構建網絡化、數字化、個性化、終身化的教育體系，提升教育治理體系和治理能力現代化水平。《江蘇省高校智慧校園建設指導意見（試行）》提出，高校要從學校發展、教學科研、人才培養、社會服務等方面的實際需求出發，將智慧校園建設納入學校中長期發展規劃。高等教育現代化與國家治理體系和治理能力現代化關系密切，高校智慧校園建設是促進教育信息化和現代化的有力措施，借助高校智慧校園平臺推動社區精細化治理，加強大數據協作開發，提供社區建設基本信息技術服務，建造智能化、信息化為一體的智慧社區環境，對于助力實現城市社區治理現代化具有積極的推動作用。

2 當前高校在社區精細化治理體系中的現狀

2.1 高校社區協同發展關系不夠緊密

影響城市治理的動力因素包括政策、經濟、人口、科教和文化等多個方面，高校能為城市發展帶來豐富的資源，城市也可以為高校提供優越的發展條件。從協作機制上看，兩者的聯系互動還缺少深度，協作機制還不夠完善，影響了多方聯動基礎上的合作共建。從管理體制上看，在城市化進程中，由于政府與高校隸屬關系和管理體系等多方面的原因，兩者的發展還未密切結合起來，對于高校特別是省屬、部屬大學而言，服務于教育事業的職責往往高于服務城市的需要，而對于大學所在的城市和社區的“微觀”和“現實”需要的關注不夠［8］。因此，一方面，校地互動與合作發展動力不足，高校在城市治理中的作用不明顯。另一方面，出于行政上的隸屬關系和教育的本職屬性等原因，高校對參與社區治理的關注度不高，從而影響社區政府與協同主體的聯動協調發展。

2.2 公眾參與治理架構體系尚不健全

實現城市治理體系和治理能力現代化需要建立地方政府主導、社會組織協作、居民個體參與、制度規范保障的多元治理機制。現代化的城市治理主體不再是唯一的政府主體，已由傳統的一元化向多元共治模式轉變，政府職能更多體現在組織協調和政策引導，社會公眾成為城市精細化治理框架體系中的重要支撐點，逐步推動城市治理社會化。多元治理架構體系構成復合主體之間互動、協作、共同治理的基礎，但目前社會公眾參與城市精細化治理的架構體系尚不健全，對于高校等社會力量參與治理的議事規則、權責邊界和治理標準等制度規范還需完善。因此，需要健全市、區、街三級公眾參與機制，實現行政治理創新，促進城市治理法治建設，提升社區精細化管理水平。

2.3 校地信息資源共享機制有待完善

伴隨著信息技術的飛速發展，校地都在尋求資源協同共享發展，建立資源共享機制。高校服務社會的功能源于教學與科學研究，隨著高等教育供給側結構性改革的不斷深入，更應突出協調、開放的發展理念。但一些社區、高校的信息資源仍存在“孤島”狀態，信息需求不對稱。以人才培養為例，有些高校對專業人才培養過于追求熱門專業，未按照實際專業需求制定招生計劃。根據調查，我國社會工作專業人才稀缺，平均每萬人只有2.9名，而一些發達國家和地區這方面的人才占總人口數量的比例則能達到3‰左右［9］。此外，社區與大學公共資源分配的整合度不高，尤其高校的科研、教育和服務資源豐富，但資源未得到充分的有效利用，校地協同發展共享機制還不夠健全，制約了社區與高校的互動發展。

2.4 社區治理考核評價參與度不高

行政民主化發展需要監督平臺和有效抓手,在轉變政府工作作風和大力發展服務型社區的時代背景下，更應重視公眾參與社區治理考核評價。高校師生工作生活在社區，是社區網格化管理中重要的受眾群體，對社區治理水平有著不同的感受，有更真實的評判標準。當前一些城市社區績效考核主要采用內部考核方式,量化評分、評優推先多從內部征求意見，高校參與評價權重占比不高，這種評價考核體系可能會產生監督不嚴現象。由于群眾滿意度、感受度指標和公眾評價體系還不盡完善，很難有效反映治理績效的真實程度，也會降低高校和其他社會主體參與社區治理的熱情和參與度。

3 高校參與社區精細化治理“CCSC”模式及實踐路徑

3.1 共建模式（Co-build mode）：協同構建校園標準化治理體系

城市管理精細化是將精細化管理理念應用于城市治理領域中，綜合運用法治化、社會化、智慧化、標準化等手段，合理整合信息資源，形成分工明確、管理有序、科學高效的城市運轉系統［10］。社區標準化治理有利于提升城市治理精細化水平，完善城市長效治理體系，校園治理標準化工作是城市和社區標準化治理體系的重要部分，高校應結合所在城市治理標準化要求，建立相應的組織機構，明確牽頭部門，制定科學化、校本化的校園標準化治理體系、責任體系、制度體系和考核評價體系，根據校園結構布局對管理內容分門別類，確定分類事項、管理目標、管理標準和量化指標，完善資料數據庫，理清校地職責權限邊界，與社區建立規范化的治理共建機制，優化校園育人環境。

2013 年南京市在全國首創法治化城市治理工作，發布實施了地方性法規《南京市城市治理條例》（以下簡稱《治理條例》），為城市治理法治建設提供了制度頂層設計。《治理條例》的最大亮點在于以立法形式落實了公眾參與機制，并為城市治理標準化工作制定了要點。2015 年南京市政府發布《南京市城市治理標準化工作實施方案》，將本市大專院校列為城市標準化治理的首批重點單位之一，為包括高校在內的各類單位制定了《南京市城市綜合治理指導標準》，共設置33類治理單元，包含2 000個條目，其中《單位責任區（院落）管理標準》列明了校園建（構）筑物、環境衛生、容貌秩序等9 個方面管理內容67 項量化標準（見表2），為校園治理標準化工作提出了詳細指導意見。2019 年《南京市城市治理單元治理通則》“主體責任”部分再次明確高校對城市治理工作實行“屬內主管，屬外協管”的參與原則。

3.2 共治模式（Co-governance mode）：參與社區網格化治理體系建設

城市社區網格化治理的功能優勢在于清除城市治理盲區，通過實現網格化全覆蓋巡查，更準確地發現問題，提高社區管理精準度。網格化治理工作中一般采用萬米單元網格，每個網格面積范圍大約為100 m×100 m，將城市管理區域劃分為數個面積約為1 萬平方米相對獨立的單元，每個單元網格相互鄰接，形成近似塊狀的管理區域［11］。城市駐街高校占地面積和常住人口規模龐大，網格內覆蓋面廣，技術資源雄厚，是社區開展治理工作的重要協作主體，應在網格共建中發揮示范和引領作用。例如，可將高校智慧校園應用支撐平臺技術，物聯網、自動化、人工智能等先進科技廣泛應用于小區物業服務、數字監控、電子商務等社區管理服務領域，建立智慧社區管理綜合信息平臺，實施社區管理數據信息化構建，合作開展智慧型社區建設。

表2 單位責任區（院落）管理標準

網格化管理模式以街道社區為對象單位，2010年南京市棲霞區仙林街道成為全國城市治理創新的試點區域，在區域內最先實施城市治理網格化管理，將本街道7 個社區劃分成7 個一級網格，136 個二級網格和1 760個三級網格，將高校納入三級網格管理，形成“人到格中去，事在網中辦”的社區治理模式。仙林街道匯聚了10余所高等院校和多所中小學，在校師生人數20余萬人，總人口超過40萬，街道社區與高校建立網格聯席會議制度,由網格聯系人負責組織協調,共同商議解決社區治理問題。近年來，高校在社區三級網格治理中的作用日益突出。

3.3 共享模式（Sharing mode）：建立校地資源服務共享機制

一是科技服務共享。實現共享是社會治理的目標指向，校地應發揮各自的項目優勢在知識產權創造、科技成果孵化、人力資源培養、信息化平臺建設等領域實現服務資源共享。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》要求高校要主動地、全方位地為社會提供服務。《治理條例》第2章“公眾參與治理”部分規定了事業單位應當發揮服務社會的示范引領作用，社區應組織轄區內的單位參與城市治理活動。社區可提供有利于高校參與社區治理的政策和平臺，也可以通過購買服務等方式將社區服務轉移給高校，優化資源配置，實現共享治理成果。高校應發揮行業專家團隊的作用，積極參與各類政策出臺前的評估、聽證、決策等環節，引領社區推動文化創新，向社區輸送社工專業人才，共建科研成果轉化實踐基地、推進智慧社區建設等，實現校地互利共贏。以科技服務項目為例，2018年，南京市校地研究院實現了政府和高校的精準對接，通過技術創新為城市精細化“加分”，各校地研究院技術合同經費累計超過3 000 萬元，申請專利146 件，完成科技成果轉化項目141項［12］。

二是資源開放共享。便民服務是社區精細化建設的目標導向和工作指引，校地應推進數據和場地資源開放共享。以場地資源共享為例，可以有償占有為原則，盤活社區企事業單位資源，實施集約化管理，把有限的社區資源平衡給有需要的居民群體。《治理條例》第3 章“停車設施管理”部分倡導機關、企事業單位有效分配停車資源，鼓勵在單位工作時間以外向社會開放，提供經營性的停車服務。以南京市某高校城中校區為例，校內規劃停車位437 個，校園周邊老舊小區車位和路內停車資源緊張，通過對該校區連續5個工作日的調查，校園停車場對外開放前車位空置率較高，尤其在18：00—8：00非工作時段車位空置率最高時段達33%。2016 年該校建設機動車智慧管理系統，停車場全天對外開放，并采用了經營性收費管理的模式，校園車輛大量增加，時段最高增幅達17.9%，夜間停車數量增幅明顯（見圖1），該辦法高效利用了社區存量車位，同時解決了小區居民停車難題。

圖1 校園全天各時段停車數量示意

3.4 共議模式（Consensus mode）：建立公眾委員商議與公眾考核評議機制

一是建立社區公眾委員商議機制。制度化公眾參與治理的創新模式體現了“以人為本”城市發展理念，保證了社會公眾的參與度。《治理條例》第2 章規定了專家咨詢、聽證、論證、座談、網絡征詢等10余種適用于社會組織、行業和公眾參與城市治理的方式，為市民方便、有序地參與治理活動提供了法律依據和制度保障［13］。依據《治理條例》，南京市政府設立了協調議事機構——南京市城市治理委員會，委員會成員由公務委員和公眾委員組成，公眾委員占比不低于委員總數的50%，并賦予其特定的法律地位（見表3）。專家代表中由一定比例的高校學者組成，實行市、區、街的公眾委員三級聯動機制。委員們通過圓桌論壇等形式共同討論城市治理熱點難點議題，向政府建言獻策，并借助大眾網絡傳媒建立信息互動平臺，如在2016 年“南京靚城行動”中，通過新聞媒體直播長達十幾個小時的現場執法觀摩過程，邀請公眾委員現場點評，逐步形成政府職能部門、高校專家、社會公眾、電視網絡傳媒共同參與的內外部商議評價機制，充分體現了城市治理的共議要求。

二是建立社區公眾考核評議機制。南京市構建了“四位一體”的城市治理綜合考評體系：即綜合類考核、群眾滿意度測評、現場檢查和每月數字考評成績運用。仙林街道網格化管理考核劃分為基礎工作、規范運行、工作成效和群眾評價4 個類別，充分保障公眾的參與度。因此，在強化政府內部監督考核評議的同時，社區還應建立完善獨立的多元主體考核評議體系，包括建立社區組織、居民群眾、大眾媒體參與的考核評議機制，也可由高校等科研機構建立第三方評估機構，完善社區考核方法和考核模型，區分不同領域考核主體的范圍，建立主管部門評價、公眾評議、單位自評、網格單元互評的內外部考核評議形式。另一方面，考核評議應將考評主體打分和公眾滿意度結合起來,合理分配不同考核主體在績效評估中的比重，充分聽取區域內最大服務對象和受眾群體的意見,在高校規模較大的社區增加高校主體考核分值占比，賦予考核等次和獎懲意見建議權，因地制宜地制定社區考核評議標準和實施辦法。

表3 南京市城市治理委員會公眾委員組織架構