行刑銜接視閾下談生態環境案件的處理

袁淑娟

摘要：本文首先梳理了以往對于環境保護行刑銜接的研究成果，然后從我國環境保護行刑銜接的現狀出發，厘清存在的問題，分析環境案件行刑銜接出現問題的原因，最后結合對所查資料與文獻的研究得出完善環境保護行政執法與刑事司法銜接的路徑。

關鍵詞：行刑銜接;環境案件;行政執法;刑事司法

近年來環境污染問題日漸嚴峻，一些以犧牲環境為代價換取經濟效益增長的生態環境案件與日俱增，違法犯罪案件在環境領域多發。2017年1月份公安部、最高人民檢察院、環保部門聯合出臺文件，規定了環境保護領域行刑銜接機制。行刑銜接又名“兩法”銜接，“兩法”狹義上包括《行政處罰法》與《刑法》，廣義上是指《刑法》與相關行政法律的銜接，本文所論述的是廣義上的行刑銜接。在幾年的執行中，行刑銜接在環境案件的處理中出現了問題。本文旨在分析這些問題存在的深層原因，并試圖提出完善路徑。

一、綜述

2001年國務院發布文件首次提到行刑銜接概念，我國學者對于行刑銜接的研究也自此開始。但是當時對于環境保護行刑銜接方面的研究幾乎沒有，而且筆者通過查閱早年關于環境保護行刑銜接相關問題的文獻，發現研究內容較為宏觀，研究內容僅僅停留在設想與劃清概念方面，沒有深層的內容。

從2015年開始，國務院先后出臺關于加強生態環境建設的文件，從國家層面注重環境保護，2017年出臺關于加強環境保護行刑銜接的文件，學術界開始在行刑銜接視閾下處理環境案件，筆者僅在知網中輸入行刑銜接就可以檢索到220條，輸入與“環境”“行刑銜接”等字眼可以檢索到73條。筆者發現學者們的研究多是停留在理論層面，實務中存在的問題以及如何完善銜接路徑的實證研究不充分，尤其是關于移送案件標準的論述等問題。解決路徑沒有足夠微觀細致到實務層面，或是僅僅針對個別案例不具有代表性。

二、存在問題

（一）行政處罰多，刑事追究少

2009年對環境案件做出行政處罰的有78788起，同年環境犯罪案件僅有3起，數量上行政違法案件是行政犯罪案件的26263倍。2018年1-10月，全國共下達行政處罰決定書145167份，2018年一整年涉嫌環境污染犯罪案件是2574件，數量上行政違法案件是行政犯罪案件的56倍。可以看出現階段環境保護行政執法與刑事司法銜接較之前已經相對成熟，但是實務中還是存在以罰代刑、降格處罰的現象。無論對單位還是個人而言，都想避免刑事處罰，以免影響后續單位的經營或者個人的就業，就會鉆法律的空子，以罰代刑，長此以往破壞了司法公正。

（二）被動處罰多，主動追究少

現階段我國環境案件多由群眾舉報檢舉，行政部門主動發現查處的案件很少。對于環境犯罪案件約90%來自群眾投訴舉報，環境部門發現的案件數量不超過10%。還有不計其數的案件沒有被舉報，環境保護部門也沒有去發現，成了漏網之魚。此外，被舉報的案件未被受理的基數也很大。2017年1-6月全國各級環保部門收到群眾對污染環境的舉報約10萬件，但是最終被行政處罰的案件約1.3萬件，行政查處案件僅占群眾舉報案件的10%左右。

（三）環境案件涉及罪名刑法與行政法難以對應

在罪名設置上，“兩法”銜接存在脫節情況。《刑法》中涉及的環境要素未能覆蓋《環境保護法》中的一些要素，比如《環境保護法》中涉及的草原濕地等環境要素，在《刑法》中沒有相關罪名與之銜接。此外，我國《刑法》關于環境犯罪的規定與《行政法》關于環境違法的規定沒有對應關系，在程序上存在困難。而且隨著科技的發展，破壞環境的手段也在更新，但是基于法律的滯后性，行政處罰與刑事處罰存在銜接脫節的情況。

三、原因剖析

（一）相關法律法規文件不健全

筆者通過查閱的資料以及對相關文件的分析，得出法律規范存在的一些問題。首先，法律規范過多過雜，存在下位法與上位法沖突的情況，法律規范之間不協調，對實務中相關情況的指導也在問題。其次，對于移案標準的規定模糊，“情節嚴重”等字眼對實務中的相關問題指導意義較小。最后，行政法條的內容與刑法中關于環境保護的內容銜接較弱，對于處罰方式的銜接也沒有做出明確規定，這就造成實務中各地各機關處理結果不統一。

（二）行政執法能力欠缺

環境案件行刑銜接在實務處理中比較復雜，涉及罪名的銜接、標準的銜接、處罰機制的銜接，對行政機關執法能力要求較高。實務中行政機關以罰代刑、降格處理的情況時有存在，有的行政人員避重就輕，消極怠工不作為，明知是環境犯罪案件，但是還是按照行政違法處理。此外，從事環境案件行政執法的公務人員缺少專門的法律知識，對于一些問題不能準確的定性，再加上“移送案件是分割行政權力的想法”，更加制約了環境案件行刑銜接的開展。

（三）對環境案件行刑銜接監督不到位

環境保護行政執法與刑事司法銜接具體工作的落實開展是有監督部門的，《銜接工作辦法》就有規定，但是也僅是確立了檢察機關的監督地位以及規定何種情況可以啟動監督程序，實務中檢察機關并沒有強制監督權，而且沒有明確行政部門不作為的懲罰機制，對于監督過程中發現違法操作的情況，難以強制限制。

四、完善路徑

（一）完善立法領域環境案件行刑銜接機制

對于刑事立法領域，可以以刑法修正案的方式增加、修改一些涉及環境保護的罪名，與《環境保護法》中涉及的環境因素銜接，以及對于新出現的破壞環境的方式合理歸罪。此外，對于較為模糊的概念“情節嚴重”等可以結合我國環境案件現狀出臺司法解釋，給實務操作更多的借鑒空間。對于行政處罰與行刑處罰的銜接也要在法律層面上做出規定，落實一罪不再罰原則，針對特殊案件可以落實附條件并科原則，從一定程度上避免以罰代刑。

在行政立法領域，可以借鑒英美國家在行政法律條文中援引相關刑事條文的準則。可以在行政法規上關于環境的條文援引對應的刑事罪名與刑罰，并且注清移案標準，減少行政執法人員執法障礙，一定程度上可以規避以罰代刑。從較高位的法律層面規定，解決下位法與上位法的沖突，對模糊、界限不清的內容重新規范，在立法層面完善環境案件行刑銜接機制。

（二）健全司法領域環境案件行刑銜接機制

由于環境案件行刑銜接較為復雜，又由于現階段行政機關與公安機關對案件的處理沒有受到過多限制，所以亟待解決的問題就是完善監督機制。將提前介入制度引入環境保護行刑銜接有利于更好地發揮檢察機關的監督職能。對于介入后檢察機關、公安機關、行政機關的分工以及介入后檢察機關的權利等都要做出明確規定。避免行政機關“一家獨大”，不移送達到移案標準的案子;也避免公安機關對移送后的案件處罰不當。

對于不作為或者亂作為的行為，確立懲戒機制很有必要。對于行政執法人員徇私枉法、出于特定利益隱瞞事實，將明確達到移案標準的案件仍然留置行政處理的行為嚴格制裁。規定懲戒機制，規范行政人員的行為。

（三）明確執法領域環境案件行刑銜接機制

提升執法人員辦案能力至關重要。環境保護行政人員不是法律專業出身，在處理案件過程中很可能因為對規定的不理解而出現問題。所以對行政執法人員定期開展專業培訓，關于銜接機制的具體問題也要開設講座講解。此外，也要提升環境保護行政機關主動發現環境問題的職業能力，避免讓一些破壞環境的案件鉆了法律的空子。最后，環境保護行刑銜接的辦案部門涉及除環境保護行政部門的公安機關與檢察機關，應該加強不同的部門之間在執法規范之間的學習，提高執法能力，在執法層面完善環境案件行刑銜接機制。

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