全球化大變局下中國須因勢利導產業轉移

黃漢權 任繼球

近兩年來，受要素成本上升、資源環境約束加大、中美經貿摩擦升級等多重因素疊加影響，我國代工型、勞動密集型制造業出現加速向東南亞國家轉移的現象；新冠肺炎疫情全球蔓延，發達國家讓產業回流的意愿強烈，這些都引起國內外高度關注。理性認識產業轉移現象，理解其背后的邏輯、規律和影響，并進行合理引導和應對，是我國產業高質量發展必須面對的重要課題。

當前我國產業轉移的基本特征

當前，我國產業轉移處于初步早期階段，但近兩年來呈現加快趨勢，主要有以下特征：轉移行業集中在紡織服裝、消費電子產品制造等勞動密集型產業，大多是“兩頭在外”的行業；轉移企業以外企和民企為主，國企比例較少；轉移企業以珠三角、長三角等東部沿海地區為主，中西部地區相對較少；轉入首選地為東南亞國家，也有部分選擇回流母國及其周邊地區。

事實上，我國勞動密集型產業向東南亞轉移早在7—8年前就發生了，只是近兩年步伐明顯加快，加上中美貿易摩擦的特殊背景，才引起各方面如此關注。目前，產業轉移仍以加工組裝環節為主，但部分供應鏈龍頭企業轉移帶動上下游配套企業集群式轉移的苗頭初顯，且逐漸從短鏈條、低附加值的低端制造業向長鏈條、高附加值的中高端制造業蔓延，同時，這次突如其來的新冠肺炎疫情也可能進一步加速這種轉移，需要密切跟蹤和高度重視。

我國產業轉移的基本邏輯

產業轉移既是經濟全球化的必然結果，也是世界經濟發展的普遍規律。回顧歷史，第一次產業轉移出現在19世紀中葉，主要是紡織、服裝等從英國向歐洲大陸、美國轉移；第二次是“二戰”以后從美國、歐洲轉移到日本和亞洲“四小龍”；第三次發生在中國改革開放以后，美國、歐洲、日本、韓國和中國臺灣、中國香港等勞動密集型企業紛紛到中國大陸投資設廠。我們目前面臨的是第四次產業轉移，其標志是：受多方面因素影響，在我國境內注冊的勞動密集型企業（外企和民企），陸續向東南亞、印度等勞動力成本低的國家轉移，并在轉入國形成了新的代工生產基地。與前三次產業轉移的邏輯相似，本次產業轉移的根本動因也是成本變化，既有勞動力成本上漲等長期因素，也有中美貿易摩擦等短期因素，既有國內自身因素，也有國際外部因素。

（一）我國制造業成本快速上升是首要原因

近年來，我國人工成本、土地及其他要素價格全面上漲，制造業綜合成本快速上升。

一是人口紅利喪失，勞動力成本優勢喪失。2018年，我國制造業月均基本工資為493美元，是馬來西亞的1.19倍、越南的1.46倍、緬甸的3.04倍。即使是中西部地區城市工資水平也高于多數東南亞國家，比如2018年重慶的工資水平是越南的2.56倍。

二是我國稅費、融資、物流、土地、原材料等成本居高不下，制造業利潤空間越擠越薄，很多企業特別是勞動密集型企業已經難以為繼，不得不向外轉移。比如從稅費負擔來看，2019年，我國總稅率為59.2%，高于柬埔寨的23.1%、老撾的24.1%、緬甸的31.2%、菲律賓的43.1%、泰國的29.5%和越南的37.6%。目前，越南等東南亞國家還在實施更大力度的外國投資優惠稅政策，與之相比，我國企業稅費負擔明顯偏重。

（二）中美貿易摩擦導致出口成本增加是催化劑

中美貿易摩擦加快制造業轉移步伐，特別是“兩頭在外”企業轉移意向加強。

一是加征關稅提升出口成本。中美貿易摩擦爆發后，我國涉美出口企業訂單均有不同程度的下降，部分企業為規避關稅上漲，把部分產能向海外轉移。當前，中美雖然簽署了解決貿易摩擦的第一階段協議，但企業擔心的問題并沒有得到根本解決，若持續較長時間，將有更多的企業把生產基地轉移到其他國家和地區。

二是美國圍堵中國高技術企業，威脅產業鏈安全。調研發現，很多企業擔心，中美貿易摩擦會從貿易領域轉向科技領域，美國可能會針對中國高科技企業實施核心前沿技術全面封鎖，給企業帶來類似中興事件的打擊，企業避險心理會推動產業向外轉移。以智能手機芯片為例，全球6成智能手機處理器來自美國，尤其是在高端芯片上具有絕對壟斷，vivo、OPPO等手機芯片有6—7成來自美國高通，中低端機型使用聯發科，美國若對這類產品實施禁運，將對我國電子信息產業鏈分工和布局產生重要影響。

（三）產業升級和綠色發展倒逼低端產能陸續退出

經過40多年的發展，我國資源稟賦結構發生了重大變化，我國經濟也逐步告別低端勞動密集型和重化工型發展階段，產業逐步向資本、技術、知識密集型方向調整，勞動密集型制造業比較優勢逐步喪失，發展空間越來越窄，為延長生命周期，一些企業不得不向海外轉移。同時，近年來，我國高度重視綠色發展，不斷提高產業環保要求，環境敏感型企業環保治理成本明顯上升，一些企業為規避環保成本，加快向發展階段較低、環保要求不高的中低收入國家轉移。

（四）新興國家市場潛力不斷釋放增加對外資的吸引力

近年來，以印度、越南等為代表的新興國家經濟持續快速增長，居民收入水平不斷提高，市場需求空間不斷擴大，加上這些國家大力實行優惠政策，擴大對外開放，吸引了我國制造業企業在這些國家投資設廠，比如我國電視機龍頭企業TCL集團為拓展海外市場，在印度、越南等國都開設電視機工廠。此外，還有部分企業看好越南等東南亞國家的發展前景，希望在投資成本較低的早期搶先布局。部分企業反映，現在越南就好比是30年前的中國，未來發展前景會越來越好，有必要超前布局。

（五）自動化、機器人等新技術推廣應用部分對沖發達國家勞動力高成本

隨著自動化、機器人、人工智能等新技術的廣泛應用，“機器替代人”使得勞動力成本在總成本的占比下降，加上貿易摩擦的影響，一些技術含量高、銷售市場在歐美的中高端制造業部分回流到美、歐、日等發達國家。同時，區域性貿易互動加強，也有利于提升區域內產業鏈合作水平和產業配套能力。比如美墨加自貿協定的簽署，推動重塑以美國為主導、北美經濟圈為核心的供應鏈組織網絡和生產體系，吸引部分以北美為市場的在華美資企業和我國民營企業遷移到該區域建廠。

產業轉移的影響分析

必須認識到，產業轉移是企業在經濟全球化過程中的自主選擇，是一種正常的市場競爭行為，也是一個國家資源稟賦結構變化和產業升級必須面對的客觀規律。

從長期來看，產業有進有出、企業優勝劣汰是一個經濟體新陳代謝運轉良好的表現，特別是我國經濟正在從高速增長階段轉向高質量發展階段，將部分喪失比較優勢的產業轉移出去，同時推動具有發展潛力的先進制造業、高技術產業和現代服務業增長和引進來，是必然趨勢和正常現象，更是我們所盼。

但需要警惕的是，近期受中美貿易摩擦、國內成本“虛高”等因素影響，勞動密集型產業出現加快轉移現象，有非正常、非理性的一面，可能會縮短我國產業轉型升級的戰略窗口期，需對產業轉移給我國經濟造成的影響進行深入分析。

從利的方面來看，第一，一些要素成本驅動型產業鏈轉移既給東部產業升級帶來倒逼壓力，也為其發展新興產業、推動新舊動能轉換、實現“騰籠換鳥”騰出寶貴資源，有利于資源要素優化配置；第二，國內企業主動“走出去”開展全球化布局，是我國企業拓展國際業務、成長為跨國公司的需要，有利于拓展我國傳統優勢制造業發展空間、延伸企業生命周期和深化與“一帶一路”沿線國家的產業合作；第三，雖然部分代工型產業或勞動密集型加工制造環節轉移了，但上下游環節和配套產業仍然在國內，我們可以以此為契機，發揮我國產業鏈完整、配套能力齊全和市場規模巨大的優勢，以零部件、生產設備、品牌資源和市場渠道為抓手，構建“以我為主”的供應鏈生產網絡和產業鏈組織體系，推動我國產業向價值鏈中高端攀升。

從弊的方面來看，第一，對我國出口形成替代效應和擠出效應。隨著部分產業轉移，不僅我國原有的出口訂單隨之轉移，而且在轉入國形成的具有競爭優勢的產業，也會在國際市場上對我國出口產品形成較大的競爭壓力。另外，部分產品還會通過進口的方式擠占我國同類廠商的市場份額，形成對國內生產的替代。第二，加大中西部地區承接東部產業轉移的難度。按照區域梯度發展理論，東部地區發展到一定程度后，承載不下、需要“騰籠換鳥”的產業可以轉移到中西部地區，形成區域接續發展格局。但是對東部企業來說，由于區位、交通、人力資本、產業配套、政策等多方面原因，中西部地區缺乏吸引力，因此，他們寧愿轉移到東南亞國家，而不是中西部地區。第三，帶動部分生產性服務業轉移。當前，我國正處在工業化中后期階段。從國際經驗來看，這個階段基本是走先進制造業、現代服務業“雙輪驅動”和融合發展的道路。制造業轉移勢必帶動與之相關的生產性服務業跟著轉移，對我國大力發展生產性服務業，推動先進制造業與現代服務業融合發展造成不利影響。第四，增加我國就業壓力。我國城鎮化尚未完成，仍有大量農村勞動力需要轉移就業，勞動密集型制造業轉移將減少對勞動力的需求，而作為替代的新興產業大多是資本、技術、知識密集型產業，能夠提供的就業崗位有限，這將帶來結構性就業壓力。

對策建議

產業轉移包括三種情形：一是擴張型轉移，指企業在境外投資設廠，國內生產正常運行；二是收縮型轉移，指企業在境外投資設廠，并把部分訂單轉移到國外，國內生產萎縮；三是離場型轉移，指企業關閉國內工廠，訂單和生產全部轉移至國外。顯然，第一種應當鼓勵和支持，需重點警惕收縮型轉移和離場型轉移。從產業鏈環節來看，產業轉移又可以分為核心環節企業轉移、組裝環節企業轉移和其他一般環節企業轉移，其中核心環節企業轉移和組裝環節企業轉移都會引致產業鏈其他生產環節企業跟隨轉移，需要重點關注和防范。為此，要理性區分“好的產業轉移”和“壞的產業轉移”，因勢利導，對癥下藥，采取針對性的應對措施。

（一）著力降低制造業綜合成本

一是繼續減稅降費，在落實好前期稅費優惠政策的基礎上，繼續降低制造業增值稅稅率，從13%降至11%，同時研究降低企業所得稅，從目前的25%降至21%。二是結合金融供給側結構性改革，引導銀行把服務實體經濟的重點放在制造業上，鼓勵銀行針對制造業特點，增加與產業升級相適應的中長期貸款，提高支持技術設備更新改造的租賃貸款，開發符合創新型制造企業特點的輕資產貸款品種，并通過擴大金融業開放，強化金融市場競爭，降低企業融資成本。三是繼續深化“放管服”改革，提高政府行政效能，增加辦事透明度，持續降低制度性交易成本。四是加快推動土地、勞動力、能源、電力等要素市場化改革，進一步降低企業用地、用工、用電、用能成本。

（二）加快構建支撐高質量發展的現代產業體系

一是精準支持傳統產業轉型升級。深入實施制造強國戰略，以智能化、綠色化、服務化為方向，以產業基礎高級化和產業鏈現代化為目標，以產業鏈上下游協同升級為抓手，實施新一輪技改工程和產業基礎再造工程，突出企業的主體地位，支持企業運用新技術、創造新模式、生產新產品、開拓新市場，壯大一批具有重要影響力和創新力的領軍企業，培育一大批主業突出、競爭力強的“專精特新”中小微企業，打造一批專注于細分市場的“單項冠軍”和小巨人企業，以大中小微企業融通發展支撐傳統產業整體升級。二是加快發展新興產業。抓住新一輪科技革命和產業變革的機遇，著力加強人工智能、智能制造、生物、新能源、新材料等領域重大技術創新和突破，建立包容審慎的監管體制，創造更多的市場應用場景，培育壯大新一代信息技術、生物、節能環保、高端裝備、新能源、新材料等新興產業。三是大力發展數字經濟。加快推進5G、大數據、人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設，促進數字經濟和制造業融合發展，推動產業數字化轉型和智能化升級。

（三）在中西部重點優勢地區培育一批承接產業示范區

一是積極構建東部-中西部“雁陣”發展模式。東中西部地區發展落差仍然較大，中西部地區發展勞動密集型產業仍有較大發展空間，一方面，要積極引導東部地區轉出失去競爭優勢的勞動密集型產業和產業鏈的低端環節，騰出更多的資源發展產業鏈中高端環節；另一方面，支持中西部地區積極創造條件，積極承接東部轉移出來的產業，構建“東部研發設計、品牌營銷-中西部生產”雁陣發展模式。二是在中西部培育一批承接產業轉移示范區。東部沿海地區產業向內陸轉移并非“梯度均衡轉移”，不是按照距離東部沿海地區的遠近逐漸向西部地區轉移，而是呈現非均衡發展特征，即部分地區承接多、發展快，而部分地區并未有效承接產業轉移，甚至還出現虹吸效應。因此，要以中西部區位交通、人才資源等基礎條件好的重點優勢地區為核心，加大土地、資金、技術、人才、環境容量等支持力度，打造制造業綜合成本洼地，通過大力承接產業轉移形成制造業集聚中心。三是完善政府引導和服務，建立東部和中西部地區省際產業轉移統籌協調機構，探索優勢互補、利益共享的“飛地經濟”和區域合作制，形成推動承接產業承接示范區高質量發展的強大動力。

（四）有序引導制造業“走出去”

制造業特別是勞動密集型產業每隔30—50年就出現一次大規模的國際轉移，這是工業革命以來世界經濟發展的普遍規律，是市場化和全球化力量共同作用的結果，任何力量都阻擋不了。每一次全球產業轉移都會促成新國際分工體系的建立。我們要順勢而為、主動布局，以此為契機加快推動我國產業升級。要抓住國內企業在東盟、印度及其他“一帶一路”國家布局加工制造基地的機遇，不斷提升我國企業研發設計、標準制定、品牌營銷、市場開拓的能力與水平，重點構建“中國設計-東盟生產”或“中國品牌-東盟制造”的生產網絡，形成以我為主導的產業鏈分工協作體系和跨國價值鏈組織體系。要以工業（產業）園區為重點，引導國內企業加強境內境外雙重布局，增強企業全球資源調動能力，提高在全球供應鏈中的話語權。要加強為企業提供“走出去”目的國投資政策、貿易規則等方面的信息服務，幫助企業更好在目的地國發展。

（五）優化制造業“引進來”結構

一是認真落實制造業擴大開放政策，除少數敏感領域外，大幅度放開制造業對外資準入領域，鼓勵外資企業重點投向先進制造業、高技術企業，投向中西部地區。二是加強高技術產業鏈國際合作，大力吸引發達國家擁有關鍵核心技術企業在華投資生產和研發，建立“你中有我、我中有你”緊密型產業鏈，形成利益共同體。三是利用我國龐大國內市場優勢，結合產業發展趨勢，把引進外資的重點從過去的“低成本指向型”和“資源指向型”外資企業，轉向更加注重引進“市場指向型”外資企業來華投資。

（摘自8月3日《中國經濟時報》。作者分別為中國宏觀經濟研究院產業研究所所長；中國宏觀經濟研究院產業研究所副研究員）