人類海洋活動視角下的世界海洋管理演變研究*

王 杰 陳 瑞

縱觀世界歷史，多數大國和強國的崛起，通常與國家海洋經略有著密切聯系。隨著時代的發展，海洋在政治、經濟、軍事等方面的影響愈發深遠，開發利用海洋已成為諸多國家提高本國經濟與增強綜合國力的重點方向。海洋管理作為政府有效開發和利用海洋的手段，直接影響到一國海洋事業的發展。深入分析世界海洋管理演進歷程及其特點與規律，有助于把握海洋管理的發展脈絡與方向，為中國的海洋強國戰略提供支持。

一、人類海洋活動下的海洋管理演進階段分析

人類社會不斷進步，海洋管理伴隨著人類海洋活動的拓展而由簡到繁，經歷了從萌芽期逐步到成熟期的動態演進過程。

（一）海洋管理演進的階段性劃分標準

縱覽古今，海洋管理演進大都伴隨著重大事件的推動，需要從時間維度和事件層級維度兩個方向加以考量，既要考慮到海洋管理相關事件的重要性和影響力，又要將之置于具體時段進行比較分析。

具體而言，海洋管理演進的劃分標準，包括影響海洋管理的外部條件變化、海洋管理的內部演進兩方面。整體上，海洋管理演進的階段劃分，應以外部條件變化為主要參照，以內部演進為輔助參考，前者涵蓋所處時代的經濟、科技、政治等宏觀（背景）內容，后者包括當時人類海洋活動的微觀（具體）內容，兩者互相促進，共同構成海洋管理演進的階段性特征。概言之，海洋管理演進過程中，宏觀的外部條件變化相當于量的積累，微觀的內部演進相當于質的變化，內部變化是外部條件變化在海洋管理領域的具體和特殊體現，當社會外部條件變化累積到一定程度時，必將引起海洋管理領域內部重大變化的發生，進而體現出海洋管理演進的階段性。兩者互動關系如圖1所示。

海洋管理變遷過程，正是由于外部條件和內部因素的彼此互動，從而實現由低級到高級、由簡單到復雜的進化。據此，將海洋管理演進過程劃分為五個階段，如表1所示。

圖1 海洋管理演進階段的劃分標準

表1 海洋管理演進歷史階段一覽

（二）海洋管理演進的具體階段

從人類開展海洋活動的歷史來看，海洋活動主要屬于生產和生產關系，隨之出現和發展的海洋管理屬于上層建筑，二者彼此影響，共同進步，呈現出大致相同的發展脈絡，如圖2所示。

圖2 人類海洋活動與海洋管理演進階段關系一覽

1.萌芽階段

從原始人類嘗試濱海活動，到人類進入近海海域從事經濟活動，逐漸開啟人類海洋活動的探索階段，時間約為15世紀以前。

就外部條件而言，該階段處于自然經濟狀態，總體知識水平低下，人類社會組織形態落后。就內部演進而言，海洋活動內容比較簡單，同時缺乏遠洋航行的知識和技術支撐。故而海洋管理空間范圍小，內容相對簡單，手段單一且隨意，可視為人類海洋管理的萌芽階段。

2.初創階段

新航路的開辟，使海洋成為世界交通的主要通道，西方國家開始大規模經營海上航運與貿易，由此開啟了人類海洋開發的初級階段，時間約為15世紀到19世紀上半葉。

就外部條件而言，經濟方面以開展海外貿易和殖民貿易為主，歐洲列強開始運用法律對海上活動進行規范[1]。就內部演進而言，人類海洋活動的空間范圍擴展，開始逐漸形成公海、領海等海域空間概念和理論。概言之，此時人類的海洋認知不斷深化，歐洲列強海洋管理意識日益增強，海洋管理進入初創階段。

3.成長階段

工業革命使生產力極大提高，推動了海上貿易的迅猛發展，由此進入了海洋開發利用的發展階段，時間約為19世紀中期到20世紀上半葉。

就外部條件而言，世界經濟由自由競爭進入壟斷階段，工業革命推動科技不斷進步，資本主義開始向帝國主義轉變。就內部演進而言，海洋管理的內容得以擴大，地理空間范圍得以推出。此時期人們的海洋認知有了重大提升，海洋管理內容和空間范圍更加豐富和擴展，進入成長階段。

4.完善階段

伴隨科技迅猛發展，各國以各種方式擴大沿海管轄權，掀起了開發與利用海洋的熱潮，開始進入海洋開發利用的深入階段，時間約為二戰后到20世紀70年代。

就外部條件而言，人類開始認識到海洋的經濟潛力和價值，引發了海洋技術革命，各國開始注重海洋合作。就內部演變而言，海洋管理全面擴展到海洋科研等多領域多方面管理，同時國家主權下的海洋管理和海上執法空間得到初步明確。總之，這一時期人類的海洋活動范圍和能力得到全面提升，海洋管理進入完善階段。

5.成熟階段

經濟全球化時代，海洋資源過度開發問題日益嚴重。為了實現可持續發展，人類開始重視海洋資源和海洋環境保護，由此開啟了海洋開發與保護階段，時間約為20世紀80年代至今。

就外部條件變化而言，世界進入經濟全球化和區域經濟一體化時代，海洋科技取得了全面進步，海洋領域的國際合作更加廣泛深入。就內部變化而言，海洋管理內容日趨全面，同時國家主權下的海洋區域劃界規則得以基本建立。可以說，海洋管理得到良好發展，進入成熟階段。

眾所周知，特點作為海洋管理演進過程中的外在表現，具有一般性與普遍性；規律作為海洋管理演進中的諸特點之內在聯系，具有客觀性與必然性。在此，按照一定的邏輯順序，由特點而規律開展研究，進而分析海洋管理未來發展的態勢。

二、海洋管理演進的一般特點分析

盡管海洋管理演進是一個曲折的動態過程，但是作為人類文明的一部分，作為人類海洋活動的必然反映，其中勢必隱含著諸多一般性與普遍性的演進特征。

（一）由單一分散向多元綜合發展

隨著人類海洋活動日益頻仍，建立在行業管理基礎上的單一和分散的海洋管理體制，已難以應對當今的海洋事業發展，綜合化和多元化的海洋管理正成為世界海洋管理發展的主流。

首先，海洋管理協調程度不斷提高。一方面是協調內部沖突，各國從自身國情和發展階段出發，探索建立或鞏固部際委員會與協調機制，從而更加高效地實施海洋管理[2]；另一方面是協調外部沖突，主要是國家間的領海和公海劃界問題。各海洋國家在《聯合國海洋法公約》等國際公約的約束下，積極探索國際協調機制，推動區域性或國際性海洋管理組織的建立，以達到加強海洋綜合協調管理的要求[3]。

其次，海洋管理由行業為主向綜合為主過渡。發展初期，各國都采取了以行業管理為基礎的分散化管理體制，隨著海洋新事物的不斷出現，海洋管理的對象日趨復雜，整體性問題逐漸突出，基于實踐而形成的綜合管理概念和理念應運而生，海洋管理遂開始由行業管理向綜合管理過渡。

再次，海洋綜合管理的內容日益豐富。一方面，海洋管理空間范圍由岸向陸過渡，出現了海岸帶管理。另一方面，海洋管理力量不斷壯大。《21世紀議程》中強調，海洋管理協調機制“應在適當情況下包括學術部門和私人部門、非政府組織、當地社區、資源用戶團體和土著人民參加”[4]。這種機制形成國家與社會共同管理海洋的新方式，有利于整合全社會力量進行海洋開發與管理。

（二）由博弈競爭向協調合作發展

由于海洋活動的復雜性以及行業復合性，海洋管理會出現多個管理主體，彼此因為不同的管理目標導向而產生博弈，不利于海洋管理的開展。為此，各國海洋管理行業內部以及行業之間，甚至國家之間，均呈現出由競爭走向合作的態勢。

首先是海洋行業內部。各國明確規定單一海洋行業內部的管理部門職責，在合作基礎上開展相關工作。英國早期漁業管理曾出現內政部和貿易部共管局面，兩部門激烈爭奪管理權，直到議會下院出臺了相關法案，進一步明確各自權責，漁業管理開始由競爭走向合作[5]。

其次是海洋行業之間。海洋行業劃分越細致，競爭就越復雜，不利于國家海洋事業整體發展。為此，國家組建綜合協調機構，對海洋行業管理部門進行統一協調指揮，共同開展合作，美國的綜合協調機構國家海洋理事會即為此例[6]。

再次是國家之間的海洋管理。國家間的競爭既影響到國際關系，又易造成海洋資源破壞。為此，各國日益傾向于保證本國利益又兼顧他國利益的雙贏策略，開始由競爭走向合作，通過建立海洋管理國際組織，制定海洋管理國際公約，對各國海洋活動及其管理進行指導和規范[7]。

（三）由雜亂無序向規范法制發展

生產力和科學技術的發展日新月異，海洋對人類生存與發展的作用日益顯著，各國對海洋管理國際公約和本國海洋管理法律的研究與實踐隨之不斷深入，各種海洋法規開始出現，在推進本國海洋經濟發展、維護國家海洋權益等方面發揮了積極的作用。

一方面，國際層面的海洋管理法制化水平明顯提高。隨著海洋經濟日益成為世界經濟發展的新熱點，各國為平等合理利用海洋資源、維護本國海洋權益，要求調整國家間的海上關系。為此，世界各國把歷史形成的國際習慣通過雙邊、多邊國際條約的形式固定下來，或制訂新的國際海洋法規則，以確定各締約國之間的權利和義務，國際海洋管理法律體系逐步得到了發展。根據現代國際海洋管理法律規則，從沿海國海岸線起，將海洋分為內水、領海、毗連區、群島水域、用于國際航行的海峽、專屬經濟區、大陸架、公海、國際海底區域等九個不同區域，上述區域的法律制度以及爭端解決方法，構成了現代國際海洋管理的基本內容和法律體系[8]。

另一方面，國家層面海洋管理體制的法制化水平有所提升。海洋立法作為海洋國家建設海洋管理體制的重要基礎，是國家開展海洋管理的主要依據。在海洋利益逐漸凸顯、國家間海洋利益沖突不斷激化的世界海洋格局發展變遷中，海洋國家的海洋管理法制化水平逐漸增強。目前，世界各主要海洋國家的海洋管理法律體系不斷建設和發展，大都建立了符合本國海洋利益的法律體系，并通過引入新的法律和政策，完善本國海洋管理法律法規建設；在此過程中，世界各國不僅設置了多種海洋管理的單項專門法律，也設置了兼顧海洋事業整體發展的綜合性海洋法律，為本國海洋事業發展及其管理提供了有力支撐。

三、海洋管理演進的基本規律探討

縱觀人類海洋活動，走過了一條由簡單到復雜、由單一到多樣的發展歷程。同樣地，作為人類海洋活動的管理主體，海洋管理也經歷了由內而外、由低級到高級的發展軌跡，體現出鮮明的規律性。

（一）呈現由內而外的發展脈絡

考察各國海洋管理發展演進歷程，均先著手改進本國海洋管理職能，在國內管理職能邊界擴張到一定程度和范圍之時，開始謀求向域外擴張，體現出由內而外的發展脈絡。一方面，國內海洋管理機構職能不斷完善。在海洋管理的起始階段，政府大多按照海洋活動的自然和經濟屬性，采用簡單的行業管理方式；隨著海洋活動類型增加和范圍擴張，海洋行業管理劃分更多更細，日益復雜化，出現了由多個海洋管理機構并行擁有多項管理職能的狀況；延至現代，各國為提高管理的效率效果，開始嘗試整合海洋管理機構，由單一的綜合機構對多種海洋活動進行統一管理。另一方面，海洋管理活動由內而外不斷發展。早期海洋管理活動主要集中于本國海岸和海域，管理對象主要是本國居民及其海上活動；伴隨國內海洋管理的日漸成熟，海洋管理職能隨之延伸，一些海洋大國的管理活動已不僅滿足于領海、毗連區等海域，轉而尋求對專屬經濟區和大陸架乃至更大范圍的海洋區域管控[9]；管理內容已基本覆蓋海面和海底資源，構成了立體化管理。

（二）遵循由低級向高級的演進路徑

伴隨著人類海洋活動由簡單到復雜、由低級到高級的發展趨勢，海洋管理也呈動態變化。各國海洋管理的每一發展階段均比上階段層次更高，更加先進和完善，整體朝著高級化方向發展。

一是海洋管理手段多樣化。早期海洋管理多采用暴力管控手段，隨著社會進步，漸由單一行政手段發展到經濟手段、法律手段和行政手段等交互配合，使得海洋管理管控與執行能力得到增強[10]。同時，為了提高海洋管理的能力和效率，各國紛紛將高新技術運用于海洋管理活動，海洋管理對科技手段的依賴不斷加深。

二是海洋管理制度規范化。制度是保障海洋管理活動開展的基礎，是海洋管理的重要依據。一方面，制度規范化能夠保證海洋管理活動的有序性和科學性，嚴格海洋管理行為，進而實現對海洋活動的有效管理；另一方面，制度法制化既能夠實現海洋管理行為的規范化和程序化，提高效率，又能夠對海洋管理活動本身進行監督與約束，保證海洋管理的公平公正公開。

三是海洋管理理念系統化。15世紀以前，海洋管理具有隨意性和臨時性，尚無專門的理念或觀念。15至19世紀，以海運管理和漁業管理為代表的海洋行業管理迅速發展，產生了“海洋自由論”等理論[11]。19世紀至20世紀80年代，海洋科技飛速發展，海洋管理行業日趨全面，“綜合管理”的理念日漸清晰。21世紀以來，人類對海洋管理有了更深層次的認知，形成了“促進海洋可持續發展”等共同理念，海洋管理理念逐步走向系統化和科學化[12]。

四是海洋管理日益以人為本。隨著人類社會文明的不斷進步，海洋管理從低級階段的僅簡單考慮海上活動的生命財產救助，到中級階段的強調人性化管理和服務型政府，再到高級階段的基于人類愿景，注重人類文明的延續與發展，經歷了一個由局部而整體、由簡單而復雜的發展軌跡。

（三）依照普遍性與特殊性共存的發展模式

通觀人類海洋活動不同階段，每個階段的海洋管理，均具有多國共同特征和一國個別特征并存的現象。一方面，海洋管理作為政治文明的有機部分，發展必然受到所處時代主流政治制度的指導和制約；同時，作為人類海洋活動的“派生品”，海洋管理自然受到管理對象的影響。海洋活動由簡單到復雜，由低級到高級，海洋管理隨之不斷進行調整和完善，以適應當時的海洋活動特點，由此導致同時期的各國海洋管理呈現出諸多共同特征，并隨著國際交往的頻密，共性特征日益得到加強。另一方面，人類社會的每一特定發展時期，由于不同國家或民族的歷史與文化背景不同，經濟和社會發展不一，海洋活動深度和廣度差異，導致各國海洋管理的組織結構、操作手段等，表現出明顯的不同或差異性，需要從本國國情出發開展海洋管理。僅就管理體制的普遍性而言，早期均以海洋漁業、海運貿易等少數行業管理為主；后來隨著海洋能源開發以及海洋環保等出現，海洋管理行業漸多，管理體制趨于分散，物極必反，隨即出現了海洋管理由分散體制向集中或半集中體制轉變，以適應新的海洋活動需要。就管理體制的特殊性而言，綜觀當前各國海洋管理，韓國實現了由海洋水產部統一管理的集中綜合管理體制[13]，日本則屬于國土交通省和綜合海洋政策本部為首的半集中管理體制[14]，還有國家仍堅持分散的海洋行業管理體制，這些均與本國社會制度、經濟發展和文化傳統直接相關。

四、海洋管理發展的主要趨勢判斷

伴隨人類海洋活動的不斷拓展和深化，人類對資源的需求逐漸提高，海洋將成為各國資源開發的重要對象，人類社會發展對海洋的依賴程度也將增強，海洋管理勢必發生同步演進。只有緊跟時代發展脈絡，根據環境變化適時做出管理調整，才能滿足時代賦予的任務。

（一）綜合管理是海洋管理的發展方向

隨著人類文明和科技進步，海洋活動不斷呈現出新的特點，傳統的分散管理體制難以適應新形勢的要求。一是海洋活動日益具有綜合性，同一活動常常涉及多種海洋行業，單一部門往往無能為力。二是未來人類海洋活動必將不斷涌現出新領域新行業，若再以傳統的行業管理為主，將造成海洋行業管理機構的持續增多，海洋管理體制也會變得更為龐雜，協調難度加大，使得海洋管理的整體效率持續降低，最終不利于海洋相關產業的發展。因此，對不同海洋行業管理機構和職能進行有效整合，通過設立海洋綜合管理機構或綜合管理協調機構，將行業部門利益置于國家整體利益之下，既能有效解決各行業管理機構間的沖突，發揮集聚效應，降低運行成本，提升管理效率；又能有效應對海洋新興產業，將之順利納入海洋綜合管理，保障新產業在政府監管下的有序穩定發展。

（二）頂層設計是海洋管理的發展策略

隨著科技進步，海洋管理行業類別和規模不斷擴張，海洋管理領域的國家競爭也更趨激烈。為此，海洋大國紛紛針對海洋管理進行頂層設計與推進，制定了一系列海洋戰略，以保障本國海洋事業持續穩定發展。一是海洋經濟是國家未來發展命脈之一，制定高端的宏觀海洋戰略有利于更好地發展海洋經濟，提升海洋實力；二是未來海洋綜合管理機制更為統一，職能更為豐富，政府只能通過制定海洋戰略，針對綜合型海洋管理體制建設進行規劃與指導；三是未來國家間的海洋管理競爭與合作將逐漸增多，為了處于主動和優勢地位，各國政府需制定高層次的海洋戰略，指導本國海洋管理體制建設和發展[15]。

（三）制度規范是海洋管理完善的有力保障

海洋管理的規范化建設，對內有助于本國海洋管理政策的有效落實，對外有助于各國官方交流的對接順暢。目前多數國家采取國內法律先行模式，同時通過更為規范的國際公約對本國海洋管理進行指導，未來海洋管理發展的規范化程度仍將持續增強。一是隨著海洋管理事務事項的增多，各國進行合作的意愿仍將進一步提升，為擴大合作的深度與廣度，需要國家間形成大致統一的海洋管理體制模式和職能分配，從而使得海洋管理及其體制日益規范；二是未來各國海洋管理的內容更加龐雜，需要既考慮本國國情，更重視借鑒他國經驗，適應海洋管理發展規律，滿足其內在合理性，由此使得各國海洋管理體制日漸趨同，越來越規范和合理。

（四）海洋科技是海洋管理進步的核心動力

相較于陸域而言，海洋管理任務更為艱巨，新科技應用恰好緩解了這一壓力，日益成為海洋管理不可或缺的工具。一方面，海洋科技（如海洋衛星遙感監測、船舶交通控制系統等）運用于政府管理過程，既豐富了海洋管理的手段和方式，也提高了管理效率和效果；另一方面，科學技術的應用對于海洋管理的系統結構產生巨大沖擊，直接影響到海洋管理內部權力配置的形成方式，產生以統一化和分權化為二元取向的變革，最終推動海洋管理的發展和完善。一是海洋科技仍將持續發展和深化，各國的海洋依賴性將逐漸增強，加強科技在海洋管理過程中的應用，是實現國家海洋戰略的重要方式和手段[16]；二是海洋科技管理本身即為海洋管理的重要職能，未來海洋科技管理的發展必將更加依賴政府推動，海洋管理中的科技因素也會更為突出；三是實現海洋綜合管理必須借助科技，通過信息化等手段，彌合或減少部門間溝通障礙，加強海洋管理綜合管控的能力，方能保證職能綜合下的各機構有效運轉。

（五）合作共贏是海洋管理發展的根本理念

海洋作為人類賴以生存的資源，本身蘊含著巨大經濟價值。鑒于海洋具有的諸多特點，使得海洋管理需要廣泛國際合作。首先是海洋具有開放和流動性，各國海洋管理的對象經常涉及他國，只有彼此有效合作，才能保障管理活動正常開展；其次是海洋資源具有共享性，各國圍繞海洋資源的競爭日益尖銳和復雜，通力合作、共同開發才是解決問題的有效方式[17][18]；再次是海洋具有廣闊性，使得海洋管理的技術要求較高，成本較大，僅靠一國自身對海洋進行管理的能力有限，必須加強國際合作，共同管理海洋。可以說，隨著人類社會的不斷進步，合作共贏理念深入人心，更多國家將會尋求合作，共同管理海洋，以達到雙贏；同時，隨著經濟全球化和區域經濟一體化的發展，各國在海洋領域的共同利益不斷增多，相互聯系和依賴程度仍將進一步加深，通過國際合作共同管理海洋，擴大共有利益，共享海洋成果，將得到更多沿海國家的認同。