對中小型船舶缺員航行及其處罰記分問題的思考

馬云潔

一、引言

2018年1月交通運輸部海事局下達了《交通運輸部海事局關于開展中小型船舶安全管理專項整治行動的通知》[1]，各地海事局紛紛開展中小型船舶專項檢查，取得了豐碩成果。據交通運輸部海事局海上交通事故統計數據，2018年涉及中小型船舶事故件數同比下降13.4%[2]，海上交通運輸規范化程度明顯提升。2020年因受疫情影響，航運市場處于不理想狀態。隨著中小型船舶安全管理專項整治行動告一段落，中小型船舶安全隱患尤其是配員問題又呈現去而復返的態勢。筆者在現場檢查中明顯感覺到中小型船舶缺員問題呈逐漸上升的趨勢，與其相關的處罰扣分等問題應引起海事管理機構和相關航運企業的重視。本文對中小型船舶缺員航行及其處罰記分問題進行探討。

二、中小型船舶缺員航行問題的現狀

以上海海事局轄區為例，根據上海海事局行政處罰統計數據，2019年上海海事局轄區查處數量最多的違法行為是配員不足，共有2 368件，占比為13.98%。2019年度上海海事局九個分支局轄區中小型船舶缺員處罰違章案件共1 039件，其中缺船長的處罰案件276件，占比約為26%，詳細數據見表1。

表1 上海海事局轄區中小型船舶缺員航行處罰案件統計表

對缺員航行進行處罰時需考慮違法情節、危害程度、實際后果等因素，《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》第四節第二十三條規定：“對船舶所有人或者船舶經營人處以3 000元以上2萬元以下罰款；對船長處以2 000元以上2萬元以下罰款；情節嚴重的，并給予扣留船員適任證書3個月至12個月的處罰。”同時，對此項違法行為進行扣分時，“海船及內河船的船長分別扣8分和4分，嚴重情況下被扣留適任證書后，需參加為期5天的相關培訓并考試”。通常情況下，缺少船長以外船員時，需同時對船公司和船長罰款、對船長扣分，而缺少船長時，僅對船公司進行罰款。

三、中小型船舶缺員航行原因分析

（一）安全生產理念不到位

《中華人民共和國海上交通安全法》第六條規定，“船舶應當按照標準定額配備足以保證船舶安全的合格船員”。《中華人民共和國船舶最低安全配員規則》對此也有規定：船舶配員應綜合考慮船舶種類、噸位、主推進動力裝置功率、航區等“硬件”要求，也需滿足船員值班、休息制度等“軟件”要求，為船舶配備合格的船員。一些船舶管理和經營人既對航運業相關法律知之甚少，又不太重視行業安全：一方面知曉違法行為會導致罰款扣分，但自認為如不被查到就可以逃脫監管，存在僥幸心理；另一方面是對配員不足與發生事故之間的關系缺乏深刻理解，忽視了配員不足時船員疲憊導致的精力不足、身體狀況差、心情低落等問題。而這些小問題很可能會引起工作中的各種失誤，在積累到一定程度后釀成安全事故。

（二）管理公司過度追求經濟效益

眾所周知，船舶營運需要投入豐厚的資金。許多中小型船舶的個體私營公司通過借款、貸款買船后，將公司掛靠在有營運資質的公司下開展經營，自身對航運相關的規定了解并不多，為降低成本，可能在人員配備上采取減員的不當方法。筆者了解到，有些船東忽視高級船員所代表的專業技能和經驗，對安全配員有錯誤認識，認為駕駛員就可以開船，輪機員長時間在船就能做好機艙的工作，普通船員也可以做好船上的工作，配備船長和高級船員不是航行的必需條件，且節省他們的工資支出可以聘用更多的普通船員。在航運業尚未回暖的大環境下，如果船東過度追求經濟效益的目標不變，類似缺員航行的狀況會一直難以根除。

（三）船員社會性問題

船員在船工作時需要滿足專業技能到位、身體條件適宜的雙重條件，與陸上職業相比，具有職業成長期長、級別晉升慢且方向單一、工作單調等特點，再加上長期在大海航行帶來的家庭和身體方面的問題，以及工作待遇、滿足感、成就感的獲得問題，越來越多的航海專業畢業生不愿意加入到航海的隊伍中來，尤其不愿到船況較差、待遇較低的中小型船舶上工作。據《2018年中國船員發展報告》，沿海和內河船舶持證船員中船長平均年齡分別為50和48歲，其他高級船員平均年齡約為40歲和39歲[3]。而隨著中小型船舶老一代船員平均年齡逐步增大，缺少年輕一代“接棒”，這些高齡船員在安全意識、學習能力方面將暴露出越來越多的問題，事故發生的風險也會增大。那么船東受到影響的概率也會增大，最終形成惡性循環。

（四）處罰記分制度存在局限性

對于缺員航行的違法行為，在未發生事故且未存在加重情節的情況下，通常對船舶所有人或者船舶經營人罰款4 000到9 000元。對于配備船長但缺其他高級或普通船員的船舶，不僅對船舶所有人或經營人罰款，也要對船長進行罰款并扣分。可見，缺船長時處罰責任人單一且罰款少、無扣分。相比配備船長時動輒每月兩萬元以上的工資支出，不配備船長時支出更少，在處罰和扣分問題上“成本”相對較小。

筆者從海事數據庫中統計了2019年度全國配員不足不同分值的扣分狀況，具體數據見表2。

表2 2019年全國配員不足違法扣分狀況

從表2可知，因配員不足對船長扣分的記錄共有3 473條，共計16 464分，占扣8分和4分分值案件數量的19%和18.4%，占比較大。年度周期內已經扣過分的船長，在選擇工作船舶時必然更加警惕，同時，管理較差、違章較多的船舶招聘船長工作的難度會提高，鋌而走險缺船長航行的概率也會隨之加大，因此需要進一步完善扣分制度。

（五）海事監管力度不夠，相關制度不健全

盡管有選船系統輔助執法人員按照檢查周期檢查轄區船舶，但力度和覆蓋面仍然不夠，尤其對于一些逃避監管的脫管船、幽靈船、走私船等。

在缺員處罰與扣分方面，處罰力度、對象和方式都存在局限，需進一步完善現有的規章制度，使處罰與扣分更為合理。另外，筆者在工作中了解到，私營中小型船舶公司的船舶配員大多由船東或公司負責招聘，船長作為被雇傭者在安全配員上并沒有太大的話語權，不能很好地行使法律法規賦予的權力，對于被扣分頗為氣憤也無可奈何，因此需要在制度規范中進一步確保船長在配員方面有足夠的權力。

四、對策及建議

為減少中小型船舶存在的缺員航行及相關的處罰扣分問題，筆者提出以下幾個方面的建議。

（一）深植安全管理理念

船公司、船東應落實好安全管理主體責任，深植安全管理理念。一方面是船公司、船東需了解安全相關事故案例和安全管理法律法規，特別是典型事故案例的具體因果，知曉缺員造成事故后對船員個人、家庭、公司等的危害，用“以案促管”輔助“以查促管”，另一方面也需讓管理者明確船長在船上的重要性與必要性，重視船長職務的不可替代性。建議在對船公司進行安全管理體系審核時重點監督該模塊，同時海事部門現場檢查時著重對船員培訓中的事故案例部分進行問詢，進而督促船公司做好案例學習，保證船員對安全配員的警覺性。

（二）做好船員職業保障工作

1.優化船員隊伍年齡結構

船員是航運業發展的根本，合理的船員梯隊才能保障行業穩步發展。年輕船員有更強的學習渴望與激情，可塑性較強，需要提高年輕船員的比例，畢竟在年輕一代的船員中更易筑牢航行安全和安全配員的根基。

2.加強行業價值觀培訓

船員技能培訓對船員履職、提升船員素質非常關鍵，但船員價值觀培養、行業精神傳承也不容忽視。隨著我國“交通強國”“海洋強國”等國家戰略的實施，國家在交通、航運領域的投入越來越多，給船員發展提供了新的平臺和機遇。若參加過航海教育培訓的學員都不愿意從事這個行業，對自己所學專業、所做工作沒有榮譽感、獲得感，那么船員的高流失率就不會降低[4]。建議在培訓中增加船員職業及其價值的內容，激發他們對本行業的歸屬感和使命感，同時在培訓時關注船員思想變化，爭取通過教育培訓把人才留下。

3.轉變社會觀念，提升船員福利

眾所周知，從事船員職業比較辛苦，又難以照顧家庭，船岸薪水差距逐步縮小是又一現實，從航海院校畢業后放棄船員這條路的學生也越來越多。守好航運安全底線需要高素質人才，而海員們也需要合理的生活保障。想要解決這個矛盾，所有相關的行業都需要作出努力。一方面需要提升船員的社會地位和影響力，如進行“水上安全知識進校園”活動時宣講典型船員事跡、各類艱險歷程等，讓學生對船員有所了解并產生敬意，同時在各類航海類節日和活動中向社會廣泛宣講，增加人們對船員的理解；另一方面，需整體適度調整船員收入，并形成一定的標準，在船員各類必要支出上給予補貼，讓船員做得舒心，慢慢形成良性循環。

（三）加強監管，完善制度建設

1.強化船員上下船核查，加大檢查頻率和力度

海事管理機構對船員上下船檢查時應注意核查該船的最低配員情況、人證符合情況和船員的適任狀況；對于船員更換頻次低的中小型船舶，尤其是水工作業船舶和“脫管船”需要定時對船舶配員狀況進行核查，例如每月、每季度進行一次網上或電話核查，同時現場執法人員也應按照選船標準做好現場監管，加強水工作業區巡視和陌生船舶的檢查；對于因配員不足已被處罰過的船舶應提高警惕，對該船的其他檢查項目同樣從嚴監管，對影響航行安全的項目做針對性核查；對于屢教不改、多次出現同樣問題的中小型船舶，應嚴格執行“黑名單”制度，攜手其他部門共同應對，向低標準船施加壓力。還可以采取定期開展專項活動的方式督促安全配員，在專項活動期間對轄區船舶進行全面梳理檢查[5]。

2.適度優化中小型船舶配員要求

隨著船舶信息化、數字化水平不斷提高，船舶設備的智能化水平也在逐步提高，船員在操作設備、完成日常工作等方面都更加高效省時。在船舶最低安全配員證書中有一欄“特殊要求或條件”，允許所配船員數量在符合條件的情況下做適當的增減。可以探討在滿足工作需要的情況下適當對中小型船舶的配員做出優化，用“合理減少配員”取代“缺員”，這需要船公司與海事管理機構共同努力得出最優解。

3.調整罰款額度，加大對違法公司的處罰

一些中小型船舶管理公司寧可被罰款扣分，也不愿滿足最低配員要求，另外有些船長在公司影響下很難起到合理配員的監督作用，對航行作業安全與行業發展影響較大。海事管理機構開展船舶檢查時遵循的是必檢、應檢與可檢的分級機制，建議對于配員不足這類數量較多的違法行為在選船評估時單獨進行記分，加大評分數值，進行針對性打擊，并對船公司管理體系評估時也同樣進行針對性檢查。應從立法層面加大對船公司的處罰力度，綜合考慮管理水平和違法船舶類型等情況確定合理的處罰數額，從而督促船公司履行好主體責任。

4.適當調整船員違法記分

船員違法記分制度中最突出的問題是在缺船長時怎么扣分。其他船員在船工作時必定是了解船舶缺少船長的，是否可以對其他船員進行扣分？建議把在船船員看作一個整體，只要缺員就對所有船員進行扣分，從而促使船舶配員足夠。扣分作為一種后續監管措施，在對船長的約束與被賦予的責任上并未完全吻合[6]，需要繼續完善扣分制度，并強化船公司審核。

五、結語

中小型船舶配員不足及其處罰扣分問題是長年累月形成的一類違法頑疾，不僅與公司、船東和船員管理及履責有關，也與航運業經濟發展的整體形勢有關，還與海事部門管理的嚴格程度、管理方法和法律法規的完善程度有關。希望能夠通過各方努力及時治理這一頑疾，營造更好的航運環境，促進中國航運業的健康發展。