浙江省公益林生態(tài)補償制度存在的問題及對策分析

巫競盛，王曉麗，朱 楠，彭楊賀，潘江靈

（1.浙江省林業(yè)局，浙江 杭州 310020；2.浙江農(nóng)林大學 暨陽學院，浙江 諸暨 311800；3.浙江農(nóng)林大學 經(jīng)濟管理學院，浙江 杭州 311300；4.浙江省林業(yè)資金管理中心，浙江 杭州 310020）

公益林建設(shè)在當今生態(tài)環(huán)境惡化、生態(tài)日趨失衡的背景下已成為改善生態(tài)環(huán)境的重要組成部分[1]。建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉和民族未來的大計，加強森林資源的保護、維護森林生態(tài)系統(tǒng)的平衡是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，開展公益林生態(tài)補償制度研究對健全公益林生態(tài)補償長效機制、提高補償制度實施效率具有積極作用。目前國內(nèi)外學者對公益林生態(tài)補償制度的研究成果可以概括為以下幾大方面：（1）關(guān)于公益林生態(tài)補償制度內(nèi)涵的研究[2-3]；（2）關(guān)于公益林生態(tài)補償機制的研究，包括補償理論[4-6]、補償主體[7-8]、補償方式[9-12]、補償對象[13-14]、補償標準[15-18]、補償資金[19-20]以及補償原則[21-22]等內(nèi)容研究；（3）關(guān)于公益林生態(tài)補償制度的績效評價研究，包括評價指標[23-24]、制度實施績效[25-26]等研究。這些已有的研究為公益林生態(tài)補償制度的完善提供了經(jīng)驗借鑒。政府投入龐大資金量進行林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)，對公益林進行嚴格禁伐，由各級財政提供一定補償給林權(quán)所有者[26]，然而，我國的公益林生態(tài)補償制度和政策并不完善，如何健全公益林生態(tài)補償制度，目前存在哪些亟待解決與完善的問題，這些都是公益林事業(yè)迫切需要解決的問題。本文以浙江省為例，分析浙江省公益林補償現(xiàn)狀，探討其補償制度，以期為相關(guān)部門健全公益林生態(tài)補償制度提供理論依據(jù)和實踐指導。

1 浙江省公益林生態(tài)補償制度發(fā)展歷程

浙江省重點公益林建設(shè)起步較早，1999 年，在21 個江河源頭縣、重點林區(qū)縣開展了公益林試點建設(shè)。2004年，浙江省正式啟動森林生態(tài)效益補償基金制度，重點公益林補償標準為120 元·hm-2·a-1，之后逐年加大財政投入力度。2004－2019 年，浙江省共10 次提高公益林生態(tài)補償標準：2006 年，浙江省政府決定將重點公益林的補償標準由原來的120 元·hm-2·a-1提高到150 元·hm-2·a-1；2007 年，浙江省開展了公益林分類補償試點，提高重點公益林的補償標準為180 元·hm-2·a-1；2011 年，《浙江省森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》（浙財農(nóng)〔2011〕552 號）明確規(guī)定了分類補償與分檔補助相結(jié)合的公益林管理方式，補償標準提高為285 元·hm-2·a-1；2016 年，實行公益林差別化補償政策，公益林最低補償標準為465 元·hm-2·a-1，《關(guān)于提高森林生態(tài)效益補償資金標準的通知》（浙財農(nóng)〔2016〕99 號）對主要干流和重要支流源頭縣及國家級和省級自然保護區(qū)等重要區(qū)域省級以上公益林的最低補償標準進行調(diào)整，提高到525 元·hm-2·a-1；2017 年，再次將重要區(qū)域省級以上公益林的最低補償標準提高到600 元·hm-2·a-1，省級以上自然保護區(qū)集體林租賃價格提高到723 元·hm-2·a-1，見圖1。

圖1 森林生態(tài)效益補償資金Figure 1 History of ecological forest compensation in Zhejiang province

浙江省公益林資源豐富，省級以上公益林總面積有303 萬hm2（省級以上公益林總面積與補償面積288 萬hm2的差額部分為受益對象明確的風景林，其由所在地風景名勝區(qū)管理部門履行責任，不納入財政補償范圍），占林業(yè)用地總面積比重為45.85%，其中，國家級公益林有93 萬hm2，省級公益林有210 萬hm2。隨著公益林面積逐漸擴大其補償資金發(fā)放規(guī)模也不斷增加（見表1），省級以上公益林補償面積從2004 年的試點面積1 680 262 hm2增加到2019 年的2 882 918.6 hm2；中央和省財政投入森林生態(tài)補償資金由2004 年的13 958.5 萬元增加到2019 年的136 721.3 萬元。各級財政（含中央財政）至今已經(jīng)累計投入森林生態(tài)補償資金135 億元，其中，2019年浙江省共下?lián)苌稚鷳B(tài)效益補償資金13.67 億元，直接撥付到戶補償資金達到6.78 億元，受益330 萬農(nóng)戶、1 300 余萬人、1.66 萬余個村集體組織。浙江省2004－2010 年補償面積增幅較大且補償資金增長較快，從2004年的13 958.5 萬元快速增加到2010 年的49 344 萬元；2011－2019 年，補償標準提升加大且補償資金增長加快，從2011 年的54 457.9 萬元增加到2019 年的136 721.3 萬元。由此可見，在國家和浙江省政府的高度重視下，浙江省公益林面積不斷擴大，生態(tài)補償工作力度不斷強化，財政投入森林生態(tài)補償資金逐年不斷增加。

表1 2004－2019 年浙江省省級以上公益林補償面積和資金發(fā)放情況Table 1 Ecological forest compensation information in 2004-2019

2 浙江省公益林生態(tài)補償制度現(xiàn)狀及問題分析

浙江省自2004 年全面啟動公益林補償制度以來，公益林建設(shè)在生態(tài)、經(jīng)濟、社會和管理方面取得了顯著成效，公益林生態(tài)補償制度成為加快公益林建設(shè)的重要投入和保障制度。但由于制度自身設(shè)計及實施過程中存在的缺陷，從公益林可持續(xù)發(fā)展的方面來看，浙江省公益林生態(tài)補償制度在責任主體認識、分類補償依據(jù)、補償標準、管護機制等方面暴露出以下這些問題。

2.1 公益林建設(shè)管理主體責任缺位

林農(nóng)的林地被政府劃入公益林后，禁止林農(nóng)采伐和利用活動，只能通過生態(tài)補償彌補自身營林損失。實質(zhì)上，林農(nóng)的林地是由政府進行公益林建設(shè)管理，是一種典型的政府行為方式，政府作為責任主體，承擔公益林的規(guī)劃、建設(shè)和管理等責任[27]，而林農(nóng)承擔對公益林的保護義務(wù)，并獲得政府提供的公益林生態(tài)補償。而實際生活中，多數(shù)人認為政府主要是保證公益林補償資金及時安全發(fā)放到戶，公益林建設(shè)管理的責任主體是村集體和林農(nóng)，應(yīng)該讓村集體和林農(nóng)去承擔公益林建設(shè)管理相關(guān)工作。這將會導致政府為公益林建設(shè)管理主體責任缺位，不利于公益林管日常工作開展，導致政府在公益林建設(shè)管理中的主體作用很難充分發(fā)揮，不利于提升公益林建設(shè)管理。

2.2 公益林補償區(qū)域不平衡

在體現(xiàn)分類補償原則的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)重要區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護，2016 年浙江省將主要干流和重要支流源頭縣共21 個縣（市）及國家級和省級自然保護區(qū)省級以上公益林的最低補償標準提高到525 元·hm-2·a-1，2017 年提高到600 元·hm-2·a-1，其他地區(qū)保持465 元·hm-2·a-1。出于保護重點生態(tài)區(qū)位考慮，以“主要干流和重要支流源頭縣”作為提高標準的補償依據(jù)具有合理性，但在執(zhí)行過程中因操作困難，最后按照行政區(qū)域進行劃分，引發(fā)了“同林不同命、同山不同價”的矛盾。以麗水市為例，蓮都區(qū)、青田縣和云和縣[以下簡稱“三縣（區(qū)）”]共有省級以上公益林面積為26.5 萬hm2，甌江流經(jīng)蓮都區(qū)、云和縣和青田縣，三縣（區(qū)）地處甌江中上游，所有支流均流入甌江，是甌江水系的重要發(fā)源地和構(gòu)成部分。浙江省第二大人工湖灘坑水庫庫區(qū)橫跨青田縣和景寧縣，水面面積有70 km2，緊水灘水庫也位于云和縣和蓮都區(qū)，水面面積有34.3 km2。三縣（區(qū)）擁有的公益林資源為甌江水源涵養(yǎng)提供了強有力的保障，也是境內(nèi)大型水庫水源涵養(yǎng)林主要構(gòu)成部分和提供優(yōu)質(zhì)飲用水源的有力支撐。但三縣（區(qū)）卻因不屬于“主要干流和重要支流源頭縣”未被劃入到提高補償標準的范圍之內(nèi)，至今補償標準為465 元·hm-2·a-1，仍未得到進一步提高，而與其一山之隔的縉云縣、遂昌縣、景寧縣等地的公益林卻享受2016 年525 元·hm-2·a-1、2017 年600 元·hm-2·a-1的補償政策。三縣（區(qū)）林農(nóng)和麗水市其它縣林農(nóng)一樣付出了同等損失，為浙江省生態(tài)屏障建設(shè)作出了同等貢獻，卻未能得到同等補償待遇，補償區(qū)域不均衡導致三縣（區(qū)）的林農(nóng)對補償標準調(diào)整結(jié)果存在不滿，不利于社會的長期穩(wěn)定。

同理，26 個加快發(fā)展縣（區(qū)）中有10 個縣（區(qū)）因不認定為主要干流和重要支流源頭縣而未享受較高補償標準政策，而這10 個縣（區(qū)）都屬于重點林區(qū)，公益林資源豐富。這10 個縣（區(qū)）省級以上公益林面積情況為：麗水市的蓮都區(qū)、云和縣和青田縣分別為69 525 hm2，53 616 hm2和142 849 hm2；衢州市的柯城區(qū)、衢江區(qū)、龍游縣和常山縣分別為140 412 hm2，65 471 hm2，38 342 hm2和40 636 hm2；溫州市的平陽縣為24 951 hm2；金華市的武義縣為56 099 hm2；臺州市的三門縣為24 013 hm2。這10 個縣（區(qū)）的省級以上公益林面積占浙江省公益林面積的比重為21.63%，是浙江省生態(tài)建設(shè)的重點功能區(qū)，為浙江省的生態(tài)保護作出了重大貢獻。

2.3 公益林補償標準偏低

近年來，浙江省各級政府不斷加大公益林補償力度，補償標準逐年穩(wěn)步遞增，已由2004 年的120 元·hm-2提高到2019 年的465 元·hm-2，補償標準處于全國前列。即便如此，公益林生態(tài)補償標準仍然偏低，現(xiàn)有補償標準與林農(nóng)實際損失相比還存在一定差距，降低了林業(yè)經(jīng)營者的積極性。楊云仙、廖為明[28]根據(jù)營林投入、經(jīng)濟損失、經(jīng)營管護費用等測算出公益林的補償標準為178 元·hm-2·a-1；盛文萍[17]基于生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)價值量，核算出北京全市公益林補償標準的平均值為1 265 元·hm-2·a-1；趙衍宇[29]以貴州省江口縣重點公益林保護區(qū)為例，采用問卷調(diào)查及條件價值評估法計算得出林農(nóng)每年愿意接受的最低補償金額為314.14～ 365.15 元·hm-2·a-1，其發(fā)展的機會成本為9 750 元×被劃入保護區(qū)林地的面積（hm2）。國內(nèi)學者結(jié)合當?shù)氐难a償標準影響因素，采用不同的方法進行公益林補償標準測算，不同學者測算結(jié)果存在差異，但測算得出的補償標準均高于現(xiàn)有補償標準。林農(nóng)擁有的林地一旦被劃為公益林，其生態(tài)補償資金則是林農(nóng)林地收入的唯一途徑。實質(zhì)上，政府是通過租用林農(nóng)的林地這種形式來提供生態(tài)服務(wù)，政府應(yīng)以林地市場租金（林地流轉(zhuǎn)價格）為參考進行公益林補償。依據(jù)實際情況看，林農(nóng)林地平均流轉(zhuǎn)價格顯著高于發(fā)放給林農(nóng)的公益林補償標準[30]。2009 年以來，木材價格不斷上漲，2016 年的價格相當于2009 年每立方木材銷售平均價的1.38 倍[31]，浙江省公益林補償標準有待提高。

2.4 公益林管護機制不健全

“三分造林、七分管護”體現(xiàn)了公益林管護的重要性，提高公益林的管護質(zhì)量、健全管理機構(gòu)和管護機制對于發(fā)揮公益林的生態(tài)效益至關(guān)重要。浙江省公益林管理機構(gòu)不健全，公益林分布廣泛，97 個公益林分布市、縣（市、區(qū)）中僅有18 個縣、市、區(qū)成立了專門的公益林管理機構(gòu)，其它大部分主要掛靠在綠化科、資源保護科、森林資源科等部門。目前，浙江省公益林的管護體系已基本建立，但管護機制還存在部分問題，主要體現(xiàn)在護林員的工資待遇過低，且護林面積過大，無法有效調(diào)動管護人員積極性；護林員高齡人員比例高，對于公益林現(xiàn)代化管理技術(shù)手段不易熟練操作；兼職管護人員較多；護林隊伍不專業(yè)，例如麗水、諸暨等地區(qū)護林員管護費用由市級財政統(tǒng)籌用于全市專職網(wǎng)格員建設(shè)，取消原有專職護林員隊伍，不利于公益林建設(shè)管理工作。

3 健全公益林生態(tài)補償制度的對策建議

3.1 明確公益林建設(shè)管理主體責任

2019 年12 月，新《森林法修訂案》將原森林法中用材林、經(jīng)濟林等5 大林種修改為公益林和商品林，不但減少了林種概念的重疊交叉，而且提升了公益林的法律地位和對生態(tài)安全的重要性，明確了政府對公益林建設(shè)的職責。《浙江省公益林和森林公園條例》規(guī)定縣級以上林業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)公益林建設(shè)、保護和利用的監(jiān)督管理工作，更是明確了責任主體。因此，應(yīng)進一步明確各級地方政府是公益林建設(shè)管理的責任主體。公益林建設(shè)和管理應(yīng)以地方政府為主，各地政府應(yīng)當根據(jù)各地區(qū)實際情況出臺相關(guān)公益林管理政策，進一步明確公益林建設(shè)管理責任，對公益林管護支出和村集體補償資金使用加強監(jiān)管，強化專業(yè)化管理人員隊伍建設(shè)，健全公益林管理責任制。

3.2 加強生態(tài)補償分類合理性

以生態(tài)區(qū)位為依據(jù)劃分公益林范圍及等級，對公益林生態(tài)效益、生態(tài)功能價值進行科學評價，以量化的效益值作為公益林分類補償?shù)囊罁?jù)最為科學，但目前的技術(shù)手段尚難以實現(xiàn)大規(guī)模生態(tài)效益精準量化。可以結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展水平和財政支付能力情況，從整體角度出發(fā)，把生態(tài)區(qū)位作為主要分類補償依據(jù)，同時再引入縣（市）經(jīng)濟發(fā)展水平這一重要依據(jù)。2016 年5 月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31 號），明確提出“結(jié)合生態(tài)保護補償標準推進精準扶貧”。浙江省扶貧的重點地區(qū)大部分位于生態(tài)環(huán)境脆弱和生態(tài)保護重要地區(qū)，建議浙江省以精準扶貧為出發(fā)點，加強生態(tài)補償分類的合理性，將上述未提高補償標準的10 個縣（區(qū)）列入提標范圍，既解決了“同林不同命、同山不同價”的矛盾，也通過生態(tài)補償進一步實現(xiàn)了精準扶貧和生態(tài)保護的有效結(jié)合。

3.3 提高補償標準與完善補償標準調(diào)整時間

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，公益林所能產(chǎn)生的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿退馨l(fā)揮的綜合效益日益凸顯，在實現(xiàn)公益林損失性補償?shù)幕A(chǔ)上，持續(xù)穩(wěn)步提高公益林補償標準，探索實施生態(tài)效益補償，完善公益林補償長效調(diào)整機制及調(diào)整標準。首先，在明確浙江省公益林最低補償標準的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展水平和財政支付可能性，逐步提高浙江省公益林最低補償標準。按分類補償原則對國家公園、省級以上自然保護區(qū)等重要生態(tài)區(qū)位公益林的補償標準應(yīng)進一步提高。同時，為適應(yīng)公益林建設(shè)管理需要，體現(xiàn)公益林損失性補償水平與經(jīng)濟增長的同步性、與其他政策和管理辦法的協(xié)調(diào)性，建議公益林補償標準調(diào)整時間間隔與《浙江省森林生態(tài)效益補償資金管理辦法》中補償資金原則上三年一周期的規(guī)定相一致，即公益林補償標準每三年調(diào)整一次。合理提高公益林的補償標準，為建設(shè)公益林和維護國土生態(tài)安全提供政策保障。

3.4 完善公益林管護機制

完善公益林管護體系是落實公益林生態(tài)補償制度的根本，是確保公益林建設(shè)成效和充分發(fā)揮生態(tài)效益的關(guān)鍵。一是優(yōu)化公益林管理隊伍。公益林監(jiān)管困難的地區(qū)，設(shè)立單獨公益林管理機構(gòu)，強化公益林管理職能和職責，落實人員編制和待遇問題，有利于規(guī)范管理公益林隊伍。二是建立專業(yè)化護林員隊伍。建立全職、專業(yè)化的護林員隊伍，進行量化指標考核，依據(jù)績效發(fā)放工資，保障工資在滿足林農(nóng)基本家庭生活基礎(chǔ)上解決社會與醫(yī)療保險等問題；建立半專業(yè)化護林員隊伍，村集體采取相對公平方式進行護林人員選拔，選拔出的護林員分批對公益林進行管護，通過績效考核獲得相應(yīng)的報酬；引入市場機制，探索招標、托管、承包管護，將公益林管護工作外包給專業(yè)管護公司進行看管，按照事先規(guī)定的績效考核標準，檢驗合格后支付相應(yīng)的管理費用，從而提升公益林管護效率和效果。