“小巷總理”何以推動基層治理創新

吳曉林

基層的編組與管理，一直受到國家的重視。2014年2月25日，習近平總書記走進北京交道口街道福祥社區雨兒胡同看望居民時說：“社區管理涉及方方面面，都要照顧到。你們最辛苦，請給社區全體工作人員問好。”2020年3月10日，習近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時，稱呼社區工作者、志愿者、下沉干部等為“臨時的‘小巷總理”，給予基層社區防疫工作者巨大鼓舞。5月24日，習近平總書記在全國兩會期間參加湖北代表團審議時，再次充分肯定“小巷總理”和基層組織的作用。

“小巷總理”代表了一種基層治理模式

在中國，社區治理一直被包含在“基層治理的話語”中建構。基礎不牢，地動山搖，社區被視為國家治理的基石。“小巷總理”既是一支基層治理隊伍，也代表了一種基層治理模式。

在新冠肺炎疫情防控期間，“小巷總理”發揮了巨大優勢。正如習近平總書記指出的“社區在這次保衛戰、阻擊戰中立下了大功”。很多地區的城鄉社區工作者在大年初一、初二就開始工作，他們放棄與家人團聚的機會，冒著寒風守路口、查體溫、到公共區域消毒、入戶排查、聯系醫院、服務困難群體、宣傳疫情防治信息，甚至為居民提供生活服務，長時間超負荷工作，為抗擊疫情作出了巨大貢獻，增強了全國人民抗擊疫情的信心。

在常態化治理時期，“小巷總理”的角色同樣不可或缺。中國的社區，既聯系著“家”這個基本細胞，又關聯著“國家”這個權力體系，呈現出獨特的“家國政治”景象。人們可能并不十分了解國家的運行過程，卻可以在日常生活的社區里觸摸國家的脈搏。在具體工作中，社區黨組織和居委會承擔著政治建設、公共服務和居民自治等職能。社區黨組織、居委會承擔的職能五花八門，據統計，有的地方的社區居委會（黨組織）要承擔200多項具體工作，這些工作幾乎涵蓋了行政工作與居民生活的方方面面。

在今年的《政府工作報告》中，基層工作被納入“六保”范疇，成為必須堅守的“底線”。《政府工作報告》中有四處具體提到社區，“新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個”“發展居家養老、用餐、保潔等多樣社區服務”“提高城鄉社區醫療服務能力”“健全社區管理和服務機制”，體現出黨中央、國務院對基層工作和民生工作的高度重視。這些工作大都需要“小巷總理”的參與。

黨的十八大以來，城鄉社區治理在黨和國家戰略中的重要地位更加突出，一些地方推出了基層管理和社區治理的改革，豐富了國家治理體系和治理能力現代化的實踐。例如，成都市以社區為單元探索超大城市治理之路，成立黨委序列的“城鄉社區發展治理委員會”，總體統籌城鄉社區治理，為社區工作人員減負，采取“居財居管，自下而上”的社區治理方式，由社區黨組織和居委會帶動居民參與、成立小區自治組織，基層治理取得了實實在在的效果。在疫情防控期間，成都市第一時間動員接近50萬干部群眾從事社區防控工作，這得益于平常扎實的群眾工作基礎;北京市和上海市推動街道辦改革，剝離街道辦招商引資的職能，聚焦于基層管理與服務，將街道辦原來30個左右的科室，改為10個左右內設機構，由街道處、科級干部擔任“街長”或“巷長”，把干部推到第一線;寧波市海曙區推出“社區準入制度”，著力為“小巷總理”減負，使其聚焦于社區管理與服務。

在實際工作中，“小巷總理”的積極性是推動基層治理創新的重要因素。各地涌現出一批基層治理創新的典型，大多是由基層干部探索出來的。例如，岳陽市奇家嶺街道的“小巷總理”創造出“群英斷是非”模式，由支部掛帥、黨員牽頭，把群眾中有威望、信得過的居民納為“群英”的一分子，一同調解居民矛盾、協商共議治理問題，贏得了居民的贊譽;成都市火車南站街道長壽苑社區黨委書記盧洪鑒，多年來一直在探索“小區分類治理”的路徑，發動居民選舉組成“小區議事會”，在老舊小區實現了居民自我管理，在物管小區保證了業主科學決策，有效解決了居民的問題;青島市市南區八大湖街道，由退休老黨員牽頭成立“和諧社區促進會”，相關專業服務人員、社區志愿者人數達到近3000人，承擔了街道、社區的計劃生育、醫療保健、社區養老、社區再就業等20多項社會事務服務。在更多的地方，社區黨組織、居委會和黨員示范帶頭，遇到困難沖鋒在前，想民所想、急民所困，成了居民的貼心人。還有大量的社區工作者是“網格化管理”隊伍中的一員，承擔著入戶調查、街巷巡查、社區巡邏的責任，努力實現“小事不出小區、大事不出社區”。為了發揮“小巷總理”的積極性，不同地方推出了常規性的社區工作者培訓、參訪學習計劃，有的地方還推出了“社區規劃師”的培養計劃。

讓“小巷總理”成為更積極的治理實踐力量

在我國，“小巷總理”的任務多、事情雜，關乎基層治理乃至國家治理的成效。我國社區的體量普遍偏大，平均每個社區覆蓋人口超過8000人，有的社區管轄人口超過數萬人，社區之內還分布著商品房小區、安置房小區、老舊小區、保障房小區、單位小區等不同的居住單位，有的社區轄區內還有接近20個不同種類的小區，這些小區的居民有著不同的利益訴求，給“小巷總理”的工作帶來了很大的壓力。為此，要理清新時代的基層治理要求，創造條件讓“小巷總理”成為更積極的治理實踐與創新力量，推動基層治理更加富有成效。

第一，確定有法律效用的“權責清單”，推動基層治理減負。2017年，李克強總理在《政府工作報告》中提出“全面實行清單管理制度”。此后，各地陸續出臺街道、居委會“權責清單制”。但是，現有的基層“權責清單制”往往面臨著各類突發任務的沖擊，隨意性相對較大;而且，有些地區并沒有實行“權責清單制”。這造成“小巷總理”在日常工作中事無巨細、責無邊界。因此，要依法推動基層“屬地責任”轉向“有限責任”，強化基層管理的法律保障，將基層管理的有限責任引入法治軌道。明確“小巷總理”的權限和責任，保證其履行職責的時間、精力和物質條件，使其真正將主業聚焦到居民服務和秩序維護上來。

第二，夯實基層治理的“資源條件”，推動基層治理增能。我國基層多年來的穩定與發展，得益于一批“小巷總理”的辛苦付出，基層治理創新有賴于“小巷總理”的積極性。為此，可對標中央“治理重心下移”的要求，激活基層干部隊伍，確保基層治理權責一致、人財物充足，把更多資源下沉到基層，更多借助現代科技力量和智慧治理的技術，提升基層治理能力。

第三，充分重視基層治理“社會建設”，推動基層治理轉型。治理轉型并非遵循“線性邏輯”，不能一蹴而就，必須重視治理“結構與行動”的連接互動。黨中央近年來高度重視“共建共治共享”，要求推進城鄉社區治理體系建設，形成黨建引領的合作治理結構。要想構建“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體，單靠“小巷總理”的辛勤付出肯定不夠，應當充分重視社會建設，為治理轉型創造必要條件。在社會力量較為薄弱的背景下，黨委政府要根據基層治理的特點和需要，下大力氣培育社會組織和小區范圍內的居民自治組織，使其成為“小巷總理”的幫手和伙伴，從而推動基層治理轉型，更加靈活地滿足居民需求，提供精準服務。

（《人民論壇》2020年7月中期）