2020年后貧困標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的邏輯與構(gòu)想

寧亞芳

摘 要：調(diào)整2020年后貧困標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)前學(xué)界討論相對貧困治理的重要話題之一。在貧困標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整思路上，學(xué)界主要存在兩種分歧，即是向主要發(fā)達(dá)國家貧困標(biāo)準(zhǔn)理念和水平看齊，還是整合國內(nèi)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行國家貧困標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)階段城鄉(xiāng)貧困既具有各自的特征，又有一定的共性。城鄉(xiāng)在支出型貧困方面的共性問題使得緩解支出型貧困成為我國相對貧困治理的重點(diǎn)任務(wù)。因此，2020年后有必要用農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，并結(jié)合階梯式多層次貧困人口識別和救助辦法，實(shí)現(xiàn)救助對象多維性和救助待遇多層次性。這不僅符合多維貧困理論和發(fā)展型社會政策的貧困治理理念，也可以較低的制度改革成本調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)，更能體現(xiàn)貧困治理的中國特色和實(shí)踐的自主性。

關(guān)鍵詞：相對貧困;貧困標(biāo)準(zhǔn);最低生活保障;支出型貧困;2020年后

一、引言

設(shè)定貧困標(biāo)準(zhǔn)是貧困治理的前提和基礎(chǔ)，不僅決定了幫扶哪些人，還事關(guān)后續(xù)幫扶措施的選擇與國家財(cái)政投入。因此，設(shè)定貧困標(biāo)準(zhǔn)是各國政府和學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的重要議題。從19世紀(jì)80年代查爾斯·布斯（Charlers Booth）和1901年西博姆·朗特里（Seebohm Rowntree）基于人口基本生存所需熱量提出的絕對貧困定義，到1967年維克托·福克斯（Victor R. Fuchs）提出的相對貧困概念和1971年彼得·湯森（Peter Townsend）對相對貧困概念的發(fā)展，再到1999年阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）提出的“能力貧困”概念和在其基礎(chǔ)上延伸出來的多維貧困及測算，貧困理論的變遷表明，設(shè)定貧困標(biāo)準(zhǔn)不僅是一個(gè)技術(shù)問題，更是一個(gè)體現(xiàn)如何看待社會個(gè)體自由全面發(fā)展的哲學(xué)問題。

自1978年以來，我國政府部門共設(shè)置過三次國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，即“1978年標(biāo)準(zhǔn)”“2008年標(biāo)準(zhǔn)”和“2010年標(biāo)準(zhǔn)”，三次貧困標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了由單一收入標(biāo)準(zhǔn)向收入與支出相結(jié)合的綜合標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變。①此外，我國社會救助制度設(shè)置了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，與國家貧困標(biāo)準(zhǔn)共同成為識別貧困人口的重要依據(jù)。習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會上指出，2019年年末我國區(qū)域性整體貧困基本得到解決，貧困群眾“兩不愁”質(zhì)量水平明顯提升，“三保障”突出問題總體解決。②在2020年脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝之際，相對貧困治理成為學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的議題，其中調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)是公議的焦點(diǎn)問題。現(xiàn)有文獻(xiàn)大多從宏觀上提及調(diào)整的必要性，并對現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)偏低達(dá)成共識，但在調(diào)整思路上存有爭議。這表明，對2020年后我國貧困標(biāo)準(zhǔn)的研究有兩大問題尚待探索：第一，是否向主要發(fā)達(dá)國家貧困標(biāo)準(zhǔn)理念和水平看齊;第二，調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)后我們緩解什么樣的貧困，如何緩解貧困。因此，本文嘗試梳理現(xiàn)有關(guān)于調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)術(shù)討論，結(jié)合對現(xiàn)階段城鄉(xiāng)貧困狀況特征的分析，提出調(diào)整2020年后貧困標(biāo)準(zhǔn)的邏輯和建議。

二、學(xué)術(shù)界關(guān)于調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)的討論

結(jié)合脫貧攻堅(jiān)形勢的轉(zhuǎn)變，從提升我國貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平長遠(yuǎn)計(jì)，黨的十九屆四中全會提出“鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”③。“相對貧困”第一次在黨的全會決定中出現(xiàn)，為我國全面建成小康社會后的貧困治理指明了方向。④由此，學(xué)術(shù)界對2020年后貧困標(biāo)準(zhǔn)的定位也體現(xiàn)為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。

1.調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)的必要性

梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)的必要性主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是我國現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)與國際貧困標(biāo)準(zhǔn)差距較大。2018年年末我國人均GDP已經(jīng)達(dá)到近1萬美元，開始接近高收入國家。但現(xiàn)行農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)僅比世界銀行2011年公布的國際赤貧標(biāo)準(zhǔn)（1.9美元/天）高一點(diǎn)，在國際上僅是一個(gè)低收入國家廣泛使用的標(biāo)準(zhǔn)。⑤無論是與世界銀行貧困標(biāo)準(zhǔn)相比，還是與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的全球多維貧困指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)相比，我國2020年后需要建立更高水平的減貧標(biāo)準(zhǔn)。⑥二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理對提高現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)提出了現(xiàn)實(shí)要求。2020年后我國減貧應(yīng)向高貧困線看齊，盡快制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)。⑦三是現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)在精準(zhǔn)識別方面仍需改善。因資產(chǎn)和社會保障缺乏，單一的收入貧困統(tǒng)計(jì)已無法反映農(nóng)村的真實(shí)貧困狀態(tài)，需新設(shè)評估指標(biāo)⑧，明確新扶持對象并制定相應(yīng)的扶貧政策⑨。四是我國貧困特點(diǎn)的變化決定了應(yīng)建立新的貧困標(biāo)準(zhǔn)。因涉及不同區(qū)域和不同群體的收入、福利再分配，相對貧困無法消除，只能逐漸緩解。⑩農(nóng)村緩解相對貧困難度更大，涉及貧困人口的生計(jì)權(quán)益保障、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會資源公平配置的相關(guān)問題。B11應(yīng)將未來扶貧戰(zhàn)略重點(diǎn)放在社會服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的均等化上。B12

2.調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)思路的爭論

爭論主要集中在以下幾個(gè)方面：一是建議按照收入水平比例來劃定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者建議“十四五”期間宜以居民收入中位數(shù)的40%作為貧困標(biāo)準(zhǔn)。B13這一標(biāo)準(zhǔn)既不會增加大量新的貧困群體，又能與世界銀行中低收入國家貧困標(biāo)準(zhǔn)（3.1美元/天）趨于一致。B14也有學(xué)者建議以人均可支配收入中位數(shù)為相對貧困線，但應(yīng)把不同區(qū)域和城鄉(xiāng)區(qū)別開來。B15還有觀點(diǎn)提出不同階段采用不同的收入比例，即2021年選用2020年農(nóng)村居民收入中位數(shù)的40%為相對貧困線，2026—2030年、2031—2035年依次調(diào)至45%、50%，以后逐步達(dá)到60%，并最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)相對貧困線的合并。B16沈揚(yáng)揚(yáng)等建議將相對貧困標(biāo)準(zhǔn)分城鄉(xiāng)設(shè)定為居民收入中位數(shù)的40%。B17上述這些建議主要是基于部分OECD國家的相對貧困理念提出的，而對于具體選取何種收入作為基準(zhǔn)以及城鄉(xiāng)是否應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)問題，學(xué)者們存有爭議。王小林提出，中國沒必要與OECD國家的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)接軌。2020年后，在基本公共服務(wù)沒有實(shí)現(xiàn)普惠、均等化以及城鎮(zhèn)化沒有完成的條件下，中國用收入衡量相對貧困的局限性太多。B18二是建議相對貧困標(biāo)準(zhǔn)與更高的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)接軌。有學(xué)者指出，現(xiàn)行的國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)不符合我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，在2025年、2030年可分別按世界銀行2018年公布的中低收入國家和中高收入國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)全部脫貧。B19魏后凱建議采用不低于每人3.2美元/天的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。B20汪晨等建議參考使用世界銀行每人5.5美元/天的較高貧困標(biāo)準(zhǔn)。B21三是建議合并國內(nèi)貧困標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者建議，因全國各地城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)已高于國家貧困線，2020年后可取消國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)向不同地區(qū)依據(jù)當(dāng)?shù)厣畛杀驹O(shè)定低保標(biāo)準(zhǔn)。B22也有人建議，2020年后可以考慮以人的基本需求或者最低生活需要來確定貧困標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理地確定社會公認(rèn)的基本需求水準(zhǔn)并轉(zhuǎn)換成與之相對應(yīng)的價(jià)值量。這可使貧困度量和比較更加簡單。B23這類建議立足國內(nèi)實(shí)踐，但對低保標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)型為貧困標(biāo)準(zhǔn)后如何緩解相對貧困缺乏關(guān)注。四是建議根據(jù)多維指標(biāo)構(gòu)建相對貧困的識別辦法。王小林等基于多維相對貧困標(biāo)準(zhǔn)概念，提出了構(gòu)建多維相對貧困指數(shù)。B24這一思路在識別貧困人口的致貧原因和貧困程度方面更加合理，但存在轉(zhuǎn)制成本高、基層操作難度大等難題。

綜上所述，調(diào)整2020年后貧困標(biāo)準(zhǔn)以適應(yīng)我國相對貧困治理的需要，已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界的共識。基于貧困理論演變規(guī)律和國內(nèi)外實(shí)踐，學(xué)術(shù)界提出了調(diào)整2020年后貧困標(biāo)準(zhǔn)的多種富有啟發(fā)性的方案。但是，每一類方案對其背后的內(nèi)在邏輯都缺乏深入分析。盡管人均GDP等指標(biāo)體現(xiàn)了我國屬于中上等收入國家的現(xiàn)狀，但我們不能為了國際接軌而接軌。照搬發(fā)達(dá)國家的相對貧困理念和國際上更高水平的貧困標(biāo)準(zhǔn)，并不利于正確理解調(diào)整我國2020年后貧困標(biāo)準(zhǔn)的目的。貧困標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整思路取決于我們需要用新的貧困標(biāo)準(zhǔn)去識別哪些是貧困人口、是什么樣的貧困以及如何采取緩貧措施。貧困標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整思路與后續(xù)的貧困治理措施具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，共同構(gòu)成了貧困治理的實(shí)踐體系。因此，調(diào)整2020年后貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)立足于我國現(xiàn)階段的貧困現(xiàn)狀，進(jìn)而明確貧困標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的邏輯與路徑。

三、現(xiàn)階段我國貧困狀況的主要特征

受二元體制影響，我國城鄉(xiāng)在發(fā)展條件和基本公共服務(wù)水平等方面差距較大，這也導(dǎo)致城鄉(xiāng)貧困問題的特征有所不同。由于精準(zhǔn)扶貧使得農(nóng)村由絕對貧困治理向相對貧困治理加速轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)的相對貧困特征也有一些共性。認(rèn)識現(xiàn)階段我國貧困狀況，需要全面理解城鄉(xiāng)貧困狀況的共性與差異。

1.農(nóng)村貧困狀況的主要特征

精準(zhǔn)扶貧極大地改善了農(nóng)村發(fā)展面貌，不僅基本解決了農(nóng)村區(qū)域性整體貧困問題，也使絕大多數(shù)貧困戶擺脫了絕對貧困。然而，這并不意味著農(nóng)村、農(nóng)民沒有貧困問題。農(nóng)村、農(nóng)民的貧困問題依然是2020年后貧困治理的重要內(nèi)容。

（1）絕對貧困脫貧成效不夠穩(wěn)固。一方面，現(xiàn)階段脫貧戶增收穩(wěn)定性不強(qiáng)。扶貧產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)貧困戶增收的重要基礎(chǔ)，因其大多處于培育期，參與市場競爭的能力不足，經(jīng)營和增收的波動(dòng)性很大。目前，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，加之新冠肺炎疫情的不利影響，脫貧戶通過轉(zhuǎn)移就業(yè)增收的不穩(wěn)定性增大。另一方面，低收入脫貧戶因病致貧返貧風(fēng)險(xiǎn)依然很高。2019年我國醫(yī)保扶貧綜合保障政策惠及貧困人口達(dá)2億人次B25，但仍有數(shù)量龐大的農(nóng)民需要參保資助和醫(yī)療救助，疾病始終是導(dǎo)致脫貧戶返貧的重大潛在風(fēng)險(xiǎn)。在已脫貧人口中有近200萬人存在返貧的風(fēng)險(xiǎn)，邊緣人口中還有近300萬人存在致貧風(fēng)險(xiǎn)。B26脫貧戶增收的不穩(wěn)定性和返貧的高風(fēng)險(xiǎn)性，決定了未來一段時(shí)間內(nèi)應(yīng)將鞏固脫貧成效擺在農(nóng)村貧困治理的突出位置。

（2）支出型貧困問題逐步明顯。因市場化程度長期偏低，農(nóng)村貧困戶增收渠道十分單一，貧困問題體現(xiàn)為低收入與低消費(fèi)并存的狀態(tài)。精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)了貧困戶收入結(jié)構(gòu)多元化，使貧困戶的收入水平逐步提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，三分之二以上的貧困人口主要靠外出務(wù)工和產(chǎn)業(yè)脫貧，全國建檔立卡貧困戶人均純收入由2015年的3416元增至2019年的9808元。B27隨著溫飽問題的解決，脫貧戶追求美好生活的期望也逐步提高。這些期望包括改善健康狀況、提高受教育水平、增加財(cái)富積累、改善居住條件，等等。生活需求的升級會帶來消費(fèi)的升級。也正是在這一過程中，脫貧戶面臨的支出型貧困問題逐步明顯。一方面，醫(yī)療、教育、住房等方面的大額消費(fèi)會給脫困戶帶來更大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)（如債務(wù)、壓縮消費(fèi)等）和心理負(fù)擔(dān)。另一方面，脫貧戶因社會資本薄弱和地理位置劣勢，在進(jìn)行上述消費(fèi)時(shí)面臨更高的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本。因此，相較于以往對收入不足的高度關(guān)注，緩解支出型貧困應(yīng)成為解決農(nóng)村貧困問題的新的發(fā)力點(diǎn)。

（3）農(nóng)村居民收入差距依然較大。為提高貧困戶收入，各地采取了包括特色種植養(yǎng)殖、土地流轉(zhuǎn)與入股、轉(zhuǎn)移就業(yè)、“扶貧車間”與“衛(wèi)星工廠”、公益性崗位（如生態(tài)護(hù)林員、邊境護(hù)邊員）等的多元增收措施。一方面，脫貧戶收入結(jié)構(gòu)趨向多元化。另一方面，脫貧戶收入水平差距和收入結(jié)構(gòu)差異逐步擴(kuò)大。農(nóng)村內(nèi)部不斷拉大的收入差距會導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)部的相對貧困呈現(xiàn)持續(xù)拉大態(tài)勢，需要引起警惕。B28具體來看，一些脫貧戶主要依賴轉(zhuǎn)移就業(yè)收入，轉(zhuǎn)入地和崗位類型的差異擴(kuò)大了其收入水平差距。同時(shí)，轉(zhuǎn)移就業(yè)造成貧困戶建房滯緩、適齡學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象加劇、老人健康風(fēng)險(xiǎn)增加等問題。B29一些脫貧戶通過參加專業(yè)合作社增加收入，但與合作社利益聯(lián)結(jié)方式的不同導(dǎo)致其增收效應(yīng)差異明顯。B30加之經(jīng)營能力和產(chǎn)業(yè)規(guī)模差異，脫貧戶經(jīng)營性收入差異也十分顯著。如不加以積極干預(yù)，脫貧戶收入水平差距和收入結(jié)構(gòu)差異將使得農(nóng)村收入和財(cái)富差距加劇。

2.城市貧困狀況的主要特征

與農(nóng)村貧困相比，學(xué)術(shù)界對城市貧困的關(guān)注較為不足，但城市貧困問題不容忽視。長期以來，得益于較為完善的社會救助制度，城市絕對貧困問題得到了較好的解決，享受城市最低生活保障的戶數(shù)和人數(shù)近年來均連年下降。截至2019年4季度，城市低保對象降至525萬戶860.5萬人。B31然而，在城鎮(zhèn)化加速、靈活就業(yè)人數(shù)增多、生活成本增高等因素的綜合影響下，城市相對貧困問題十分嚴(yán)重，已經(jīng)對完善城市貧困人口識別和幫扶措施提出了迫切要求。

（1）支出型貧困問題十分突出。城市支出型貧困主要表現(xiàn)為城市居民因在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住（租）房等方面的大額支出而陷入貧困的情況。2019年我國居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，居住、教育文化娛樂、醫(yī)療保健的占比分別為23.4%、11.7%和8.8%。B32這其中還未包括養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)消費(fèi)支出和嬰幼兒保育照料支出。在高房價(jià)、快速人口老齡化和全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個(gè)孩子政策的背景下，城市居民的非食品類消費(fèi)占比應(yīng)當(dāng)更高。在消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化的同時(shí)，生活的脆弱性加大了城市中低收入家庭陷入支出型貧困的風(fēng)險(xiǎn)。城市居民家庭的貧困脆弱性在戶主年齡、就業(yè)狀態(tài)等維度呈現(xiàn)一定的特征分布，有將近一半的城市居民家庭屬于貧困脆弱性家庭。B33有兩個(gè)問題將使城市居民支出型貧困問題進(jìn)一步嚴(yán)重。一是城市就業(yè)形態(tài)趨向非正規(guī)化和靈活性就業(yè)。西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國家庭金融調(diào)查中心調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國靈活就業(yè)人口已超過1.8億人，約占城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)丝诘?0%。傳統(tǒng)就業(yè)崗位減少趨勢已不可逆轉(zhuǎn)。第四次全國經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)顯示，2018年年末，我國工業(yè)從業(yè)人數(shù)為1.15億人，比2013年年末下降了17.9%。B34在就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向下，鼓勵(lì)新業(yè)態(tài)靈活就業(yè)已成為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的現(xiàn)實(shí)選擇。新業(yè)態(tài)靈活就業(yè)人員具備勞動(dòng)關(guān)系、勞動(dòng)時(shí)間、勞動(dòng)內(nèi)容均很靈活等特點(diǎn)，就業(yè)狀態(tài)的不穩(wěn)定性不僅會強(qiáng)化收入的波動(dòng)性，也制約了他們獲得有效的就業(yè)權(quán)益保障。中國勞動(dòng)和社會保障科學(xué)研究院2018年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，新業(yè)態(tài)靈活就業(yè)人員參加職工醫(yī)保的僅占6%，參加居民醫(yī)保的占比為35.7%。B35從國內(nèi)外研究來看，工作貧困人口與非正規(guī)就業(yè)人口高度相關(guān)，高度重合。近年來，經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)減速在一定程度上擴(kuò)大了工作貧困人口的規(guī)模。B36二是城市居民負(fù)債率高壓制了消費(fèi)能力。2019年中國人民銀行對全國3萬余戶城鎮(zhèn)居民家庭的調(diào)查表明，居民家庭金融資產(chǎn)負(fù)債率較高，存在一定流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn);部分低資產(chǎn)家庭資不抵債，中青年群體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高;剛需型房貸家庭債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出。B37高負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)與低流動(dòng)性并存，削弱了城市居民的消費(fèi)能力。在面對教育、住（租）房、醫(yī)療、養(yǎng)老等剛需型消費(fèi)需求時(shí)，低收入群體和靈活就業(yè)人員往往缺乏充裕且穩(wěn)定的收入。他們也因?yàn)槿狈Τ渥愕纳鐣Ｕ系蕊L(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制而極易出現(xiàn)支出型貧困問題。

（2）城市流動(dòng)人口貧困問題突出。農(nóng)民工是我國城市流動(dòng)人口的重要組成部分。2019年，農(nóng)民工總量超2.9億人，其中外出農(nóng)民工超1.7億人。B38除少數(shù)人在流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)了身份和工作狀態(tài)的轉(zhuǎn)型外，絕大多數(shù)農(nóng)民工依然主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行業(yè)。B39在向城市進(jìn)行居住式流動(dòng)和就業(yè)式流動(dòng)的過程中，因勞動(dòng)技能、社會資本、文化心理等方面的差異，包括農(nóng)民工在內(nèi)的城市流動(dòng)人口很容易陷入貧困。這一群體容易處于就業(yè)不穩(wěn)定、住房條件惡劣、就業(yè)保障缺乏等狀態(tài)。B40然而，因工作地和戶籍所在地相分離，他們在城市遭遇貧困時(shí)往往只能回戶籍所在地申請社會救助。城市流動(dòng)人口無法獲得流入地的貧困救助是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理需要攻克的難點(diǎn)。而且，未來將有更多有勞動(dòng)能力的脫貧人口進(jìn)入城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)，這也形成了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理的必要性。大量農(nóng)村人口向城市聚集后會成為城市貧困的潛在對象，城市貧困的這一新特征應(yīng)當(dāng)引起重視。B41對于城市流動(dòng)人口貧困的治理，一方面要鼓勵(lì)流動(dòng)人口返鄉(xiāng)就業(yè);另一方面，對繼續(xù)留在城市的流動(dòng)人口提供技能培訓(xùn)和貧困救助，降低流動(dòng)人口看病就醫(yī)、子女教育等生活成本。B42

3.城鄉(xiāng)貧困狀況對未來貧困治理的現(xiàn)實(shí)要求

現(xiàn)階段城鄉(xiāng)貧困狀況在特征上既有差異，也有共性。差異表現(xiàn)為農(nóng)村的發(fā)展條件依然薄弱，絕對貧困脫貧成效有待穩(wěn)固，西部一些深度貧困地區(qū)的脫貧難度依然較大。城市的基本公共服務(wù)水平較高，但流動(dòng)人口容易被排除在城市社會救助體系之外。共性則表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民非食品類支出占比上升，支出型貧困風(fēng)險(xiǎn)增大。這表明，2020年后我國貧困治理要緊扣鞏固脫貧攻堅(jiān)成效和緩解城鄉(xiāng)居民支出型貧困兩大任務(wù)，以縮小城鄉(xiāng)居民內(nèi)部和城鄉(xiāng)居民之間的收入差距，改善其公共服務(wù)享有程度的不平等狀況。

（1）鞏固農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)成效的現(xiàn)實(shí)要求。在我國決勝脫貧攻堅(jiān)之后的一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村貧困治理并不意味著可以“另起爐灶”，而應(yīng)繼續(xù)鞏固脫貧攻堅(jiān)成效。一方面，農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制尚不健全，帶動(dòng)穩(wěn)定增收的能力較弱。另一方面，基層醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)質(zhì)量不高。此外，我國目前有947萬易地搬遷的幫扶人口，他們在新環(huán)境下“穩(wěn)得住、能致富”的問題亟待解決。因此，“十四五”時(shí)期，鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果是開啟治理相對貧困的前提和基礎(chǔ)。B432020年后，要重點(diǎn)轉(zhuǎn)向防范“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)返貧，幫助脫貧戶形成可持續(xù)生計(jì)。B44

（2）緩解城鄉(xiāng)居民支出型貧困的現(xiàn)實(shí)要求。緩解城鄉(xiāng)居民支出型貧困，既要做好“增收”，也應(yīng)加強(qiáng)“減支”方面的貧困治理措施。因此，要充分發(fā)揮社會保障的綜合援助、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤褪杖朐俜峙涔δ埽劳猩鐣戎w系提高貧困治理質(zhì)量。具體而言，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度改革，優(yōu)化城鄉(xiāng)社會救助對象識別和救助辦法，為城鄉(xiāng)居民在遭遇支出型貧困時(shí)提供合適的社會保險(xiǎn)和社會救助。B45面臨相對貧困這一全新扶貧時(shí)代，扶貧工作需要將事后救助政策與農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等政策結(jié)合起來，降低農(nóng)民的脆弱性和社會風(fēng)險(xiǎn)，消除貧困誘發(fā)因素，從根本上解決貧困問題。B46因此，緩解城鄉(xiāng)居民支出型貧困，應(yīng)將社會保障制度擺在更重要的位置。

既滿足鞏固脫貧成效的需要，又能充分發(fā)揮社會保障緩解支出型貧困的功能，是2020年后調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)必須面對的兩大任務(wù)。我們在我國貧困標(biāo)準(zhǔn)“向外看齊”的問題上要保持理性。不能為了國際接軌或?qū)W術(shù)比較研究的便利而單純地將國內(nèi)貧困標(biāo)準(zhǔn)向主要發(fā)達(dá)國家看齊。相反，將具有中國特色的精準(zhǔn)扶貧理念和實(shí)踐進(jìn)行國際化介紹，才是講好中國貧困治理故事的根本舉措。上述分析表明，應(yīng)從國內(nèi)實(shí)踐找答案，思考低保標(biāo)準(zhǔn)與國家貧困標(biāo)準(zhǔn)的整合問題。“要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，按照國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)綜合確定各地農(nóng)村低保的最低指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，低保標(biāo)準(zhǔn)低的地區(qū)要逐步提高到國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)‘兩線合一，發(fā)揮低保線兜底作用。”B47習(xí)近平總書記的這一論述為整合國內(nèi)兩種貧困人口識別辦法提供了指導(dǎo)。在統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)貧困治理的背景下，還應(yīng)看到城市尚無貧困標(biāo)準(zhǔn)而僅有低保標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際情況。因此，在“兩線合一”原則的基礎(chǔ)上，國家貧困標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)到底誰向誰看齊，才既有利于鞏固脫貧成效，又有利于統(tǒng)籌緩解城鄉(xiāng)居民支出型貧困，對這一問題的回答構(gòu)成了我國調(diào)整2020年后貧困標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在邏輯。

四、用“兩線合一”理念調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)的可行性

堅(jiān)持“兩線合一”理念調(diào)整2020年后貧困標(biāo)準(zhǔn)，就有必要對現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)和城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)趨勢進(jìn)行比較。

1.國家貧困標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)趨勢比較

國家貧困標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)由不同機(jī)構(gòu)確立，并在調(diào)整理念上各有側(cè)重。具體而言，國家貧困標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院扶貧辦確定，并每年結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、通貨膨脹率和農(nóng)村生活水平等因素進(jìn)行調(diào)整B48，體現(xiàn)了全國一致性。城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)則由縣級以上地方政府依據(jù)財(cái)政能力狀況采取包括市場菜籃子法、恩格爾系數(shù)法、實(shí)際收入或最低工資比例法等在內(nèi)的多種方法制定，標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整也主要參照某類群體或生活必需品的消費(fèi)價(jià)格指數(shù)。B49因此，城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)具有顯著的地方性。近年來，隨著標(biāo)準(zhǔn)的較快提升，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)超過國家貧困標(biāo)準(zhǔn)的省份越來越多。2015年，我國尚有16個(gè)省份農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)低于國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，其中大部分為西部地區(qū)省份。2016年，上述16個(gè)省份減至3個(gè)，分別為甘肅、云南和西藏，且標(biāo)準(zhǔn)差距明顯縮小。2017年至今，全國31個(gè)省份的農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)均高于國家貧困標(biāo)準(zhǔn)。

從2015至2019年的年均增長率來看，全國有29個(gè)省份農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)年均增長率高于國家貧困標(biāo)準(zhǔn)年均增長率。其中，云南（16.8%）、新疆（16.8%）、西藏（16.6%）、廣西（15.0%）、貴州（13.9%）的農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)年均增長率高出國家貧困標(biāo)準(zhǔn)（7.0%）1倍之多。除內(nèi)蒙古（10.7%）外，民族八省區(qū)中的其他7個(gè)省份農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)年均增長率，均高于國家貧困標(biāo)準(zhǔn)和貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入年均增長率（10.9%）（見圖1）。對比城鄉(xiāng)發(fā)現(xiàn)，各省農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)年均增長率普遍高于城市。不過也有例外情況。一是北京、上海已經(jīng)統(tǒng)一了全市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn);二是寧夏的城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)年均增長率略高于農(nóng)村。上述指標(biāo)表明，我國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)近年實(shí)現(xiàn)了快速增長。

假定2020年及之后幾年上述指標(biāo)年均增長率保持現(xiàn)有水平，那么城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)一步拉開與國家貧困標(biāo)準(zhǔn)的差距。因此，單就數(shù)值而言，未來采用低保標(biāo)準(zhǔn)作為國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，同樣可以實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)超國際赤貧標(biāo)準(zhǔn)（1.9美元/天）的目標(biāo)。實(shí)際上城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)多次大幅調(diào)整，具有了更多相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵。B50當(dāng)然，如果采取現(xiàn)行國家貧困標(biāo)準(zhǔn)更大幅度增長的策略，也可在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)超國際赤貧標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)。但這樣會有兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問題無法解決：一是低保標(biāo)準(zhǔn)與國家貧困標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)并行。現(xiàn)行國家貧困標(biāo)準(zhǔn)既不適應(yīng)未來城鄉(xiāng)支出型貧困的緩解，也不適應(yīng)統(tǒng)籌治理城鄉(xiāng)相對貧困的現(xiàn)實(shí)需要。二是現(xiàn)行國家貧困標(biāo)準(zhǔn)無法識別城市貧困人口。相反，低保標(biāo)準(zhǔn)更適應(yīng)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度對相對貧困的治理。那么，用低保標(biāo)準(zhǔn)作為2020年后貧困標(biāo)準(zhǔn)是否具有現(xiàn)實(shí)可行性，這是本文回答的核心問題。

2.用低保標(biāo)準(zhǔn)作為貧困標(biāo)準(zhǔn)的可行性

（1）滿足鞏固脫貧攻堅(jiān)成效的現(xiàn)實(shí)需要。剩余建檔立卡貧困人口中，老年人、患病者、殘疾人的比例達(dá)到45.7%。B51因此，2020年后鞏固脫貧攻堅(jiān)成效依然離不開農(nóng)村低保的兜底幫扶。此外，用低保標(biāo)準(zhǔn)作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，并不對鞏固精準(zhǔn)扶貧脫貧攻堅(jiān)成效產(chǎn)生制約。鞏固脫貧攻堅(jiān)成效的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是，提升脫貧人口利用扶貧設(shè)施和公共服務(wù)的效率，鞏固他們利用公共服務(wù)和穩(wěn)定增收的能力。在鞏固期，提升脫貧人口穩(wěn)定增收能力要比提升收入水平更重要。因此，鞏固脫貧成效是瞄準(zhǔn)已脫貧村和脫貧人口，鞏固對象的識別較少依賴貧困標(biāo)準(zhǔn)。而農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)型為貧困標(biāo)準(zhǔn)后，可作為識別返貧人口的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)與返貧人口貧困的原因提供相應(yīng)的社會救助。

（2）與支出型貧困治理措施的銜接成本較低。低保制度和專項(xiàng)救助同屬社會救助體系，二者在銜接上具有體制機(jī)制優(yōu)勢。在低保標(biāo)準(zhǔn)作為貧困標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，可采用階梯式多層次的方法劃定貧困標(biāo)準(zhǔn)的不同比例，對處于不同貧困標(biāo)準(zhǔn)比例區(qū)間的貧困對象提供精準(zhǔn)化專項(xiàng)救助。低保制度與專項(xiàng)救助的順暢銜接，將以較低的制度轉(zhuǎn)軌成本緩解支出型貧困。但低保制度在實(shí)際操作中的“待遇捆綁”問題B52廣受詬病，救助項(xiàng)目疊加在低保制度之上，既造成了低保制度功能異化，更造成了享受低保對象與低保標(biāo)準(zhǔn)之上的邊緣人群之間的收入鴻溝。B53因此，在低保標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)型為貧困標(biāo)準(zhǔn)后，需要在其與專項(xiàng)救助有序銜接的同時(shí)進(jìn)行必要的配套改革。

（3）整合城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)且兼顧地區(qū)差異性。目前，我國低保標(biāo)準(zhǔn)既有城鄉(xiāng)之分，也有地區(qū)差異。這一方面符合階段化、差異化解決貧困問題的現(xiàn)實(shí)需要。隨著城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)向支出型貧困為主，不同地區(qū)貧困人口應(yīng)對具體支出型貧困的成本是有差異的。因此，支出型貧困的救助措施和待遇確定應(yīng)充分考慮地方性因素，如當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平、消費(fèi)水平、財(cái)政能力等。而低保標(biāo)準(zhǔn)的制定與調(diào)整方法具備了綜合考慮地方性因素的制度優(yōu)勢。另一方面，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)容易實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理的要求，且多地已經(jīng)積累了成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2015年，上海和北京先后全面完成城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一并軌。隨后，浙江、福建、廣東、山東等在全省或下轄市縣區(qū)層級實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

（4）符合國際公認(rèn)的發(fā)展型社會政策理念。20世紀(jì)90年代，具有“包容性”“投資性”和“積極性”特征的發(fā)展型社會政策在西方福利國家興起，并逐漸成為與風(fēng)險(xiǎn)社會相匹配的社會政策范式。B54在此理念下，社會福利并非單純性消費(fèi)，而能促進(jìn)政策對象提升健康、技能、教育等各類人力資本。因此，為貧困人口提供教育提升、健康修復(fù)、社會工作服務(wù)等，符合“能力貧困”理念對貧困治理措施的要求，能促成社會福利與社會擴(kuò)大再生產(chǎn)的良性循環(huán)。將低保標(biāo)準(zhǔn)作為2020年后貧困標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)城鄉(xiāng)社會救助制度改革，提升支出型貧困的救助質(zhì)量，將更有利于縮小城鄉(xiāng)貧困群體與其他群體之間的收入差距和基本公共服務(wù)差距。左停也建議，在2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后，應(yīng)大力提倡“發(fā)展型社會救助”。B55推進(jìn)國家貧困標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”，是完善我國貧困治理政策體系的基礎(chǔ)性舉措。為適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求和城鄉(xiāng)居民支出型貧困日益突出的趨勢，用低保標(biāo)準(zhǔn)作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，能夠以較低的制度轉(zhuǎn)軌成本實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)相對貧困人口的統(tǒng)一識別，并提供更加公平、精準(zhǔn)的社會救助措施。而要順利完成這一任務(wù)，還需解決一些關(guān)鍵問題并推動(dòng)相關(guān)配套改革。

五、用低保標(biāo)準(zhǔn)作為貧困標(biāo)準(zhǔn)的具體思路與建議

實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)向貧困標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)型，還需要解決以下主要問題：一是2020年后是否還需要國家統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)，二是誰來制定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，三是城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)如何整合，四是如何識別城鄉(xiāng)相對貧困人口并提供救助。這里將探索性地予以回答。

1.國家貧困標(biāo)準(zhǔn)與各地貧困標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系處理

用低保標(biāo)準(zhǔn)作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，首先要解決的問題是2020年后要不要發(fā)布統(tǒng)一的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)是由各級地方政府自行制定的。如果按照既定辦法，我國將出現(xiàn)多個(gè)地方貧困標(biāo)準(zhǔn)。這符合我國地區(qū)發(fā)展差距大、生活成本差異大等國情。但考慮到社會救助制度財(cái)政責(zé)任的央地共擔(dān)和全國區(qū)域間貧困標(biāo)準(zhǔn)的相對公平，應(yīng)由中央層面設(shè)立一條指導(dǎo)性貧困標(biāo)準(zhǔn)。其目的在于指導(dǎo)地方政府不能制定過低或過高的貧困標(biāo)準(zhǔn)，避免“責(zé)任逃避”和“福利競賽”。各級地方政府依據(jù)國家指導(dǎo)性貧困標(biāo)準(zhǔn)確立地方貧困標(biāo)準(zhǔn)。國家在統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中有計(jì)劃地提高地方貧困標(biāo)準(zhǔn)的一體化水平。建議到2025年，我國實(shí)現(xiàn)地方貧困標(biāo)準(zhǔn)全省一體化;到2030年，省級貧困標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)更大范圍的區(qū)域一體化，以滿足貧困治理的公平性和勞動(dòng)力在全國的順暢流動(dòng)。

2.新貧困標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)的確定

依上所述，國家指導(dǎo)性貧困標(biāo)準(zhǔn)由誰來制定和調(diào)整是一項(xiàng)關(guān)鍵性的改革措施。鑒于現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)由民政部門會同財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)、人社等部門制定，建議在繼續(xù)發(fā)揮國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組貧困治理體制機(jī)制優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，由其和民政部共同牽頭，在發(fā)改委、財(cái)政部、統(tǒng)計(jì)局、人社部、醫(yī)保局、衛(wèi)健委、教育部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、住建部、應(yīng)急管理部等共同參與的情況下制定國家指導(dǎo)性貧困標(biāo)準(zhǔn)。地方政府依照上述體制機(jī)制制定地方貧困標(biāo)準(zhǔn)。貧困標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整應(yīng)綜合考慮地區(qū)差異、物價(jià)指數(shù)、不同類型家庭和不同群體消費(fèi)特征等多方面因素，每年進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

3.城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)的整合方式

城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)的整合以現(xiàn)行城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)一體化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，分步驟完成。在第一階段應(yīng)率先在全國區(qū)縣層面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接。在第二階段推進(jìn)地市層面城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。在第三階段實(shí)現(xiàn)全國各省內(nèi)部城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。對于北京、上海等已經(jīng)全面實(shí)現(xiàn)社會救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的地區(qū)，可將城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)整合的工作重心放在構(gòu)建更加完善的階梯式多層次救助體系上，為精準(zhǔn)識別和救助支出型貧困人口提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

4.相對貧困人口的識別與救助

低保標(biāo)準(zhǔn)成為貧困標(biāo)準(zhǔn)后，更重要的是實(shí)現(xiàn)對支出型貧困人口的識別與救助。我國當(dāng)前基層將家庭結(jié)構(gòu)、自然災(zāi)害等非收入因素納入農(nóng)村低保戶識別過程，實(shí)際上體現(xiàn)了多維貧困識別理念，提高了瞄準(zhǔn)率。B56因此，本文建議基于低保標(biāo)準(zhǔn)劃定階梯式多層次貧困標(biāo)準(zhǔn)比例，并對各類貧困對象給予差異化救助（見表1）。具體而言，對于重度殘疾人、貧困老年人、孤兒等完全無勞動(dòng)能力和無收入來源的絕對貧困人員，給予基本生活保障B57和必要的專項(xiàng)救助。相對貧困對象可按階梯式多層次思路劃分為三類。第一類是家庭人均可支配收入介于貧困標(biāo)準(zhǔn)的1—1.3倍之間的人員。這部分對象主要包括返貧風(fēng)險(xiǎn)高的脫貧戶和低收入貧困戶，其中醫(yī)療災(zāi)難性支出對其影響很大。建議按照專項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)待遇的75%給予救助。第二類是家庭人均可支配收入介于貧困標(biāo)準(zhǔn)的1.3—1.5倍之間的人員。這部分對象主要包括低收入貧困戶和臨時(shí)遭災(zāi)的中等收入戶，建議按照專項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)待遇的50%給予救助。第三類是家庭人均可支配收入介于貧困標(biāo)準(zhǔn)的1.5—1.75倍之間的人員。這部分對象主要包括遭遇重大疾病或罕見病等的中等收入戶，可按照專項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)待遇的25%給予救助。為體現(xiàn)公平性，救助待遇的具體比例可依實(shí)際情況調(diào)整，但應(yīng)堅(jiān)持貧困標(biāo)準(zhǔn)比例累升和對應(yīng)救助待遇累降相結(jié)合的原則。上述設(shè)想可以將城鄉(xiāng)中等收入及以下遭遇支出型貧困的對象和絕對貧困對象納入統(tǒng)一的社會救助體系，實(shí)現(xiàn)救助對象多維性和救助待遇多層次性。

5.其他相關(guān)配套改革

其他相關(guān)的配套改革主要包括如下幾個(gè)方面：一是在“十四五”時(shí)期推進(jìn)社會救助制度改革。要適應(yīng)社會主要矛盾和城鄉(xiāng)貧困特征變化，轉(zhuǎn)變社會救助理念。一方面，基于最低生活保障待遇的體面性特征，可將最低生活保障改稱為“基本生活保障”。另一方面，強(qiáng)化專項(xiàng)救助中政府責(zé)任的適度性，不能大包大攬。同時(shí)，加快城鄉(xiāng)社會救助制度一體化的改革步伐。二是利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等做好城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)整合的基礎(chǔ)性工作，提高業(yè)務(wù)監(jiān)管和經(jīng)辦工作效率，為貧困標(biāo)準(zhǔn)更高層次的整合打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是完善城鄉(xiāng)居民家庭生活狀況調(diào)查機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)和優(yōu)化對中低收入家庭的收入水平、收入結(jié)構(gòu)、消費(fèi)水平的動(dòng)態(tài)監(jiān)測和評估，提高貧困標(biāo)準(zhǔn)和救助待遇的精準(zhǔn)性。

六、結(jié)語

2020年是我國決勝脫貧攻堅(jiān)和決勝全面建成小康社會的收官之年，也是建立解決相對貧困問題長效機(jī)制的關(guān)鍵準(zhǔn)備期。當(dāng)前，明確2020年后貧困標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整思路，是順利推進(jìn)下一階段相對貧困治理的基礎(chǔ)工作。國內(nèi)外貧困理論演變與反貧困實(shí)踐表明，貧困標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整不在于單純的數(shù)值高低，而取決于如何看待貧困、將哪些人定義為貧困人口以及以何種措施治理貧困。在消除絕對貧困之后，緩解城鄉(xiāng)居民支出型貧困是我國相對貧困治理的重點(diǎn)。而支出型貧困的緩解更需要發(fā)揮社會保障制度的作用。建設(shè)社會保障體系是2020年后我國反貧困戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。B58因此，按照習(xí)近平總書記提出的“兩線合一”指導(dǎo)原則，推動(dòng)低保標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)型為貧困標(biāo)準(zhǔn)更具現(xiàn)實(shí)意義。這不僅可以化解國內(nèi)兩個(gè)貧困識別辦法并存卻無法統(tǒng)籌識別城鄉(xiāng)貧困人口的尷尬局面，也可以破解現(xiàn)行低保制度“待遇捆綁”和瞄準(zhǔn)率低的難題，實(shí)現(xiàn)救助對象多維性和救助待遇多層次性。總體而言，這一思路符合多維貧困理論和發(fā)展型社會政策的貧困治理理念，可以以較低的成本完成2020年后貧困標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，且比單純“向外看齊”更能體現(xiàn)貧困治理的中國特色和實(shí)踐的自主性。

注釋

①B43張琦、孔梅：《“十四五”時(shí)期我國的減貧目標(biāo)及戰(zhàn)略重點(diǎn)》，《改革》2019年第11期。

②B26B27B51習(xí)近平：《在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會上的講話》，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-03/06/c_1125674682.htm，2020年3月6日。

③《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，2019年11月5日。

④江治強(qiáng)：《全面建成小康社會后相對貧困及其治理》，《中國黨政干部論壇》2020年第1期。

⑤⑩李小云：《全面建成小康社會后貧困治理進(jìn)入新階段》，《中國黨政干部論壇》2020年第2期。

⑥B44黃征學(xué)等：《中國長期減貧，路在何方？——2020年脫貧攻堅(jiān)完成后的減貧戰(zhàn)略前瞻》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第9期。

⑦B20魏后凱：《2020年后中國減貧的新戰(zhàn)略》，《中州學(xué)刊》2018年第9期。

⑧牟秋菊：《“后2020”關(guān)于緩解我國農(nóng)村相對貧困的思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2020年第2期。

⑨B23汪三貴、曾小溪：《后2020貧困問題初探》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2018年第2期。

B11B45王立劍、代秀亮：《2020年后我國農(nóng)村貧困治理：新形勢、新挑戰(zhàn)、新戰(zhàn)略、新模式》，《社會政策研究》2018年第4期。

B12李小云、許漢澤：《2020年后扶貧工作的若干思考》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。

B13葉興慶、殷浩棟：《從消除絕對貧困到緩解相對貧困：中國減貧歷程與2020年后的減貧戰(zhàn)略》，《改革》2019年第12期。

B14邢成舉、李小云：《相對貧困與新時(shí)代貧困治理機(jī)制的構(gòu)建》，《改革》2019年第12期。

B15凌經(jīng)球：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下中國貧困治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型探析》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2019年第3期。

B16孫久文、夏添：《中國扶貧戰(zhàn)略與2020年后相對貧困線劃定——基于理論、政策和數(shù)據(jù)的分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第10期。

B17B28B41B46沈揚(yáng)揚(yáng)、李實(shí)：《如何確定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)？——兼論“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”相對貧困的可行方案》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2020年第2期。

B18B24王小林、馮賀霞：《2020年后中國多維相對貧困標(biāo)準(zhǔn)：國際經(jīng)驗(yàn)與政策取向》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第3期。

B19周紹杰等：《中國2020年后扶貧新戰(zhàn)略——扶貧成就、主要目標(biāo)、總體思路與政策建議》，《中國行政管理》2019年第11期。

B21汪晨等：《中國減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其面臨的挑戰(zhàn)》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2020年第1期。

B22楊驊騮等：《中國式扶貧：實(shí)踐、成就、經(jīng)驗(yàn)與展望》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。

B25《2019年醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)快報(bào)》，國家醫(yī)療保障局網(wǎng)，http：//www.nhsa.gov.cn/art/2020/3/30/art_7_2930.html，2020年3月30日。

B29張磊、伏紹宏：《勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移促進(jìn)還是抑制了貧困戶脫貧？——基于涼山彝族聚居區(qū)237戶農(nóng)民的調(diào)查》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2019年第5期。

B30張梅等：《農(nóng)民合作社扶貧的路徑選擇及對貧困戶收入的影響研究》，《農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào)》2019年第4期。

B31《2019年4季度民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，民政部網(wǎng)站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/2020/202004161446.html.

B32B38《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/28/content_5484361.htm，2020年2月28日。

B33祝建華：《城市居民家庭貧困脆弱性的測度、因素識別與消減策略》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2019年第3期。

B34《靈活就業(yè)保障要跟上》，新華社客戶端，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1664005758487288496&wfr=spider&for=pc，2020年4月15日。

B35謝明明：《我國基本醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋的挑戰(zhàn)及對策》，《中國醫(yī)療保險(xiǎn)》2020年第1期。

B36張慶：《經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)減緩下城市就業(yè)者工作貧困及政策應(yīng)對》，《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2019年第5期。

B37中國人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司城鎮(zhèn)居民家庭資產(chǎn)負(fù)債調(diào)查課題組：《2019年中國城鎮(zhèn)居民家庭資產(chǎn)負(fù)債情況調(diào)查》，新浪網(wǎng)，http：//finance.sina.com.cn/money/lczx/2020-04-24/doc-iirczymi8099086.shtml？cref=cj，2020年4月24日。

B39薛彩霞等：《中國城市流動(dòng)人口時(shí)空特征及影響因素》，《地域研究與開發(fā)》2020年第2期。

B40謝建社等：《城市流動(dòng)人口家庭生存狀況及其社會救助政策探究——基于廣州市的調(diào)查》，《城市觀察》2015年第2期。

B42楊帆等：《城市流動(dòng)人口貧困識別與精準(zhǔn)幫扶管理機(jī)制研究》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》（漢文版）2019年第3期。

B47中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2017年，第221—222頁。

B48B56朱夢冰、李實(shí)：《精準(zhǔn)扶貧重在精準(zhǔn)識別貧困人口——農(nóng)村低保政策的瞄準(zhǔn)效果分析》，《中國社會科學(xué)》2017年第9期。

B49楊立雄、胡姝：《中國農(nóng)村貧困線研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，2013年，第49—54頁。

B50李衛(wèi)東：《從解決絕對貧困到解決相對貧困》，《中國民政》2019年第23期。

B52“待遇捆綁”問題即指低保對象享受低保之后可以自動(dòng)獲得其他專項(xiàng)救助。而不屬于低保對象但遭遇醫(yī)療、教育、住房等支出型貧困的低收入對象不是低保對象，因而無法享受專項(xiàng)救助。

B53鄭功成：《中國社會救助制度的合理定位與改革取向》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期。

B54王磊：《從福利國家到社會投資國家：發(fā)展型社會政策生成機(jī)理及其運(yùn)行邏輯》，《東岳論叢》2020年第3期。

B55左停：《反貧困的政策重點(diǎn)與發(fā)展型社會救助》，《改革》2016年第8期。

B57此處未使用最低生活保障，是考慮到“十四五”時(shí)期我國最低生活保障可以轉(zhuǎn)型為基本生活保障，使保障對象生活得更有尊嚴(yán)。

B58陳志鋼等：《中國扶貧現(xiàn)狀與演進(jìn)以及2020年后的扶貧愿景和戰(zhàn)略重點(diǎn)》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第1期。

責(zé)任編輯：海 玉