關于深化土地要素市場化配置改革的若干思考

中共十九大報告提出，要完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作。劃定這三條控制線的根本宗旨是處理好生活、生產和生態的空間格局關系，著眼于推動經濟和環境可持續與均衡發展，是美麗中國建設最根本的制度保障。城鎮開發邊界劃定后，將轉變我國新型城鎮化、工業化和鄉村振興戰略等發展思維，即在現有資源約束條件下，必須毫不動搖地推進“資源節約型和環境友好型”社會的建設力度，尤其是要發揮市場配置資源的決定性作用，盤活、節約集約利用土地資源，大幅度降低土地資源消耗強度，實現科學發展、高質量發展和可持續發展。基于此，2020年3月30日，中共中央、國務院發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（下稱《意見》），首先就提出了“推進土地要素市場化配置”。多年來，本人一直從事土地問題研究，《意見》中涉及的“土地要素市場化配置”問題，也是我一直思考的、懸而未決的問題，而今終于落地了。欣喜之余，把我的研究成果梳理成文，以饗讀者。

一、關于“農村集體經營性建設用地直接入市”

2020年1月1日，隨著《土地管理法》（修正案）的實施，農村集體經營性建設用地入市正式合法化。因此，《意見》提出“制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見”，目的是能使“農村集體經營性建設用地入市”改革落地生根，顯化這筆巨大的土地資產。《意見》提出的“問題導向，分類施策”的原則很好，但如果用不好這一原則，將會導致“農村集體經營性建設用地入市”改革落地困難。

農村集體經營性建設用地，在東南沿海和京津滬等發達地區，規模大，界限、產權等清楚，易于識別，上市容易。但是，在中西部等欠發達地區，這類用地普遍存在“三個不清”的問題：一是哪些屬于農村集體經營性建設用地？界定不清;二是哪里有這類建設用地？布局不清;三是這類用地到底有多少？家底不清。在“三個不清”的背景下，如何談入市？

針對上述問題，建議一是要做實農村集體經營性建設用地入市的基礎工作，包括對地類進行精準識別、精準定位、精準定界、精準統計，并做好登記確權與發證工作;二是建立農村集體經營性建設用地儲備制度，確保在符合規劃和用途管制前提下，與國有土地同等入市、同權同價;三是推行兩種經營方式，一為儲備土地股份化，參與農村“三變改革”，二為儲備土地集聚化，即依據規劃，將儲備的農村集體經營性建設用地，通過整治復墾成耕地，與現代農業園區融合，發展現代農業。對于騰出的建設用地指標，首先用于農村社區建設，其次用于發展村鎮產業，結余指標通過入市用于城鎮建設。

二、關于“土地征收制度改革”

《土地管理法》第四十五條規定：“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農民集體所有的土地的，可以依法實施征收：（一）軍事和外交需要用地的;（二）由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的;（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、生態環境和資源保護、防災減災、文物保護、社區綜合服務、社會福利、市政公用、優撫安置、英烈保護等公共事業需要用地的;（四）由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地的;（五）在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的;（六）法律規定為公共利益需要可以征收農民集體所有的土地的其他情形。前款規定的建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃;第（四）項、第（五）項規定的建設活動，還應當納入國民經濟和社會發展年度計劃;第（五）項規定的成片開發并應當符合國務院自然資源主管部門規定的標準。”

也就是說，在逐步取消土地財政、縮小征地范圍的態勢下，《意見》中所說的“土地征收制度改革”應該歸屬于完善土地管理體制改革，決不能作為“擴大建設用地供給來源”的一項制度。因此，要通過縮小征地范圍，加快推進城鄉統一的土地市場建設進程。各地要根據當地實際，制定“公共設施和公益設施”項目用地目錄，不在目錄的用地項目一律不予啟動征地程序;凡是征地范圍以外的建設用地，均需通過市場取得。

三、關于“擴大國有土地有償使用范圍”

《意見》指出：“全面推開農村土地征收制度改革，擴大國有土地有償使用范圍。”全國各地要依據《意見》精神，結合當地實際，本著有利于節約集約用地和促進經濟發展的原則，參照《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規〔2016〕20號），按照投融資體制改革的要求，對可以使用劃撥土地的能源、環境保護、保障性安居工程、養老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，編制“鼓勵公共服務項目用地出讓目錄”，逐步擴大國有土地有償使用范圍，并制定配套的保障政策。

四、關于“豐富產業用地供應模式”

按《意見》精神，各地應從以下幾個方面進一步細化：一是針對不同行業門類的工業項目，實施差別化的出讓方式，如出臺支持戰略性新興產業和低碳產業的用地政策、對于符合國家產業導向的重要項目可采用邀請招標、公開招標和競價招標等招標方式進行等;二是調整工業用地出讓年限，建立健全工業用地退出機制;三是推行多元化的租賃制度。

國有土地租賃是國有土地有償使用的一種形式，在繼續推行和完善國有土地出讓制度的前提下，把租賃作為出讓方式的補充，并實行多元化租賃方式。一是國家直接將國有土地出租給企業主，雙方簽訂土地租賃合同，規定雙方的權利義務;二是原劃撥土地因發生土地轉讓、場地出租、企業改制和改變土地用途后，依法應當有償使用的，可以實行租賃;三是為支持中小企業發展，對于用地量小不宜單獨供地的，可以向其租賃符合要求的標準廠房和多層廠房。國有土地租賃的租金標準不得低于出租底價或按國家規定的最低地價折算的最低租賃標準。租金一般按年支付或按租賃合同約定支付。按年支付租金隨行就市，按合同約定支付租金的要定期調整。租期分為短期和長期兩種，具體按土地用途決定，但租期最長不得超過同類用途土地最高出讓年限。

五、關于“盤活存量建設用地”

一是重點要推進城鎮低效用地再開發。首先，要完善城市規劃，規范引導低效用地再開發;其次，要制定激勵政策，有序推進低效用地再開發;第三，要建立健全機制，加快推進低效用地再開發;第四，要構建開發模式，科學推進低效用地再開發（如因地制宜地采用“科學規劃‘管地”“開發整理‘增地”“增減掛鉤‘換地”“舊城改造‘騰地”等模式，科學推進低效用地再開發）;第五，要強化執法監督，依法推進低效用地再開發。

二是有序推進農村宅基地“三權分置”。首先是，實施差別化的盤活模式。包括融合鄉村旅游，變農房為客房;加盟農業產業化，變農房為廠房;落實農村承包地流轉的土地政策，變農房為庫房;弘揚鄉村住宅文明，變農房為景房;嘗試宅基地“返租倒包”，發展壯大集體經濟，變農民為股民;規劃管控，鼓勵返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房，變農房為出租房等。其次是，建立健全農村宅基地退出機制。包括堅持“還利于民”原則，建立農村宅基地退出的激勵機制;堅持“公平公正”原則，推進“因類施策”的宅基地退出倒逼機制;完善“地隨人走”政策，推進城鎮化均衡發展等。

六、關于“增減掛鉤”和“增存掛鉤”制度

“增減掛鉤”制度在建設用地緊缺、嚴格的耕地保護制度下，對盤活農村宅基地，推進城鎮化、工業化的發展的確起了巨大作用，也是地方政府看好的制度。但是，這一制度，導致在農村土地資源流向城市的同時，大量的土地資產也流向了城市，不僅滅失了鄉愁，而且拉大了農村和城市的差距。隨著改革的深入推進，這項制度應該逐步取消，要通過建立健全農村宅基地退出機制，通過城鄉統一的建設用地市場，合理配置農村宅基地資源，推進城鄉均衡發展和農村充分發展。

“增存掛鉤”制度，在《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》（自然資規〔2018〕1號）中已經明確了對消化批而未供土地和盤活利用閑置土地的處置辦法，當務之急是各地要制定配套的落地措施。

（於忠祥，安徽農業大學教授，安徽省人民政府參事/責編 劉玉霞）