以綠色發展推進生態文明建設的思考
——以鎮江市為例

孫忠英 高亮 何玉健

（作者單位：中共鎮江市委黨校）

堅持綠色發展是落實新發展理念的應有之義，是推進生態文明建設的重要舉措。結合鎮江市的“生態立市”發展戰略，提出在新的發展時期，應采取多項措施，強化綠色發展理念，構建社會耦合系統；建立生態經濟體系，促進綠色低碳循環發展；創新技術合作機制，助力企業綠色發展；治理突出環境問題，突破綠色發展瓶頸；完善生態文明制度體系，提高環境治理能力。

堅持綠色發展是落實新發展理念的應有之義，是落實黨的十九屆四中全會關于“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”的重要舉措。黨的十八大以來鎮江提出“生態立市”發展戰略，積極參加國家一系列綠色創建活動，加快污染治理，推動綠色發展，創建國家城市品牌，生態文明建設取得明顯成效。鎮江先后獲得國家生態城市、中國人居環境獎、國家森林城市和國家文明城市等榮譽。2014年12月13日，習近平總書記到鎮江視察，稱贊“鎮江低碳工作做得不錯，有成效，走在了全國前列”。寄語“鎮江很有前途”，期望鎮江繼續努力，提高生態文明水平，為全國做出更大貢獻。2015年鎮江作為中國低碳城市的代表應邀參加了聯合國在法國巴黎舉辦的氣候大會。生態領先、低碳發展作為鎮江生態文明建設的重要經驗亮相國際舞臺，被稱為中國低碳發展的“鎮江模式”。2016年至2019年鎮江連續4年舉辦了國際低碳大會，為推動中國綠色低碳發展和生態文明建設做出了積極貢獻。

鎮江推進綠色發展的主要做法及其經驗確立生態領先、綠色發展定位

近幾年鎮江加快轉變發展觀念，充分利用豐富的山水資源和良好的生態環境，以生態領先、綠色發展為指導，把生態作為鎮江的“城市名片”和發展動力，營造良好社會氛圍，建設美麗鎮江。

編制發展規劃，推進低碳發展

2012年鎮江獲批國家低碳試點城市，在全省率先編制了《鎮江市主體功能區規劃》，明確2020年全市建設空間控制在28%以內、生態和農業空間高于70%的國土空間管制目標。2015年打造上線全國第一朵“生態云”。推出“四碳”創新，在全國率先提出2020年達到碳排放峰值目標。

發展循環經濟，加快轉型升級

園區、企業大力推廣循環經濟，做到轉型、提升、整治“三管齊下”，做好 “加減乘除”法，即在新項目和新技術上做加法、在生態治理和節能減排上做減法、在企業創新和效益提升上做乘法、在安全隱患和風險防范上做除法，促進產業轉型升級。

加強領導責任，推動機制創新

一是加強領導責任，形成“黨政一把手負總責，主要領導親自抓，分管領導具體抓，四套班子共同抓”的生態保護領導管理架構。二是推動機制創新，如建立生態補償機制。以轄市區、鄉鎮（街道）作為補償對象，實行“重點性補償”“基礎性補償”和“激勵性補償”三種補償方式，推動生態保護。

鎮江推進綠色發展中存在的主要問題綠色發展認識局限，缺乏社會耦合系統

相比過去，雖然人們的環保意識日益增強，但還沒有從系統、全面、長遠的視野認識綠色發展的重要性，沒有形成社會耦合系統。如有人認為提高環保門檻影響經濟發展；有人認為環境保護主要是生態環境部門的事；有的企業重效益、輕環保，違法偷排或超標排放仍有發生。

綠色產業占比偏低，產業發展質量不高

近幾年鎮江加快調整產業結構，但產業發展依然偏重傳統工業，如建材、化工、造紙、電力等占規模以上工業銷售比重近 60%，產業發展層次偏低。與蘇南其他城市相比，鎮江傳統產業多，高科技產業少；普通產業多，具有競爭優勢的特色產業少。如南京的軟件信息服務業、無錫的物聯網、常州的石墨烯、蘇州的納米等產業優勢突出，品牌效應明顯。

循環利用缺乏支撐，綠色發展動力不足

發展循環經濟需要資金、技術、產業等相關支撐。就企業運作看，投入治污資金勢必增加成本，實施技術創新又怕擔風險。就園區情況看，發展循環經濟、實現資源有效利用和污染物合理處置需要關聯產業和相關技術為重要支撐。由于技術創新有風險、循環利用缺乏相關支撐，企業實施綠色發展的積極性不高。

制度體系不夠完善，綠色發展約束乏力

近幾年政府雖然出臺了不少與生態文明建設相關的文件，但主要是針對完成節能減排任務進行分解、考核和約束的規定，生態文明制度還不完善。有些制度在執行層面缺乏強有力的約束，存在制度嚴、執行弱的現象。

對鎮江以綠色發展推進生態文明建設的思考

習近平總書記指出，“綠色發展是生態文明建設的必然要求”。堅持綠色發展從理念到政策、從技術到機制、從制度到實踐都要采取一系列組合拳，實現政府內部橫向縱向協同增效、治理主體多方參與互動合作、政策手段集成高效，推進生態文明建設上新臺階，向生態文明新時代邁進。

強化綠色發展理念，構建社會耦合系統

鎮江要以習近平生態文明思想為指導，強化綠色發展理念，促進城市生態—環境—經濟—社會耦合系統形成，為進入生態文明新時代奠定基礎。區域生態—環境—經濟—社會耦合系統由人口、環境、科技、信息、制度等要素組成，人口是耦合的主體，環境是耦合的基礎，目標是在耦合原則和協同模式、整合模式、利益模式等耦合模式指導下產生正合作效應。這種模式說明生態文明建設是一項系統工程。鎮江要落實習近平總書記“共抓大保護，不搞大開發”的指示，改變過去單純利用長江岸線資源、追求經濟效益的狹隘觀念，轉變為加快實施長江生態修復工程，對自然保護區、生態紅線區域進行休養生息，突出自然修復、涵養水源、濕地保護等生態功能。構建生態環境、經濟社會協同發展模式，使各方達成保護環境、綠色發展的共識并產生乘數效應，促進港口經濟、產業布局、城鄉發展和長江生態“四位一體”協調發展、可持續發展。

建立生態經濟體系，促進綠色低碳循環發展

加快建立生態經濟體系。要以綠色低碳循環發展助推產業轉型升級，形成以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系。做大做強有一定基礎和比較優勢的產業，如高端裝備制造產業、新材料產業、新能源產業等，同時加快培育新型綠色產業。圍繞已有主導產業部署產業鏈、創新產業鏈，把握新基建風口，聚焦5G、數據中心、工業互聯網等重點，圍繞新一代信息技術、生物醫藥等戰略性新興產業布局重大項目，構建綠色產業體系，激發新增長點。

推動綠色低碳循環發展。嚴格按照《鎮江市主體功能區規劃》和《鎮江市生態紅線區域保護規劃》優化國土空間開發布局，科學規劃產業園區，合理布局工業企業。推進資源節約和循環利用，實現生產系統和生活系統循環鏈接，促進綠色低碳循環發展。加快推進鎮江低碳城市建設，注重“兩手抓”，做好“加減法”。減法即減少碳源，主要通過調整能源消費結構、加快產業轉型升級減少工業領域碳排放、減少交通領域和建筑領域的碳排放、減少生活和消費領域的碳排放等；加法即增加碳匯，主要通過增加林地、綠地，提高森林覆蓋率、城區綠化率，增加碳匯資源儲備吸收碳排放。

創新技術合作機制，助力企業綠色發展

創新綠色技術合作機制。鼓勵園區企業建立良好的合作基礎和信任原則，以共同投入、共擔成本、共擔風險、共享收益的方式對綠色技術進行合作研發，搭建循環經濟鏈對污染物進行循環利用和協同治理，以降低企業治理成本和技術創新風險。同時，深化產學研融合，加快綠色技術合作創新發展步伐，為園區、企業提供有力技術支撐。

合理引入第三方專業治理機構。近幾年的實踐證明，環境污染第三方治理能夠有效提升治污效率，降低治污成本，減輕政府財政負擔。合理引入第三方專業治理機構，規范其運作模式，重點解決企業治污難題，避免追求盈利、忽視管理、亂收費用等問題，提高環境治理效率。在全社會形成“排污者付費、第三方治理、政府監管、社會監督”的污染治理機制，為綠色發展提供有力支持。

治理突出環境問題，突破綠色發展瓶頸

綠色是城市的底色，是提高城市環境質量、增強美譽度的一張名片。以重點治理大氣污染、水污染、土壤污染和固體廢物污染突出環境問題為抓手，打好污染防治攻堅戰，突破制約綠色發展的瓶頸。

打贏藍天保衛戰。把打贏藍天保衛戰作為最緊迫的任務。鎮江要全面排查大氣污染源，實施精準治污措施，重點對企業煙粉塵、建筑揚塵和土壤塵、汽車尾氣和農村污染源進行靶向治理。同時，還要對周邊環境進行檢測，防止區域性大氣污染蔓延，提高區域大氣環境質量。

加強水污染和土壤污染治理。深入實施水污染防治行動計劃，以“一江一河”為重點，盡快消滅城市黑臭水體，改善水質。重視土壤污染治理，強化土壤污染管控和修復。加快提高城市水環境、土壤環境質量。

探索“無廢城市”建設。為推動城市固體廢物的資源利用和合理處置，2019年1月國務院在全國啟動“無廢城市”建設試點，印發了《“無廢城市”建設試點工作方案》。截至目前共有16個試點城市和地區進入實質操作階段。鎮江要發揮生態優勢，積極探索“無廢城市”建設路徑，從城市規劃、建設、管理等環節科學謀劃。在資源化利用操作層面合理設計，包括技術引進、管理規范與標準化建設以及社會監督同步推進，提高資源循環利用效率，推動綠色發展。

完善生態文明制度體系，提高環境治理能力

完善考核制度。一是改革以GDP為主的考核制度。把生態效益、資源消耗、環境保護等生態指標納入各級黨委政府考核評價體系，把節能減排指標納入企業的社會征信系統。二是實行差別化考核制度。對重點保護區域、禁止開發區域取消GDP考核，考核生態保護指標。三是強化主體責任。編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產和環境保護責任離任審計。嚴格執行生態環境損害責任終身追究制。

加強環境監管。一是加大環境監管。加快淘汰落后產能，對電力、鋼鐵、水泥等傳統企業加強監管，推進脫硫、脫硝除塵工程，加速轉型升級。對新建企業提高環境標準，把好“三關”，即環評、能評和碳評關，從源頭上把好環境入門關。二是加大環境聯合執法力度。組建由多部門組成的環境聯合執法隊伍，開展生態環境全面排查，對整改情況實施督察，對偷排偷放等違規行為公開曝光，實施嚴格處罰。對于嚴重的環境事件依法處理，提高環境執法能力。

倡導公眾參與。生態環境部門要向社會及時準確披露各類環境信息，保障公眾知情權、參與權，防止因公眾不了解情況而發生群體性環境事件。引導市民積極參與環境保護行動和綠色低碳生活方式，推進生態文明發展進程。