政策工具視角下四川省科技政策內(nèi)容分析與優(yōu)化

陳露夢(mèng)

(四川大學(xué) 四川 成都 610000)

一、問題的提出

改革開放以來，我國政府出臺(tái)了一系列科技政策支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，提高人民生活質(zhì)量。黨的十八大提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。2016年，習(xí)近平在全國科技創(chuàng)新大會(huì)上的講話中說到：“科技是國之利器，國家賴之以強(qiáng)，企業(yè)賴之以贏，人民生活賴之以好。……深入貫徹新發(fā)展理念，深入實(shí)施科教興國戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌謀劃，加強(qiáng)組織，優(yōu)化我國科技事業(yè)發(fā)展總體布局。”[1]在國家科技政策不斷改革完善的背景下，我國各地堅(jiān)持以科技創(chuàng)新服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，制定并實(shí)施了因地制宜的地方科技政策，助力地方科技的發(fā)展。

陳振明(2003)將政策工具定義為“人們?yōu)榻鉀Q某一社會(huì)問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體方式和手段”。[2]從政策工具的視角出發(fā)對(duì)于分析公共政策的框架以及理解政府應(yīng)以何種方式影響政策的過程從而實(shí)現(xiàn)政策的目標(biāo)有著重要的作用。使用不同的政策工具往往會(huì)產(chǎn)出不同的實(shí)踐活動(dòng)，從而影響政策的效果。因此，許多學(xué)者從政策工具的視角分析研究公共政策相關(guān)問題。對(duì)于政策工具的分類，不同的學(xué)者有不同的標(biāo)準(zhǔn)。目前，Roy Rothwell、Walter Zegveld(1981)所提出的分類方法最為經(jīng)典。他們將政策工具分為3種，分別為需求型、供給型和環(huán)境型。國內(nèi)以政策工具為視角的政策分析研究，多是采用這一分類方法。這一分類方法從工具與措施的角度出發(fā)，將原本復(fù)雜的創(chuàng)新政策體系簡單化直觀化，同時(shí)又可以根據(jù)不同的目標(biāo)對(duì)政策內(nèi)容給予針對(duì)性指導(dǎo)。[3]

本文在借鑒前人相關(guān)研究思路及方法的基礎(chǔ)上，選擇四川省的科技政策為研究對(duì)象，以政策工具為視角，從政策文本內(nèi)容分析入手，通過提取政策的各類要素信息，并對(duì)其進(jìn)行分類，建立量化分析框架，并從分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)四川省科技政策制定的規(guī)律，存在的問題，以期為下一階段該地區(qū)的科技政策制定提供優(yōu)化建議。

二、四川省科技政策主體分析

選取十八大以來的四川省科技政策以及與科技密切相關(guān)的政策文件，具體的時(shí)間跨度為2012年11月8日至2019年3月1日，在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫中的“法律法規(guī)—地方法規(guī)”專欄下，以法規(guī)標(biāo)題為“科技”或“科技創(chuàng)新”或“科學(xué)技術(shù)”進(jìn)行關(guān)鍵詞檢索，在檢索結(jié)果中進(jìn)一步篩選發(fā)布部門分別為四川省人大、四川省政府和四川省其他機(jī)構(gòu)的政策文件，分別在所得的檢索結(jié)果中再進(jìn)一步篩選符合所需時(shí)間跨度的政策文件。遵照公開性和權(quán)威性原則，本文僅分析政府部門公開發(fā)布的科技政策，未公開或無法查閱的政策文件不納入分析。此外，以下4類政策文件不納入選取范圍：(1)政府領(lǐng)導(dǎo)人、專家講話、信函以及批示等；(2)附屬在其他科技政策文本上的目錄和清單；(3)只針對(duì)某一具體行業(yè)、領(lǐng)域的規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)；(4)政府部門工作總結(jié)、年度工作報(bào)告以及各種統(tǒng)計(jì)報(bào)告等職能部門內(nèi)部文件。最終得到四川省科技政策文件111份。

(一)政策發(fā)布時(shí)間

從時(shí)間分布上來看，如下圖1所示：十八大以來，四川省科技政策的發(fā)文數(shù)量顯著增加，至2014年達(dá)到峰值，2015年起發(fā)文數(shù)量開始有所減少，2016年以后又有所增加。其中，2016年為“十三五“開局之間，在這一年出臺(tái)的幾份重要政策文件分別為2月的《四川省科技服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》、7月的《四川省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例(2016修訂)》和9月的《四川省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動(dòng)方案(2016-2020年)》。《四川省”十三五“科技創(chuàng)新規(guī)劃》則是在2017年1月份出臺(tái)。

圖1 十八大以來四川省科技政策歷年發(fā)文數(shù)

(二)政策主體的合作網(wǎng)絡(luò)分析

為進(jìn)一步研究與分析四川省科技政策主體的結(jié)構(gòu)與發(fā)文規(guī)模，下面將對(duì)政策的聯(lián)合發(fā)文主體進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析。雖然目前四川省的科技政策仍以單一主體發(fā)布為主，但同時(shí)，聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量占比呈現(xiàn)總體上升的趨勢(shì)。為了更加直觀地揭示四川省各個(gè)政策發(fā)文部門的合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，本文運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，借助相關(guān)軟件工具進(jìn)行數(shù)據(jù)處理分析與可視化。如下圖2所示，十八大以來，四川省科技政策發(fā)文主體的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)基本成形，但尚未出現(xiàn)一個(gè)絕對(duì)的核心主體。在所有參與聯(lián)合發(fā)文的部門機(jī)構(gòu)中，四川省科技廳、四川省地方稅務(wù)局和四川省農(nóng)業(yè)廳等幾個(gè)廳級(jí)部門表現(xiàn)出了相對(duì)突出的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用。

圖2 四川省科技政策聯(lián)合發(fā)文主體網(wǎng)絡(luò)圖

通過上文的發(fā)文主體情況分析可知多主體合作發(fā)文的合作模式已經(jīng)成為解決科技創(chuàng)新現(xiàn)實(shí)問題的主要手段。這是因?yàn)榭萍颊卟皇菃我坏恼哳I(lǐng)域而是一個(gè)政策體系，除了科技發(fā)展以外，科技政策涉及教育、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等各個(gè)方面。其具體的政策內(nèi)容更是涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，故而科技政策在制定環(huán)節(jié)必然會(huì)生成多部門合作協(xié)調(diào)的需求，單單依靠某一核心部門或者重要機(jī)構(gòu)很難制定出科學(xué)合理的、滿足現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求的科技政策。

三、四川省科技政策領(lǐng)域分析

(一)政策文本關(guān)鍵詞聚類分析

構(gòu)建四川省科技政策文本關(guān)鍵詞的共詞矩陣是對(duì)挖掘政策文本涉及的領(lǐng)域以及對(duì)其進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的基礎(chǔ)。要構(gòu)建政策文本的共詞矩陣，首先要對(duì)前文分析過的111份科技政策文件進(jìn)行進(jìn)一步的篩選，提取與科技活動(dòng)、科技發(fā)展直接相關(guān)或關(guān)聯(lián)度較高的科技創(chuàng)新政策56份作為本章研究分析的樣本。首先得到高頻關(guān)鍵詞，再利用高頻關(guān)鍵詞生成共詞矩陣。在進(jìn)行政策文本的量化共詞分析中，由于關(guān)鍵詞之間共現(xiàn)的頻次是絕對(duì)值，一般難以真實(shí)的反映關(guān)鍵詞兩兩之間的互相依賴程度。因此采用 Callon 學(xué)者提出的相互包容系數(shù)法對(duì)矩陣進(jìn)行包容化處理，通過計(jì)算共詞矩陣中的每個(gè)關(guān)鍵詞的數(shù)據(jù)除以與其相關(guān)的兩個(gè)關(guān)鍵詞出現(xiàn)的總次數(shù)開放的乘積來構(gòu)建相關(guān)矩陣。但是由于存在較多高頻關(guān)鍵詞間的共現(xiàn)次數(shù)為0，導(dǎo)致所得到的相關(guān)矩陣中0值過多，易產(chǎn)生較大的統(tǒng)計(jì)誤差。因此，本研究采用數(shù)字1減去相關(guān)矩陣中的每一個(gè)數(shù)據(jù)，從而得到相異矩陣。最后以相異矩陣為分析對(duì)象，通過多元統(tǒng)計(jì)分析中的聚類分析方法來實(shí)現(xiàn)對(duì)四川省科技政策輻射領(lǐng)域的劃分。利用SPSS.22軟件對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)聚類，得到樹狀圖。觀察樹狀圖，可得到將聚類數(shù)定為6類較為合適。因此，在規(guī)定單一方案聚類數(shù)為6的基礎(chǔ)上再次進(jìn)行系統(tǒng)聚類并保存聚類結(jié)果，整理后得到下表：

表1 十八大以來四川省科技政策文本高頻關(guān)鍵詞聚類結(jié)果

可以發(fā)現(xiàn)，十八大以來，四川省科技政策主要涉及平臺(tái)建設(shè)、成果轉(zhuǎn)化、專項(xiàng)資金、資源與研發(fā)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)六個(gè)領(lǐng)域。

(二)政策領(lǐng)域的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析

圖3 十八大以來四川省科技政策語義網(wǎng)絡(luò)圖

為更加直觀地觀察四川省科技政策的輻射領(lǐng)域以及政策領(lǐng)域結(jié)構(gòu)中的高頻關(guān)鍵詞間的內(nèi)部關(guān)系與分布情況，本小節(jié)將對(duì)上文得到的高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)分析。利用文本挖掘軟件ROSTCM6對(duì)4.1得到的共詞矩陣進(jìn)行分析處理，并生成四川省科技政策語義網(wǎng)絡(luò)圖如圖3。

可以發(fā)現(xiàn)，科技、技術(shù)、創(chuàng)新、服務(wù)和發(fā)展是十八大以來四川省科技政策的重點(diǎn)關(guān)注點(diǎn)。同時(shí)可以看到，四川省科技政策所覆蓋的領(lǐng)域較為廣泛，涉及成果轉(zhuǎn)化、平臺(tái)建設(shè)、企業(yè)服務(wù)等多個(gè)方面。政策文本關(guān)鍵詞的語義網(wǎng)絡(luò)分析表明,十八大以來,四川省的科技政策已經(jīng)處于穩(wěn)定發(fā)展的狀態(tài)。這是由于“十二五”是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，黨和國家做出了一系列重大部署，明確推動(dòng)國家科技進(jìn)步、發(fā)展創(chuàng)新事業(yè)的戰(zhàn)略方向，將科技創(chuàng)新置于“國家發(fā)展全局的核心位置，特別是與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律、產(chǎn)業(yè)、資源及教育等關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的有機(jī)結(jié)合成為國家創(chuàng)新體系系統(tǒng)化推進(jìn)的關(guān)鍵途徑。”

四、四川省科技政策工具分析

政策工具是政府推行政策理念、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所采取的重要措施和手段。[12]本文通過政策文本的選取、分析框架的制定、分析單元的定義以及統(tǒng)計(jì)分析等過程逐步展開對(duì)四川省科技政策工具的深入分析，以期能夠更加深刻地了解科技政策在工具選擇及應(yīng)用等方面的情況。

對(duì)最初收集的111份科技政策文件按照如下原則進(jìn)行篩選：直接與科技活動(dòng)密切相關(guān)；主要選擇法律法規(guī)、意見、規(guī)劃與通知等能夠體現(xiàn)政府意圖的政策文本；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等文件不計(jì)入在內(nèi)，最終得到科技政策26項(xiàng)。

(一)分析框架構(gòu)建

政策工具分析的理論基礎(chǔ)是政策的結(jié)構(gòu)性理論。該理論認(rèn)為一系列的政策單元工具通過有機(jī)組合從而形成了政策，政策工具能夠體現(xiàn)政府的政策理念。而政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵在于對(duì)政策工具的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析及優(yōu)化。在政策工具領(lǐng)域研究中，Rothwell 和 Zegveld 學(xué)者對(duì)政策工具類型的劃分廣受學(xué)界的推崇，因此，本文借鑒了其對(duì)政策工具類型的分類思想，將政策工具按照供給型、需求型、環(huán)境型三類進(jìn)行文本分析。

其中，供給型政策工具是實(shí)現(xiàn)科技發(fā)展的直接推動(dòng)力，即政府通過提供基礎(chǔ)設(shè)施、人才、資金等政策要素的支持，直接擴(kuò)大供給，推動(dòng)科技發(fā)展。該類政策工具包括人才教育培訓(xùn)、人才激勵(lì)、科技信息支持、技術(shù)支持、科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技資金投入和公共服務(wù)7類。需求型政策工具是科技創(chuàng)新發(fā)展的“拉動(dòng)力”，通過政府采購、貿(mào)易管制等內(nèi)容以減少市場(chǎng)不確定性，減緩產(chǎn)學(xué)研各方開展科技創(chuàng)新的壓力，從而促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展，通常包括政府采購、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、海外機(jī)構(gòu)管理、示范工程和技術(shù)認(rèn)定6類。環(huán)境型工具更多是通過政策實(shí)現(xiàn)對(duì)科技創(chuàng)新的間接作用，例如政府借助稅收優(yōu)惠、金融支持、法規(guī)管制等措施來改善科技創(chuàng)新宏觀環(huán)境，一般包括目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、法規(guī)管制以及策略性措施6類。

(二)內(nèi)容編碼與統(tǒng)計(jì)分析

按照上文分析，本章中的政策樣本分析類目是各類政策工具。分析單元是科技政策文本中的有關(guān)章節(jié)或政策條款。為實(shí)現(xiàn)對(duì)政策工具的量化分析，對(duì)上述 26項(xiàng)科技創(chuàng)新政策文本進(jìn)行了編碼操作，規(guī)則是“政策編號(hào)-政策章節(jié)-政策條款”。例如，第一項(xiàng)政策中涉及科技政策的內(nèi)容編碼為[1-1-1]；倘若一項(xiàng)政策文本中包含有多條內(nèi)容或條款，則按其在政策文本中出現(xiàn)的順序進(jìn)行排序，最終得到 831 條政策文本內(nèi)容編碼。

在內(nèi)容編碼的基礎(chǔ)上，對(duì)各分析單元按照政策工具的三大類型，即供給型，需求型，環(huán)境型，進(jìn)行逐條歸類。然后，對(duì)歸類結(jié)果進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，得到如下結(jié)果。

表2 四川省科技政策工具運(yùn)用情況

不難發(fā)現(xiàn)，十八大以來的四川省科技政策能夠兼顧供給型、需求型、環(huán)境型三類政策工具的綜合應(yīng)用。但是在占比上，環(huán)境型政策工具占到69.68%，供給型和需求型政策工具占比較低。因此，十八大以來四川省科技政策總體呈現(xiàn)出環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具為輔，需求型政策工具不足的局面。政策結(jié)構(gòu)的合理性有待進(jìn)一步提高。

從各類型政策的具體政策工具來看，供給型政策中較多使用了科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才激勵(lì)政策，技術(shù)支持政策使用較少；需求型政策中較多使用了示范工程政策，技術(shù)認(rèn)定、服務(wù)外包和貿(mào)易管制使用較少；環(huán)境型政策中則較多使用了策略性措施和目標(biāo)規(guī)劃政策，稅收優(yōu)惠和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)使用較少。

五、結(jié)論與建議

(一)主要結(jié)論

通過以上分析，本研究主要得到以下結(jié)論：

第一，十八大以來，四川省聚焦科技進(jìn)步，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出臺(tái)了大量科技政策。政策發(fā)布主體所涉部門廣泛，涵蓋促進(jìn)科技發(fā)展的平臺(tái)建設(shè)、成果轉(zhuǎn)化、項(xiàng)目研發(fā)、資金投入、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、軍民融合等多個(gè)領(lǐng)域，所含政策類型豐富，科技政策體系初步形成，為四川省科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

第二，四川省科技政策的制定顯示出了一定的區(qū)域特色。自2002年國務(wù)院正式批復(fù)《綿陽科技城發(fā)展綱要》以來，國家中央與四川省政府高度重視，圍繞綿陽科技城建設(shè)出臺(tái)了一系列關(guān)于科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、成果轉(zhuǎn)化、人才激勵(lì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、管理與服務(wù)等方面的政策。例如2015年出臺(tái)的《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2015年綿陽科技城建設(shè)重點(diǎn)工作安排的通知》；2017年發(fā)布的《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)第五屆中國(綿陽)科技城國際科技博覽會(huì)總體方案的通知》等等。同時(shí)，針對(duì)制約四川省科技發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)問題適時(shí)出臺(tái)針對(duì)性強(qiáng)的政策，例如針對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化問題，四川省于2018年的6月，9月，12月相繼發(fā)布了《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2018年四川省科技成果轉(zhuǎn)化工作要點(diǎn)的通知》，《四川省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例(2018修訂)》，《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)四川省重大新藥創(chuàng)制國家科技重大專項(xiàng)成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化試點(diǎn)示范實(shí)施方案的通知》等政策文件。

第三，四川省科技政策主要還是以單一主體發(fā)文為主。聯(lián)合發(fā)文主體的發(fā)文部門整體呈現(xiàn)一定的網(wǎng)絡(luò)性，但是尚未形成較為明顯的單一網(wǎng)絡(luò)核心。因此，在科技政策的發(fā)布上，四川省各部門機(jī)構(gòu)之間表現(xiàn)出的協(xié)同性不足，仍需加強(qiáng)部門之間的合作聯(lián)動(dòng)。

第四，在政策工具的視角下，四川省科技政策的類型主要以環(huán)境型政策為主。直接作用于科技發(fā)展的供給型與需求型政策工具較少。因此，在今后的政策制定上需要提高這兩類，尤其是需求型政策工具的比重。

(二)四川省科技政策優(yōu)化建議

通過以上的分析，本研究針對(duì)四川省科技政策提出以下優(yōu)化建議：

一是加強(qiáng)各部門機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮各部門機(jī)構(gòu)制定科技政策的協(xié)調(diào)交流機(jī)制，逐漸形成某一或某幾個(gè)政策主體為核心的政策發(fā)文網(wǎng)絡(luò)。對(duì)政策主體的合作網(wǎng)絡(luò)分析表明，四川省科技政策主體呈現(xiàn)較為松散的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，各政策主體之間的聯(lián)系主要體現(xiàn)在省級(jí)部門與市級(jí)部門之間，而同一級(jí)別不同主管部門之間，政府部門與非政府組織之間的聯(lián)系則較少。因此，建議在充分發(fā)揮政府公共部門的政策主體作用的同時(shí)，鼓勵(lì)第三部門，如行業(yè)協(xié)會(huì)、科技協(xié)會(huì)等的積極參與，構(gòu)建政府部門與非政府組織的協(xié)同決策機(jī)制。

二是加大對(duì)成果轉(zhuǎn)化與知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的關(guān)注。政策領(lǐng)域的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析表明，四川省的科技政策已經(jīng)處于穩(wěn)定發(fā)展的狀態(tài)。過去的科技政策多關(guān)注科技創(chuàng)新、平臺(tái)建設(shè)、資源投入等方面，下一階段的政策則應(yīng)開始重點(diǎn)關(guān)注科技成果轉(zhuǎn)化與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的相關(guān)領(lǐng)域，從而使得政策的發(fā)展符合科技事業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律。

三是推動(dòng)科技政策結(jié)構(gòu)進(jìn)一步合理化，注重各類政策工具的使用，增強(qiáng)科技政策的權(quán)威性和指導(dǎo)性。從政策工具角度對(duì)政策類型的分析表明，四川省科技政策主要以環(huán)境型政策為主，供給型政策其次，需求型政策最少，政策工具類型不均衡。因此，應(yīng)重點(diǎn)增加對(duì)科技活動(dòng)需求拉動(dòng)性政策的制定，尤其是技術(shù)認(rèn)定、服務(wù)外包等政策，更好地促進(jìn)政策資源效率發(fā)揮。