區（縣）人大常委會在規范性文件備案審查中應當處理好六種關系

潘建國

開展對規范性文件的備案審查，是憲法和法律賦予各級人大常委會的一項重要職權，也是保障憲法和法律的實施、維護國家法制統一、實現依法治國的一項憲法性制度。自從《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》頒布施行后，全省各級人大常委會規范性文件的備案審查工作，迎來了全面發展的“高光”時期。面對當前的新形勢、新任務和新要求，筆者認為，區（縣）人大常委會要在這項工作中取得突破，就必須正確處理好以下六種關系。

一、正確處理好規范性文件的合規性與文件執行追求實效性、便利性的關系

為了處理復雜的社會或司法問題，有時“一府兩院”在制定規范性文件時，會在合規性與實效性、便利性之間作出一定的取舍，即降低一點前者的要求，來遷就一點后者的利益，以維持行政或司法的高效運作，從而更及時地維護社會秩序或法律關系的穩定，或者可以更好地推動經濟建設的快速發展，而且這種處理方式，有時在客觀上能使行政結果或司法結果體現一種“事實的公平”。例如，有的政府部門在上級要求收地時限過急、收地任務重的情況下，為了確保政治任務的及時完成，尚未完成征地審批手續便發布了《征地公告》，要求相對人不能在擬征地的范圍內搶種農作物、搶建房屋，或要求相對人停止辦理地上物業的招租和續租手續。又如政府部門為了完成上級下達的清拆違章建筑的政治任務，或為了盡快清理群眾投訴多的上規模的禽畜養殖場，或為了推進行政難點、堵點、痛點問題的快速處理，或為了應對重大疫情和應急處理重大的公共突發事件，有時會在法律法規授權不足或在程序上存在瑕疵的情況下，根據現實需要而出臺一些對行政相對人權益有影響的管理新規。這些帶有“打擦邊球”性質的行政管理措施，盡管在實際操作中有其合理性和有效性且動機良好，也得到大多數群眾的理解和認可，但由于這些措施缺乏法律規定的支撐，或因政府公權力介入了民事關系的調整范圍，結果在追求行政管理力度或效率的同時，弱化了規范性文件內容的合規性。人大部門在審查時，面對在程序上有瑕疵或在實體上存在某些爭議的規范性文件，如果不予支持備案，則會給行政執法部門的應急處置工作帶來不利，甚至會拖了大局工作的后腿。但如果人大部門對此不予理會，完全支持這些文件進行備案，又感到底氣不足，使備案審查工作陷入了“兩難”的局面。為了妥善處理好上述的關系，筆者認為，人大部門在審查時，應當樹立大局觀念，充分權衡利弊，謹慎作出處理。一般可以在不撤銷相關文件的情況下，以適當的方式向文件制定機關指出其問題，建議其在執行文件規定時，充分尊重和及時回應群眾的訴求，切實保障相對人的合法權利;或建議政府的執行部門在遇到行政爭議時，要積極主動與行政相對人進行協商，盡量通過民事補救的形式對涉及的個案進行妥善處理。這樣，既維護了政府的行政權威，又可避免相對人的合法權益因文件某些條款的執行而受到不應有的損害。

二、正確處理好人大備案審查與文件制定機關內部備案審查的關系

近年來，文件制定機關隨著其系統內備案審查制度的建立和完善，他們制發的每一份規范性文件，在出臺之前大都經歷了近乎苛刻的嚴格審查，待這些規范性文件向同級人大報備時，人大部門能從中發現其存在“不合法”或“不適當”的情況并不多。對此，有的人便認為，既然這些文件已經過其上級部門的備案審查，且大多數都由相關專家進行把關，對文件中存在的問題，經過其層層的過濾，錯漏已難以發現，人大不必再多此一舉，只要循例給其備案即可，而無需再進行主動審查，以避免重復勞動。但筆者認為，這種觀點有一定的片面性，因為這兩種備案審查制度雖然目的相同，但其在“職責分工”“監督角度”和“糾錯效力”方面，卻有著明顯的區別。（1）從職責分工來看。基層人大常委會對“一府兩院”的規范性文件進行備案審查，是人大有力的監督形式，其審查職責是由憲法和法律直接賦予的，人大自己無權進行放棄，否則就是失職。（2）從監督角度來看。由于人大作為審查者，在身份上比較超脫，故審查尺度也更公允和更客觀。特別是人大常委會應申請（或據建議）而啟動對規范性文件的被動審查，更是帶著問題、帶著疑點來對相關文件進行“挑刺”的，有明顯的針對性，審查者的責任心更強，審查工作也會做得更細致和更深入。（3）從審查的效力來看。前者的依據直接源于憲法和法律的規定，后者的依據主要源于行政法規、各級政府的規章或者上級機關的要求。也就是說，人大對“一府兩院”規范性文件備案審查的效力，要遠遠高于文件制定機關系統內部備案審查的效力，而對于審查結果的處置，兩者的糾錯力度必然也存在明顯的差異。鑒于此，這兩種備案審查制度可以并行不悖，但絕對不能厚此薄彼，不能因為規范性文件已經過其上級機關的審查備案，人大部門在接收時，就可以放松對該文件的主動審查。

誠然，由于基層人大常委會負責規范性文件審查工作的專職人員通常較少，如果讓他們對本地區出臺的所有規范性文件都作主動審查，其結果則極容易流于形式。為了避免主動審查的面面俱到、泛泛而審，筆者建議基層人大部門在規范性文件主動審查時，要摒棄大包圍、廣審查的模式，根據報送備案文件的性質和內容設置不同的審查強度。也就是說，要圍繞黨委和政府的中心工作，有計劃地確立對規范性文件主動審查的重點。例如對涉及當地長遠發展利益和穩定大局的規范性文件，或一些社會影響面廣、爭議性較大的規范性文件，或有關單位和個人已經向人大提出了審查申請（審查建議）的規范性文件，原則上納入人大重點審查的范圍，真正沉下來精心研究，爭取做到經人大重點審查的文件，都盡可能零差錯，經得起歷史的檢驗。而對于一些照搬上級文件內容而制發的規范性文件，或一些調整對象范圍比較狹窄、爭議不多、影響面不廣的文件，或一些專門為應對特發公共事件而臨時出臺的文件，人大部門可以適當降低主動審查的強度，真正做到抓大放小，將人大部門有限的備案審查資源放在最需要的地方。

三、正確處理好基層人大常委會自主履行職責與借助專家輔助審查的關系

近年來，隨著社會專業分工的日益精細化，知識更新的節奏不斷加快， “一府兩院”向人大報送備案的文件，不僅數量有所增加，文件所涉的專業問題也越來越精尖，有時甚至是政治問題、經濟問題、社會問題、法律問題與技術問題交織在一起。面對這些專業性頗強的規范性文件，基層人大常委會的工作部門在審查時難免會力不從心，審查人員雖有積極履職的滿腔熱情和良好愿望，但因缺乏專業的眼光，以致難以發現文件中可能存在的“不適當”問題。為扭轉這種被動局面，近年來，陸續有一些基層人大常委會嘗試建立專家人才智庫，通過整合審查資源，形成審查合力，取得了一定的成效。

然而，任何事情都可能有其兩面性，專家輔助人大決策雖然有其獨特優勢，但專家的咨詢意見同樣會存在局限性、準確性和可靠性的問題。為此，基層人大在引進專家進行輔助審查時，既要充分調動專家建言獻策的積極性，又要切實找準人大的職責定位，正確把握人大履職的主導權，千萬不能過分依賴專家的意見，而忽視了自身作用的發揮，更不能以咨詢專家來代替人大常委會去行使監督職責。而要正確處理好上述的關系，基層人大的工作部門就必須不斷提高自身的分析能力和鑒別能力，在綜合權衡各方意見的基礎上，有選擇性地吸納專家學者的意見，真正做到信賴而不依賴。

四、正確處理好規范性文件內容存在“不適當”與文件個別條款存在“瑕疵”的關系

當前，無論是政府或者“兩院”制定的規范性文件，在出臺之前都會經過嚴格的審查。因此，這些規范性文件在報送人大備案時，出現“不合法”或“不適當”的幾率很小，但也并非無懈可擊，人大部門只要用些功夫，對文件內容進行細致地推敲，實施咬文嚼字式的主動審查，有時還是可以從中發現一些問題或文字瑕疵的。從備案審查的實踐來看，這些文件瑕疵通常有以下情況：（1）有的規范性文件基本照搬上級規范性文件的主要內容，但由于轄區部門缺乏相關職能而使文件的某些規定顯得無實際意義。（2）有的規范性文件將外地的文件內容原封不動地借鑒過來，不去結合本地區、本部門的實際進行消化吸收，導致規范性文件的一些內容缺乏地方特色，不能切實解決問題。（3）有的文件內容過于追求“大而全”，導致內容空泛，表面上看似面面俱到，但文件條文缺少針對性，即沒有找準當地所要解決的主要矛盾和關鍵性問題，未能明確文件重點規范和重點調整的事項，處理措施不具體、操作性差。（4）文件有的地方表述不夠嚴謹、規范，模棱兩可，在執行時容易出現部門間的相互推諉。（5）有的文件在“詞句運用的準確性”“邏輯關系的嚴謹性”以及“文字概括的精煉性”等方面存在某些不足和缺陷。（6）文件個別地方存在語法修辭方面的毛病。之所以出現上述瑕疵，原因是文件起草人員的文字功底不夠深厚，而審核工作又做得比較粗疏，文件出臺時對錯漏未能發現;有的文件起草單位工作作風不扎實，調查不夠深入細致，導致文件內容與實際工作結合不強。對于上述尚未達到“不適當”程度的文件瑕疵，人大部門在審查時發現后該如何處理，在現行的人大法律法規中，尚未找到合適的工作指引。如果人大部門在審查后對文件的這些缺點或瑕疵視而不見，也不向文件制定機關提出來，則有失職之嫌。如果人大對這些文件瑕疵都使用剛性的監督措施去糾錯，則社會效果不一定很理想，極容易造成機關之間關系的緊張，也容易讓群眾對國家機關產生“朝令夕改”的不良印象。為此，筆者建議基層人大常委會在處理時要區別對待：對規范性文件確實存在“不合法”或“不適當”情況的，人大必須依法作出嚴肅的處理，這是毋庸置疑的。但對于文件只是出現輕微瑕疵問題的，基層人大可以在不違背法律法規大原則的前提下，建立“規范性文件瑕疵處理工作機制”，針對文件暴露的瑕疵問題，以“研究意見”的形式向文件的制定機關提出，并輔之以適當的協調工作，為文件制定機關日后修訂文件提供參考。也就是說，人大部門在向文件制定單位反饋審查問題的同時，將何時修改文件、如何修改文件的主動權，交給文件制定單位自行掌握，盡量用溫和的方式對文件的瑕疵問題作出處理。這樣，人大既履行了備案審查工作發現問題、提出問題的職責，又可避免因立即糾錯使文件制定單位的工作陷入被動。

五、正確處理好開展被動審查與適當提前介入的關系

對已經公布生效的規范性文件開展被動審查，雖然是基層人大常委會監督工作的一個法定方式，但基層人大以這種形式開展審查工作，也存在一定的實際障礙。具體表現為：（1）基層人大啟動被動審查的幾率太低。其原因主要是基層地區的單位和個人，提請人大審查規范性文件的主動意識不強，加上區（縣）級“一府兩院”或鎮人大所制定的規范性文件影響面相對不廣，群眾因了解并不多而難以提出審查申請。據觀察， 目前筆者所屬地區因公民、法人、其他組織提出申請，或由相關機關建議而啟動對規范性文件被動審查的例子鮮有發生，甚至出現連續幾屆人大任期，均無單位或個人提出審查申請或審查建議的情況。（2）糾錯成本過高。由于被動審查的規范性文件全部都屬于已公布生效的文件，出臺之前已經歷了層層論證、征求意見、表決、審批、公布和向上級備案等程序，文件制定的成本本來就不低。一旦被人大審查證實其內容“不適當”，就意味著要對該文件進行修訂甚至廢止，要再經歷重新審批、公示、重新報送備案等流程，才能繼續發揮其作用，整個糾錯環節興師動眾，需耗費大量的資源。（3）人大的糾錯結果有時會影響文件制定機關的形象。由于備案審查的糾錯情況要向提出審查建議（或審查申請）的單位（個人）反饋，也要向全社會公布，必然會給文件制定機關帶來一定的壓力和不良影響，搞不好還會帶來政治風險。（4）人大落實審查意見時會有阻力。人大糾錯措施的剛性，使糾錯意見一旦作出，相關單位就必須執行。文件制定機關如果對此不理解，就容易誤認為人大“在雞蛋中挑骨頭”，使他們很沒面子，搞不好則容易影響機關之間的良好關系。正是由于上述原因，近年來，一些基層人大機構提出了對規范性文件實施“預先介入審查”的改革思路。誠然，基層人大常委會在“一府兩院”或鎮人大規范性文件出臺前，即派員對文件草案進行前置審查，有一定的合理性，在理論上會減少規范性文件的出錯率。但由于人大在文件制作階段就介入審查，極容易使擬文單位對此產生依賴性，還會導致日后糾錯時責任不清，也增加了人大監督的實際工作量。在這種情況下，人大絕不能將“一府兩院”或鎮人大擬出臺的所有規范性文件，都提前進行所謂的“預審”，甚至越俎代庖地去幫助制作，否則，既干預了“一府兩院”或鎮人大的職權，也不利于文件制定機關獨立承擔責任，更影響了人大備案審查工作的中立性、超脫性和嚴肅性。基于此，基層人大在對規范性文件提前介入審查的問題上，要注意把握好一個度，做到有所為和有所不為。在實際操作時，人大工作部門可以與文件制定機關建立起銜接聯動機制，加強日常的溝通和聯系，及時找準某些涉及本轄區重大利益、人民群眾普遍關注的待擬文件，作為基層人大常委會適度提前介入審查的重點，爭取將文件草案的文本預先瀏覽、了解其制定的概況，找出條文中一些容易產生爭議的關鍵點，然后利用執法檢查、調研和視察等機會，深入實際預先研討、聽取意見，做到心中有底，從而為后續對該文件的主動審查打下基礎。另外，也可以應文件制定機關的請求，組織專家學者提前對規范性文件草案中某些關鍵性條款展開研究，提出進一步完善的意見和建議，力求將文件的合法性、適當性和爭議性問題，盡量解決在文件出臺之前，以免事后糾錯的情況發生。

六、正確處理好人大依法糾錯與強化溝通協調的關系

規范性文件是國家機關對社會實施管理的重要手段，它具有普遍的約束力和反復的適用性。這些文件一旦存在違法或不公正，在實施時損害的就不僅僅是一個人或幾個人的利益，而是一個群體或是一個地區的利益，甚至會影響社會穩定和改革發展大局。從這種意義上說，區（縣）人大常委會監督好“一府兩院”及鎮人大發布的規范性文件，就是抓住了監督基層政權依法治理的“牛鼻子”。為此，基層人大在依法行使備案審查職權時，一定要堅持黨性原則，擰緊合憲性、合法性和合理性審查這根弦，盡職盡責地對文件進行“把脈診斷”和“體檢治療”，嚴格做到“有錯必糾”，使人民代表大會制度的優勢在基層政權中得到充分的發揮，保證所有違憲違法的規范性文件都能夠及時撤銷和糾正，而絕不能讓“帶病”的規范性文件在人大常委會中勉強備案。

然而，我國的人民代表大會制度與西方的“三權鼎立”或是“兩院制”不同，人大機關與文件制定機關雖然分工不同，但目標卻是完全一致的，都是在黨的領導下協調一致地開展工作。因此，我們在規范性文件審查強調“有錯必糾”原則的同時，也要注意糾錯的方式方法，人大部門如果動不動就嚴格走法定程序，對報備的規范性文件進行撤銷，或一律向文件制定機關出具監督文書，不僅會浪費公共資源，實際效果也不一定很好。基于此，筆者認為，區（縣）人大常委會在規范性文件審查的糾錯意見發出之前，必須做到原則性和靈活性相結合。即既要達到糾正文件中存在的問題的目的，又要盡可能用溫和的方式進行處理，以免因操作不當而帶來不良的社會影響，更不能為了追求轟動效應而進行新聞炒作。實踐證明，基層人大對在規范性文件備案審查中發現的問題，通過協調來求得糾錯的共識，有著其獨特的價值和優勢，不失為提高人大監督質效的良好途徑。在操作時，人大部門可以將問題先與文件制定機關進行溝通，就人大的監督意圖，與相關人員進行面對面的解釋，以盡可能消除抵觸情緒。對于那些不宜公開協調的問題，還可以由人大常委會的領導與職能部門的領導先個別交換意見，爭取對方的理解和認同，這樣既有利于保護相關單位落實人大監督意見的積極性，有關單位對問題的糾正工作也會做得較為迅速和到位。

（作者系廣東省廣州市番禺區人大常委會監察和司法工作委員會主任）