屆中補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的立法思考

程向暉 滕修福

朋友圈有人大工作者咨詢：“屆中補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表由誰(shuí)來(lái)主持？能否縮短補(bǔ)選時(shí)限？”對(duì)此，有網(wǎng)友認(rèn)為應(yīng)由縣一級(jí)人大常委會(huì)來(lái)主持，可以簡(jiǎn)化程序縮短時(shí)限;有網(wǎng)友則認(rèn)為，選舉法查無(wú)法據(jù)，本地選舉實(shí)施細(xì)則又沒(méi)明確。筆者認(rèn)為，由誰(shuí)主持和能否壓縮補(bǔ)選時(shí)限，應(yīng)依據(jù)選舉法和本省（直轄市、自治區(qū)）一級(jí)選舉實(shí)施細(xì)則之規(guī)定，依法依規(guī)操作。筆者建議，依據(jù)選舉法制定的地方選舉實(shí)施細(xì)則對(duì)此應(yīng)有所明確。

屆中補(bǔ)選人大代表的主持問(wèn)題

依據(jù)選舉法第二章之規(guī)定，縣（不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、自治縣）鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）兩級(jí)“設(shè)立選舉委員會(huì)，主持本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉”（第八條第二款）。設(shè)立的縣鄉(xiāng)兩級(jí)選舉委員會(huì)由縣一級(jí)人大常委會(huì)任命（第九條），并接受縣一級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)（第八條第二款之規(guī)定）。從上述條款規(guī)定來(lái)看，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉以后的屆中出缺補(bǔ)選人大代表，似乎也應(yīng)該是選舉委員會(huì)主持，其實(shí)不然。

依據(jù)《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》第十一條規(guī)定，“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的換屆選舉結(jié)束后，選舉委員會(huì)即行撤銷”。選舉委員會(huì)只是縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表?yè)Q屆選舉的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，隨著人大代表?yè)Q屆選舉工作的結(jié)束，選舉委員會(huì)也自行撤銷。筆者認(rèn)為，雖然選舉法沒(méi)有明確選舉委員會(huì)是換屆選舉的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，但實(shí)際情況就是如此。

依據(jù)安徽省選舉實(shí)施細(xì)則第十一條之規(guī)定，“本屆人民代表大會(huì)任期內(nèi)的選舉工作，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席團(tuán)負(fù)責(zé)”。也就是說(shuō)，屆中補(bǔ)選縣一級(jí)人大代表由縣一級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，屆中補(bǔ)選鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定不僅具有現(xiàn)實(shí)的可操作性，而且合乎法理。專門的選舉機(jī)構(gòu)自行撤銷后，屆中選舉自然落到常設(shè)機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）的頭上。

大多數(shù)地方選舉實(shí)施細(xì)則也有類似規(guī)定，例如，《北京市區(qū)、縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表選舉實(shí)施細(xì)則》第六十條規(guī)定：“補(bǔ)選區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表，由區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，在區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立補(bǔ)選機(jī)構(gòu)，主持補(bǔ)選工作。”《四川省〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法〉實(shí)施辦法》第五十七條規(guī)定：“由選民直接補(bǔ)選代表時(shí)，應(yīng)當(dāng)重新核對(duì)選民名單，并由縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)補(bǔ)選的日期、程序、公告的發(fā)布等事項(xiàng)作出決定。”《山西省各級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》第六十條規(guī)定：“補(bǔ)選的時(shí)間、方式，由常務(wù)委員會(huì)決定。”

綜上所述，省一級(jí)的選舉實(shí)施細(xì)則應(yīng)明確，屆中補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表，由縣一級(jí)人大常委會(huì)決定，分別由本級(jí)人大常委會(huì)（或設(shè)立補(bǔ)選機(jī)構(gòu)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)主持選舉，這樣就有規(guī)可循。

能否縮短補(bǔ)選時(shí)限的程序問(wèn)題

依據(jù)選舉法之規(guī)定，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表直接選

舉，選民榜應(yīng)在選舉日的20天以前公布（選舉法第二十七條），初步代表候選人名單應(yīng)在選舉日的15天以前公布（第三十一條），正式代表候選人名單應(yīng)在選舉日的7天以前公布（第三十一條）。上述法定時(shí)限，是換屆選舉縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，絕不可疏忽大意，否則就程序違法。

依據(jù)選舉法第五十六條之規(guī)定，屆中補(bǔ)選代表的前提條件是有代表“因故出缺”（第一款）。因此，沒(méi)有代表出缺的屆中選舉人大代表，不是補(bǔ)選，而是增選（預(yù)留備用代表名額的選舉），應(yīng)適用于換屆選舉代表的一般程序規(guī)定，不能壓縮時(shí)限。屆中補(bǔ)選代表依法可以簡(jiǎn)化。一是縣級(jí)以上地方各級(jí)人大閉會(huì)期間，可以由本級(jí)人大常委會(huì)補(bǔ)選上一級(jí)人大代表（第三款），但是如果是增選，不能在人大常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行選舉，應(yīng)召開(kāi)人代會(huì)進(jìn)行選舉。二是補(bǔ)選代表可以等額選舉（第四款），但增選代表應(yīng)依法差額（第三十條）。三是省一級(jí)可以制定選舉實(shí)施細(xì)則，即“補(bǔ)選的具體辦法，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定”（第五十六條第四款）。

依據(jù)選舉法第五十六條第四款之規(guī)定，省一級(jí)人大常委會(huì)均制定了諸如選舉實(shí)施細(xì)則的地方性法規(guī)，絕大多數(shù)地方對(duì)屆中補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表簡(jiǎn)化程序壓縮了補(bǔ)選時(shí)限。例如，北京市選舉實(shí)施細(xì)則專章（第八章）對(duì)“代表的補(bǔ)選”進(jìn)一步簡(jiǎn)化規(guī)定，壓縮了相關(guān)法定時(shí)限，即選民榜在選舉日的15天以前公布（第六十二條），初步代表候選人名單在選舉日的5天以前公布（第六十三條），正式代表候選人名單在選舉日的3天以前公布（第六十三條）。

安徽省選舉實(shí)施細(xì)則第五十六條對(duì)補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表也進(jìn)一步簡(jiǎn)化規(guī)定，明確壓縮了公布代表候選人的法定時(shí)限，即“確定的正式代表候選人名單，應(yīng)在選舉日的三日以前公布”（第三款）。依據(jù)安徽省選舉實(shí)施細(xì)則第五十六條之規(guī)定，選民榜只明確補(bǔ)正，沒(méi)有規(guī)定公布時(shí)限，也沒(méi)有明確初步代表候選人的名單公布。筆者認(rèn)為，安徽省屆中補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表，在時(shí)限上只要在選舉日的3天以前公布選民補(bǔ)正榜、正式代表候選人名單即可，未必非要公布初步代表候選人名單不可。

四川省選舉實(shí)施辦法第五十七條對(duì)補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表，授權(quán)“由縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)補(bǔ)選的日期、程序、公告的發(fā)布等事項(xiàng)作出決定。”“經(jīng)選民協(xié)商確定的正式代表候選人名單，可在選舉日的五日以前公布”。筆者認(rèn)為，四川省屆中補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表，雖然在公布正式代表候選人的時(shí)限上比安徽省長(zhǎng)兩天，但授權(quán)縣一級(jí)人大常委會(huì)（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大）對(duì)屆中補(bǔ)選代表的程序、公告發(fā)布等自行作出決定，壓縮時(shí)限和相關(guān)程序的運(yùn)作空間更靈活。不過(guò)，筆者建議，四川省選舉實(shí)施辦法再次修正時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)可以授權(quán)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)”，而不是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大”，這樣更具操作性。

諸如山西省選舉實(shí)施細(xì)則雖然對(duì)補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表沒(méi)有明確壓縮相關(guān)法定時(shí)限，但明確了“補(bǔ)選的時(shí)間、方式，由常務(wù)委員會(huì)決定”（第六十條）。筆者認(rèn)為，山西省縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表屆中補(bǔ)選，縣一級(jí)人大常委會(huì)可以依據(jù)該選舉實(shí)施細(xì)則，簡(jiǎn)化補(bǔ)選的相關(guān)時(shí)限和程序方式。筆者建議，山西省選舉實(shí)施細(xì)則再次修正時(shí)，可以明確縮短補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的相關(guān)時(shí)限，以便于基層規(guī)范操作。

諸如像《上海市區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表直接選舉實(shí)施細(xì)則》對(duì)補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表沒(méi)有明確的章節(jié)和條文規(guī)定，只能依據(jù)選舉法的相關(guān)條款規(guī)定進(jìn)行操作，不能壓縮相關(guān)法定時(shí)限和簡(jiǎn)化程序。筆者建議，諸如上海市這樣的省一級(jí)選舉實(shí)施細(xì)則再次修正時(shí)，有必要依據(jù)選舉法第五十六條第四款所賦予的地方立法權(quán)，壓縮補(bǔ)選的相關(guān)時(shí)限和簡(jiǎn)化補(bǔ)選程序。

綜上所述，依據(jù)選舉法第五十六條第四款授權(quán)制定的省一級(jí)選舉實(shí)施細(xì)則，對(duì)簡(jiǎn)化程序縮短補(bǔ)選時(shí)限應(yīng)當(dāng)有所明確，這也是屆中補(bǔ)選縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的現(xiàn)實(shí)需要。

（作者單位：安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會(huì)）