建國以來我國政府組織結(jié)構(gòu)變遷及改革思考

【摘 要】 政府組織結(jié)構(gòu)的改革優(yōu)化在公共管理中是一個永恒的問題。建國以來，我國進行了多次政府機構(gòu)改革，政府組織結(jié)構(gòu)隨著國家的發(fā)展不斷變遷。在新時代回顧新中國成立后的組織結(jié)構(gòu)改革，有利于進一步探索未來政府組織結(jié)構(gòu)發(fā)展的趨勢。本文篩選了具有代表性和重要意義的政府組織結(jié)構(gòu)改革進行歷史梳理，分析我國政府組織結(jié)構(gòu)改革的原因，提出我國政府組織結(jié)構(gòu)改革的未來趨勢。

【關(guān)鍵詞】 政府 組織結(jié)構(gòu) 機構(gòu)改革

一、研究背景與意義

政府組織結(jié)構(gòu)是指政府內(nèi)部的機構(gòu)設(shè)置，它是由單位、部門、層級等排列而成，包括組織成員、部門、單位、層級之間的分工合作與溝通協(xié)調(diào)。不同時期的政府組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出不同的形狀與特點。建國以來，我國的政治體制隨著國家的發(fā)展而不斷完善，政府職能也在實踐和探索中逐步轉(zhuǎn)變，為此我國進行了多次自上而下的政府組織結(jié)構(gòu)改革。

組織結(jié)構(gòu)是政府職能實施的重要載體[1]，它能夠促進政府行政效率的提高，當政府職能發(fā)生變化時，政府的組織結(jié)構(gòu)也應(yīng)隨之改變。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)是公共管理的一個重要問題，我國現(xiàn)處于一個新的歷史時期，在新時代回顧新中國建國以來政府組織結(jié)構(gòu)的變遷，能從中看到我國政府職能的轉(zhuǎn)變，有利于進一步理解政府組織結(jié)構(gòu)未來發(fā)展的趨勢。

二、我國政府組織結(jié)構(gòu)變遷的歷史梳理

自建國70周年，我國隨著國情的變遷多次開展了組織結(jié)構(gòu)改革，每次改革都帶來了不同程度的變化。文章將新中國成立后的70年分為三個階段，挑選具有代表性及重要意義的組織結(jié)構(gòu)改革進行歷史梳理，為我國未來探索組織結(jié)構(gòu)變遷的模式提供理論依據(jù)。

（一）建國初期我國政府組織結(jié)構(gòu)的變遷

1949年建國后，中央人民政府委員會頒布一系列文件，設(shè)定了政府的機構(gòu)設(shè)置、職責權(quán)限等，我國政府組織結(jié)構(gòu)趨向規(guī)范化、系統(tǒng)化。由于新中國成立之初，國家百廢待興，政府職能隨著國家的發(fā)展不斷擴大，但也出現(xiàn)政府機構(gòu)臃腫，各部門職能交叉，管理混亂的局面，因此政府實施組織結(jié)構(gòu)改革勢在必行。

中央政府于1951年頒布《關(guān)于調(diào)整機構(gòu)緊縮編制的決定（草案）》，我國政府組織結(jié)構(gòu)改革的歷程由此開始。1954年，中央政府在第一次全國代表大會召開后將工作部門增加至64個，各地方政府也依次設(shè)置了廳、局和科室，并開展大規(guī)模的建制縣合并，這是我國歷史上第一次大規(guī)模的政府機構(gòu)改革。我國在這一時期依然處在計劃經(jīng)濟時代，國家強調(diào)統(tǒng)一集權(quán)，因此，從中央政府到地方政府所設(shè)置的組織結(jié)構(gòu)都是與計劃經(jīng)濟時代的模式相適應(yīng)，這是此次改革的一個重要特征。

盡管我國政府機構(gòu)數(shù)量經(jīng)過第一次改革后有所減少，但國家在逐步發(fā)展，各部門分工越來越細，機構(gòu)數(shù)量也逐漸增加。機構(gòu)臃腫導(dǎo)致中央政府的效率降低，地方政府的工作積極性受到嚴重影響，因此，1958年中央政府下令開展第二次政府組織結(jié)構(gòu)改革。此次改革的特點是逐步將權(quán)力下放至地方，大量撤銷、合并地方行政單位，同時中央政府繼續(xù)精簡工作部門，減少組織層次。經(jīng)過此次改革，政府機構(gòu)數(shù)量由81個減少至60個，但政府組織結(jié)構(gòu)依然呈現(xiàn)金字塔型，制度形式趨向于直線制。

此后，我國進入文化大革命時期，在此期間也曾進行過組織結(jié)構(gòu)改革，但由于國家處在動亂之中，政府機構(gòu)陷于癱瘓，改革效果微弱，因此本文不做探討。

（二）改革開放前期我國政府組織結(jié)構(gòu)的變遷

文化大革命結(jié)束后，我國經(jīng)濟瀕臨崩潰，政府難以運作，為恢復(fù)我國的正常發(fā)展，政府的治理沿用了五十年代后期的模式。到1981年，我國政府機構(gòu)數(shù)量達到建國以來的最高峰，數(shù)量增至100個。中央于1982年審議通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革的決議》，改革開放后的第一次政府組織結(jié)構(gòu)改革隨之進行。[3]此次改革的規(guī)模較大、目的性較強，在我國政府機構(gòu)改革歷史上有著重大的意義，其特點是對政府機構(gòu)人員進行了精簡，取消干部終身制，對經(jīng)濟管理部門進行撤銷與合并。[4]經(jīng)過這次改革，我國政府的組織層級有所減少，管理幅度變大，形態(tài)開始由金字塔型向扁平化轉(zhuǎn)變，同時也為我國經(jīng)濟體制改革奠定了基礎(chǔ)。

1998年，我國進行了改革開放后的第四次改革，主要是針對行政管理體制進行改革，使其與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)。在這次改革中，國家部委數(shù)量減少至29個，編制內(nèi)人員減少至1.7萬人。本次改革的特點體現(xiàn)在政府職能的轉(zhuǎn)變有了實質(zhì)性的進展，實現(xiàn)了政企分開，推行公務(wù)員制度，徹底打破了計劃經(jīng)濟體制下的政府組織結(jié)構(gòu)框架。

（三）改革開放后期我國政府組織結(jié)構(gòu)的變遷

2001年，我國加入了WTO，這就要求我國政府的體制和運行模式要與國際環(huán)境相適應(yīng)，為此，2003年我國開展了改革開放后的第五次政府組織結(jié)構(gòu)改革，目的是要深入推進政府職能朝著市場監(jiān)管、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、社會管理等方面轉(zhuǎn)變，使其能與國際接軌，適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化。[5]本次改革較具代表性是因其認清了我國組織結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，不再單純地強調(diào)機構(gòu)撤銷與合并，而是進一步深化政府職能的轉(zhuǎn)變，同時關(guān)注行政管理體制的創(chuàng)新。

《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》兩個文件于2008年黨的十七屆三中全會上審議通過，[6]明確了此次機構(gòu)改革的任務(wù)是理順部門職責和轉(zhuǎn)變政府職能，改革的重點是探索和實施大部制改革，將職責相近的部門進行整合，通過減少部門職能的交叉來提高行政效率。在這次改革中，國務(wù)院部門數(shù)量減少至27個，正部級機構(gòu)減少了4個，組織結(jié)構(gòu)形態(tài)并未發(fā)生大的改變，將繼續(xù)朝扁平化轉(zhuǎn)變。

經(jīng)過十年的發(fā)展與變化，我國政府組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)朝著扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府的建設(shè)逐步完善，但政府組織結(jié)構(gòu)依然存在較多弊端，因此，2018年我國迎來了改革開放后的第八次政府組織結(jié)構(gòu)改革。此次改革的任務(wù)是促進和完善大部制改革的發(fā)展，促進機構(gòu)編制法定化，其特點是以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向。[7]

三、我國政府組織結(jié)構(gòu)改革的原因

（一）政府自身職能的轉(zhuǎn)變

不同時期的社會環(huán)境對政府的職能有著不同的要求，政府職能的轉(zhuǎn)變與政府組織結(jié)構(gòu)的改革有著緊密的聯(lián)系，政府自身職能定位的轉(zhuǎn)變使得政府的組織結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生改變。

新中國成立初期，我國的政府職能的重心側(cè)重于政治職能，國家強調(diào)統(tǒng)一集權(quán)，建立全能型政府，主要任務(wù)是穩(wěn)定政權(quán)，并完成新民主主義向社會主義的轉(zhuǎn)變。在這一時期，我國政府的組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)金字塔型，組織結(jié)構(gòu)較簡化，領(lǐng)導(dǎo)職位設(shè)置較少，權(quán)力高度集中。我國政府在發(fā)展的過程中開始發(fā)現(xiàn)當前的組織結(jié)構(gòu)存在弊端，因此進行了組織結(jié)構(gòu)改革。將權(quán)力下放至地方，從建設(shè)全能型政府轉(zhuǎn)為建設(shè)有限型政府，并打破計劃經(jīng)濟體制下的組織結(jié)構(gòu)框架，重新構(gòu)建與政府職能相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)。

改革開放初期，我國政府的主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟職能為重心，著重發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)，建立社會主義市場經(jīng)濟。為加速國民經(jīng)濟的增長，許多臨時機構(gòu)由此產(chǎn)生，國務(wù)院工作部門數(shù)量迅速增長，這一時期我國政府的組織結(jié)構(gòu)趨向矩陣式組織結(jié)構(gòu)。在此時期，我國政府組織結(jié)構(gòu)改革也已經(jīng)陷入精簡-膨脹-再精簡的惡性循環(huán)中，因此國家提出要轉(zhuǎn)變政府職能，從建設(shè)增長型政府轉(zhuǎn)為建設(shè)服務(wù)型政府，政府組織結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化。

改革開放后期，我國政府的主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)職能為重心，關(guān)注人民日益增長的需求，政府組織結(jié)構(gòu)趨向扁平化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。中央實施簡政放權(quán)，將權(quán)力下放至地方，簡化縱向管理層次，重視橫向之間的聯(lián)系與溝通，推行地方政府自我管理、民主管理，增加政府的民主性，強化政府的服務(wù)職能。我國政府的管理層級正在逐漸減少，管理幅度隨之增加，這不但有利于政府整合各項資源，還有利于提高行政效率，完善服務(wù)型政府的建設(shè)。

（二）國內(nèi)外環(huán)境的變化

國內(nèi)外環(huán)境的變化也是影響政府組織結(jié)構(gòu)發(fā)生改變的一個重要原因。新中國成立之初，我國面臨的形勢十分復(fù)雜，從國內(nèi)環(huán)境來看，我國的工業(yè)、科技都十分落后，國家政權(quán)仍未穩(wěn)固，國家處在百廢待興的狀態(tài)，從國外環(huán)境來看，建國初期，帝國主義對我國的政治、經(jīng)濟、軍事進行封鎖與威脅，這嚴重阻礙了我國解決經(jīng)濟困難，恢復(fù)國民經(jīng)濟，因此政府需要通過不斷地擴大職能來抵抗這個內(nèi)憂外患的局面。在這一時期國家的管理模式較為落后，公共部門存在管得過細、過寬的問題，導(dǎo)致地方政府乃至國家政府的組織結(jié)構(gòu)都呈現(xiàn)機構(gòu)數(shù)量膨脹，人員過分飽和的狀態(tài)。

自改革開放之后，我國進入了一個新的歷史時期。從國內(nèi)環(huán)境來看，盡管前期重點發(fā)展經(jīng)濟，使得經(jīng)濟得到迅速增長，但同時也使我國面臨著嚴峻的生態(tài)問題。在民生方面，收入差距懸殊使得老百姓住房難、看病難等問題亟待解決，此外，我國國民素質(zhì)的不斷提升使百姓對參政議政的渴望逐漸強烈，民主政治亟待發(fā)展。從國外環(huán)境來看，自我國加入WTO后，國際影響力逐漸增強，國際地位逐步提升，但同時面臨的形勢更為復(fù)雜，面臨的挑戰(zhàn)也影響著祖國的發(fā)展。因此，我國要構(gòu)建服務(wù)型政府，通過組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整來提高政府行政效率，推進經(jīng)濟的發(fā)展，增強綜合國力，讓中國有足夠的實力應(yīng)對國內(nèi)外形勢的變化。

（三）科學技術(shù)的進步

隨著時代的變遷，我國的科學技術(shù)也在不斷地發(fā)展和進步，它與政府組織結(jié)構(gòu)的改革也有著千絲萬縷的關(guān)聯(lián)。在21世紀之前，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展仍處于萌芽階段，溝通交流的手段十分有限，跨層級、跨地域的交流難以實現(xiàn)，而此時政府的定位是建立管制型政府，主要關(guān)注政府本身，因此權(quán)力集中，組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)自上而下的金字塔型。

在21世紀之后，互聯(lián)網(wǎng)迅速普及，網(wǎng)絡(luò)的特性保證了信息傳遞的時效性。在政府內(nèi)部溝通方面，信息傳遞不再需要遵循傳統(tǒng)的自上而下的規(guī)則，政府之間溝通交流的障礙逐步消除，實現(xiàn)了部門之間與成員之間直接的信息交流，彌補了直線制和職能制的缺點。各部門及成員借助網(wǎng)絡(luò)相互連接，信息資源得以整合、優(yōu)化、共享，政府的組織結(jié)構(gòu)朝著網(wǎng)絡(luò)化方向發(fā)展。在政府與群眾的聯(lián)系方面，互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)的模式應(yīng)運而生，互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢為人們了解政府動態(tài)的相關(guān)資訊提供了渠道，也為人民辦理大小事務(wù)提供了便利。人民更加關(guān)注政治生活的參與，政府更注重傾聽群眾的心聲，建設(shè)公開透明的陽光政府變得更為迫切。

四、我國政府組織結(jié)構(gòu)改革的未來趨勢

（一）優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，促進市場化政府的建設(shè)

2003年中央提出要“優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)”，這不僅是過去十幾年的改革方向，也是未來政府機構(gòu)改革的導(dǎo)向性趨勢。過去，我國政府機構(gòu)改革一直處于精簡-膨脹-再精簡的惡性循環(huán)中，而市場化政府將會是一種有效的改革模式。其改革的主要原則是分散決策和政策執(zhí)行的權(quán)力，政府可以采取分解部門從而分散權(quán)力的方式，首先將大的部門分解成若干小的機構(gòu)，將權(quán)力分配至小的機構(gòu)，再由機構(gòu)將權(quán)力下放給低層級的政府機關(guān)。[8]成功實施市場模式有利于提高政府的工作效率。政府組織結(jié)構(gòu)可以從縱向上、橫向上兩個方面進行完善。

從縱向來看，政府可以推行大部制改革，對各工作部門的職責進行梳理，將功能相近的工作部門進行整合，從而減少管理幅度和管理環(huán)節(jié)，降低協(xié)調(diào)成本，避免職能交叉、職責脫節(jié)等現(xiàn)象的產(chǎn)生。對于整合后的機構(gòu)要及時進行人員安排、制度制定等一系列協(xié)調(diào)工作，以便部門能盡快展開相關(guān)工作。從橫向來看，政府可以進行扁平化改革。建立“以地方為主”的扁平化組織結(jié)構(gòu)，通過減少組織層級，采用分權(quán)管理、間接干預(yù)的方式，縮短溝通距離，形成一個統(tǒng)籌兼顧、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的扁平式政府。

（二）完善多中心網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)，促進參與式政府的建設(shè)

建立多中心網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)，建設(shè)參與式政府，是我國未來政府機構(gòu)改革的一個主要趨勢。以往的組織結(jié)構(gòu)多是以政府自身為主，形成單一中心的組織結(jié)構(gòu)。隨著科技的進步與社會的發(fā)展，政府需要建立一個更民主、更有參與性與集體性的行政管理機制，由單一中心向多中心的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。這一趨勢將體現(xiàn)在以下方面。

在機構(gòu)設(shè)置上，政府組織結(jié)構(gòu)將會呈現(xiàn)多中心網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)形態(tài)，參謀部門的設(shè)立與完善將會成為未來政府機構(gòu)改革的一個必然趨勢。它將在政府做出決策時作為智囊團的角色為政府決策提供有效意見。此外，臨時機構(gòu)的設(shè)立也將是未來的一個趨勢。與過去不同的是，現(xiàn)在的臨時機構(gòu)會根據(jù)任務(wù)的需要來增減，而不會單一的增加機構(gòu)導(dǎo)致機構(gòu)數(shù)量膨脹的現(xiàn)象出現(xiàn)。

在治理問題上，政府不再單純地依靠自身力量進行管理，在機構(gòu)運行中強調(diào)非管制，鼓勵其他公共部門和人民群眾參與決策與治理。政府在治理的過程中，需要與其他公共組織和部門相互配合，要利用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，注重跨層級跨部門跨地區(qū)的協(xié)調(diào)合作。要善于利用社會各方的力量，并鼓勵其參與政治生活，促進參與式政府的建設(shè)。

（三）政府組織結(jié)構(gòu)由封閉走向開放，促進數(shù)字政府的建設(shè)

當前，互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)所具有的優(yōu)勢，都為數(shù)字政府的建設(shè)提供了機遇，也在一定程度上促進政府組織結(jié)構(gòu)趨向開放化。因此建立數(shù)字政府，促進政府組織結(jié)構(gòu)由封閉走向開放勢在必行。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進步與發(fā)展解決了政府之間溝通存在障礙、政府信息透明度低、組織結(jié)構(gòu)封閉等問題，使得各層級、各部門、各成員之間能夠直接溝通聯(lián)系，信息傳遞不再是單一的自上而下模式，組織結(jié)構(gòu)也將由傳統(tǒng)的封閉式層次結(jié)構(gòu)向開放式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。政府、公共組織等之間的界線隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展而逐漸模糊，社會治理問題開始面向社會各種力量。網(wǎng)絡(luò)化的政務(wù)機制、政務(wù)平臺正在逐步構(gòu)建，有利于進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，改良行政效率，整合優(yōu)質(zhì)資源。

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作者簡介：張秉蕙（1996-），女，漢族，廣西南寧人，研究生，西南民族大學，行政管理專業(yè)，研究方向：公共政策分析