看守所執法規范化的困境及改良進路

曹輝

【摘 要】針對理論界“看守所中立化”改革的呼吁，公安機關并無意“放權”，《看守所法（征求意見稿）》也未予以支持。結合看守所監管活動存在的問題及疫情防控常態化下的新難題，需要對看守所執法活動進行內部改良。一方面要對《看守所法（征求意見稿）》相關內容進行完善，以此推動《看守所法》的盡快出臺;另一方面，相較于“隸屬關系”的管理體制改革，可嘗試從訴訟進程的其他環節入手，如完善審前羈押制度、強化駐所檢察職能。

【關鍵詞】看守所;看守所法;“看守所中立化”;駐所檢察

一、問題的提出

2017年6月15日，公安部關于《中華人民共和國看守所法（公開征求意見稿）》（以下簡稱《看守所法（征求意見稿）》）公開征求意見。但時至今日，《看守所法》并未出臺。關于看守所問題，理論界呼聲最大的便是看守所“隸屬關系”的改革，尤其是主張“看守所中立化”的觀點引起極大的反響。程雷教授從監管體制改革初衷出發，指出“當年規定看守所由公安機關管理的暗含之意是，在條件成熟時，借鑒監獄劃歸司法行政部門管理，將看守所調整為司法行政機關管轄”。1但2011年公安部對外界的轉隸呼吁回應為：“偵羈合一更有利于打擊犯罪;公安機關管理看守所的體制符合中國國情;”2而且在2017年《看守所法（征求意見稿）》公布后，看守所的“隸屬關系”仍規定由公安機關主管。

當前，看守所工作仍依照1990年國務院發布的《中華人民共和國看守所管理條例》（以下簡稱《看守所條例》）開展，實行管教民警直接管理在押人員的直接管理制度。在押人員完全由管教民警管理，其他任何形式的管理行為都是與“直接管理”相違背的。作為管理者的管教民警在長期的監管工作中形成了固定的監管模式，在此過程中積壓了許多難以解決的問題。如看守所執法活動中一直存在的混管混押、留所服刑不合法、超期羈押等問題，都是亟需徹底解決的。

針對學界所主張的“看守所中立化”改革未得到官方明確回應，且公安機關也無意“放權”的現狀，與其繼續呼吁暫時不可能改變的看守管理體制，倒不如改變監管理念，從看守所內部管理機制出發，從當前看守所執法活動存在的問題出發探討內部完善的現實路徑。一方面完善《看守所法（征求意見稿）》相關內容，推動《看守所法》的制定與頒布;另一方面，從訴訟流程的其他環節入手，完善看守所執法活動。

二、看守所執法活動面臨的現實困境

看守所作為我國的刑事羈押機關，羈押的對象先后在《看守所條例》、12年刑訴法、《看守所法（征求意見稿）》及18年刑訴法中作出了不同規定，通過整理可分為三類：一是依法被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人;二是被最高人民法院核準死刑立即執行的罪犯，在執行前應當在看守所內羈押;三是被判處有期徒刑，在交付執行前剩余刑期在三個月以下的罪犯由看守所代為執行刑罰。3 針對以上羈押對象，管教民警在直接管理過程中受客觀條件限制、情勢變更等因素影響，遇到了許多難以解決的現實困境。以下筆者著重探討對調研中發現的較為突出的留所執行刑罰活動不規范、混管混押及受疫情防控影響監管活動所面臨的難題。

（一）留所服刑不規范

留所服刑指的是被法院作出判決后剩余刑期不足三個月的罪犯在看守所執行剩余刑罰，具體執行依據公安部發布的《看守所留所執行刑罰罪犯管理辦法》的規定：看守所在收到交付執行的人民法院送達的起訴書副本、判決書、裁定書、執行通知書、結案登記表的當日，辦理罪犯收押手續，填寫收押登記表，將罪犯轉入罪犯監區或者監室。問題在于，一方面征求意見稿中未對留所服刑罪犯的執行作出具體規定，另一方面當前依據的公安部規定對于余刑起算點尚未明確。4

具體來說，法院在作出判決后，由于自身或當事人原因，遲遲不向看守所簽發《執行通知書》，從而讓已被作出判決而本該送監獄執行的罪犯一直在看守所關押未能及時投勞。等看守所收到法院的《執行通知書》，該罪犯實際需要執行的刑期往往均不足三個月，便不必送交監獄執行。高一飛教授對看守所短期余刑實證分析后指出：“留所服刑有利于罪犯適應改造環境、減少變換監所節約司法資源、就近服刑方便親屬探視等。” 5顯然，在看守所執行刑罰讓不該留所服刑的罪犯在一定程度上獲利。

（二）混管混押問題突出

當前我國許多地方地看守所實際押員量大都超出了看守所建立之初的設計押員總量，尤其以基層看守所最為突出。根據對X市兩家看守所進行的調研，B區看守所設計押量399人，共有監室30間，調研當日羈押人數為569人，年均上報押量550人;X區看守所設計押量500人，調研當日在押人員為562人，月均關押人員在560人到580人之間。看守所每天的出所入所管理中都要面對押員數量多、而監室不足的矛盾。

1.更為重要的是，疫情防控期間，因過渡隔離監室數量不夠，混管混押的問題更為突出。新收押員在接受體檢后，必須在看守所的過渡隔離監室關押14天后，才能分流到其他普通監室，但實踐中具體操作較為復雜。以X市B區看守所為例，所有新入所押員在過渡監室關押的期限必須以最后一個進入過渡監室的押員隔離滿14天為限。B區看守所有隔離監室4間，當前平均每間監室關押人數為15—20人，可能會造成第一個進入隔離監室的押員在隔離監室關押時間會長達數個月，使得隔離監室在這段時間內只進不出，因此必然會出現飽和情況。在此過程中，如若同案犯超過四人，看守所過渡監室不足以將同案犯分別羈押，混管混押問題便不可避免。6

三、看守所執法活動的改良進路

針對近些年來許多專家、學者都在呼吁的“看守所中立化”改革，并主張看守所問題的根源在于管理體制的論點。本文提出為完善看守所執法活動的改良措施，解決看守所監管工作中面臨的諸多問題，應在《看守所法（征求意見稿）》的契機下，重點關注如何完善執法活動。

（一）盡快出臺《看守所法》

看守所法作為刑事訴訟法的配套法律，必須與刑事訴訟法及其他法律淵源保持協調一致。一方面，看守所的首要職能是依法羈押被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，其作為刑事拘留、逮捕的執行場所，必然會限制公民的人身自由，且本質上是對公民人身自由的剝奪。根據《立法法》第8條規定，限制人身自由的強制措施以及訴訟制度只能由立法機關制定法律;第9條明確禁止將限制人身自由的強制措施、司法制度授權國務院進行立法。顯然，由公安部起草的《看守所法（征求意見稿）》違反立法法的規定，未來的《看守所法》必須由全國人大及其常委會制定。另一方面，看守所法應根據刑事訴訟法的有關規定起草制定，公安部公布的《看守所法（征求意見稿）》中與新刑訴法的規定不同的，應在立法時加以修改，與刑訴法銜接一致。

（二）細化留所執行刑罰規定

1.《看守所法（征求意見稿）》中看守所羈押對象共三類，對于被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，關于收押、換押、異地羈押工作共用了十四個條文;對交付執行死刑規定在第六十四條;但針對留所服刑罪犯只在羈押對象中提到，具體的執行工作未作規定，尤其是對涉及余刑計算至關重要的確定起算點。因此，未來的《看守所法》中應對留所服刑罪犯的剩余刑期起算點及相關執行工作做細化規定。為了更加完善留所服刑工作，《看守所法》中還應建立看守所將罪犯投送監獄的相關銜接機制，以解決監獄隨意拒收病犯的問題。這一點在當前的《監獄法》并未規定，因此，《看守所法》很有必要做出規定，從而更好地突破看守所當前所面臨的困境。

（三）強化駐所檢察職能

駐所檢察作為檢察機關對看守所的法律監督，對于規范監管活動、提高監管執法水平以及達到人權保障的根本目的具有多重效能。近年來，檢察機關建立起了對看守所巡回檢察的工作機制，當前“派駐檢察與巡回檢察”相結合的辦案模式正在逐步成為看守所檢察的常態化工作。7當前駐所檢察的職能尚未完全發揮，可以嘗試從以下三方面出發使駐所檢察工作更進一步。一是在未來的《看守所法》中要細化監督方式和程序。特別是要注重針對檢察機關作出的監督行為，看守所必須予以合理回應，從而使監督權得到必要的尊重。8二是重視駐所檢察室辦案力量建設，同時選配辦案經驗豐富、工作能力強的檢察人員派駐到看守所一線，增強檢察機關駐所檢察的親歷性。三是重視刑事執行檢察的理論研究，探索執檢工作的更多可能性。

結語

本文突出“看守所中立化”改革的重圍，以《看守所法（征求意見稿）》為出發點，針對調研發現的突出問題，結合疫情防控常態化下看守所執法工作中的困境，對看守所執法活動提出了相應的改良進路。當然，僅就調研發現的問題出發，對看守所執法規范化的探討是相當初步的，未來需要更多、深入的研究。特別是對《看守所法（征求意見稿）》有待深入的審視，并完善相關的內容，與刑事訴訟法銜接一致。期待立法機關能夠重視看守所法的立法工作，盡快出臺一部以人權保障和服務訴訟為核心理念的《看守所法》。

參考文獻：

[1]高一飛，趙珊.看守所隸屬關系的中立化改革[J].昆明理工大學學報（社會科學版），2020，20（04）：1-10.

[2]閔豐錦.認罪認罰何以上訴：以留所服刑為視角的實證考察[J].湖北社會科學，2019（04）：125-135.

[3]高一飛，張露.看守所短期余刑執行的實證分析[J].西南政法大學學報，2015，17（01）：29-40.

[4]李奮飛.在押人員投訴處理機制實證研究[J].國家檢察官學院學報，2014，22（04）：62-75.

[5]陳衛東.偵押分離不是看守所立法的現實需要[N]. 法制日報，2014-05-17（007）.

[6]卞建林.論我國審前羈押制度的完善[J].法學家，2012（03）：81-88+177-178.

[7]卞建林.我國刑事強制措施的功能回歸與制度完善[J].中國法學，2011（06）：23-31.

[8]程雷.中國看守所六十年變遷[J].中國改革，2010（04）：76.

注釋：

①參見程雷：《中國看守所六十年變遷》，載《中國改革》2010年第4期。

②王俊杰：《“心情不好死”與看守所改革》，載《民主與法制時報》2011年6月6日。

③需要指出的是，在看守所的第三類羈押對象中，征求意見稿包括對于被判處拘役的罪犯。而18年刑訴法中規定，被判處拘役的罪犯由公安機關執行。因此，上述在對看守所羈押對象分類時，依據刑訴法的最新規定，將被判處拘役的罪犯歸為公安機關執行，而未采納征求意見稿中的說法。

④參見閔豐錦：《認罪認罰何以上訴：以留所服刑為視角的實證考察》，載《湖北社會科學》2019年第4期。

⑤參見高一飛、張露：《看守所短期余刑執行的實證分析》，載《西南政法大學學報》2015年第1期。

⑥為減輕看守所過渡監室分管分押的壓力，對于多人大型案件，X市公安機關監管大隊協調B區、L區、X區三家看守所進行內部協作，即針對同案犯較多的，一家看守所不能分別在過渡監室羈押的，可分流到其他兩家看守所的過渡監室，以此交叉羈押同案犯，完成同案犯的分流羈押和隔離工作。但此種做法僅能完成一時的隔離羈押，長期來看，過渡監室飽和后該協作機制也便失去效能。

⑦如近期X市檢察院選取了四個基層檢察院對四家看守所進行了“交叉巡回檢察”，即由看守所所在地以外的區檢察院組成巡回檢察小組，對看守所執法活動、駐所檢察室工作進行全方位的檢察。通過檢察，將各家看守所存在的問題匯總后，發現有許多普遍存在的問題。

⑧參見李奮飛：《在押人員投訴處理機制實證研究》，載《國家檢察官學院學報》2014年第4期。