俄羅斯2020年修憲與政治發(fā)展進程

薛福岐

【關鍵詞】俄羅斯? 普京? 修改憲法? 政治發(fā)展

【中圖分類號】D80? ? 【文獻標識碼】A

突如其來的新冠肺炎疫情這樣一個突發(fā)公共衛(wèi)生事件給俄羅斯政治發(fā)展帶來了一些新變數(shù)。在一段時間的隔離期內(nèi)，政治活動在家庭和廚房內(nèi)繼續(xù)進行，人們在思考疫情之下如何繼續(xù)生活和工作。事實上，俄羅斯上下都在積極思考和討論疫情后內(nèi)外政策可能的調(diào)整。

2020年初以來，修改憲法成為了俄羅斯國內(nèi)政治生活中的大事。1月15日，普京總統(tǒng)在向議會發(fā)表年度國情咨文時提出修改憲法的建議，此后相關工作機構迅速成立并在短時間內(nèi)征集到社會各界關于修改憲法的意見和建議900多條。3月11日至17日，俄羅斯議會上下兩院及所有聯(lián)邦主體立法會議快速完成審議程序，俄羅斯憲法法院的合憲性審查也迅速完成。考慮到新冠肺炎疫情影響，原定于4月22日舉行的“全國投票”延后在7月1日舉行（選民實際上可在6月25日至7月1日期間的任何一天投票）。值得說明的是，全國投票并不影響修憲法案的效力，其結果更多顯示的是俄羅斯社會對修改憲法的政治支持，并且投票結果顯示“絕大多數(shù)選民”②對憲法修訂表達了支持。

俄羅斯2020年修憲的主要內(nèi)容與目標

俄羅斯2020年初修憲的過程可謂“短平快”，顯然前期做了大量準備工作。從最終版本來看，共修改了1993年憲法當中的46個條款，修訂新增共206處③。修訂和新增的內(nèi)容大體上可以分為三類。

第一類大體上屬于技術性條款，如卸任總統(tǒng)的豁免權;總統(tǒng)等擔任國家高級公職人員的限制性條款，如年齡、居住年限、不得擁有外國國籍和外國居留權等;聯(lián)邦委員會組成人員稱為參議員;憲法法院法官人數(shù)從19人減少到11人，等等。

第二類屬于確權性質(zhì)的條款，如居民最低工資不得低于最低生活線標準;賦予國務委員會憲法地位及相應政治與政策職能;增強國家杜馬和聯(lián)邦委員會的作用等。此外還有許多涉及俄語地位、宗教、文化、婚姻家庭及兒童福祉等新條款。

第三類是此次修憲最為關鍵的內(nèi)容，即現(xiàn)任總統(tǒng)任期清零并獲得連選連任資格。這個條款僅適用于現(xiàn)任總統(tǒng)普京和唯一的一個前任總統(tǒng)梅德韋杰夫，是度身定制的一個過渡性條款，因而也是引起爭議最大的地方。

目標之一：“任期清零”。修改過的憲法第81條第3款規(guī)定，“同一人不得擔任俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)職務兩屆以上”。而修改后的憲法第81條第3.1款則規(guī)定，“憲法第81條第3款限制同一人擔任俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)職務任職屆數(shù)的條款，適用于曾經(jīng)與（或）正在擔任俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)職務的人，在包含前述限制性條款的俄羅斯聯(lián)邦憲法修正案生效之時其曾經(jīng)與（或）正在擔任該職務的任期不計在內(nèi)，且不排除其在上述條款所允許的任期內(nèi)擔任俄羅斯總統(tǒng)職務的資格”。

簡而言之，“同一人不得擔任俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)職務兩屆以上”，但憲法修正案正式生效之時的前任與（或）現(xiàn)任總統(tǒng)的任期不計算在內(nèi)且不排除其繼續(xù)擔任總統(tǒng)職務的資格。顯而易見，這是一個只能適用一次的過渡性條款。而且這個條款適用于現(xiàn)任總統(tǒng)普京，也適用于俄羅斯唯一（健在）的前任總統(tǒng)梅德韋杰夫。事實上，梅德韋杰夫只擔任過一屆總統(tǒng)職務，適用第81條第3款則法律上有資格再任職一屆。但是，任期清零這個條款雖然適用于梅德韋杰夫，基本上還是為普京度身定制的。該條款消除了第81條第3款對普京在2024年任期屆滿后繼續(xù)擔任總統(tǒng)職務的限制，并賦予其繼續(xù)任職兩屆的機會。因此，普京此前和當前任期“清零”且最長可任職至2036年將是合乎憲法的。

目標之二：權力關系的調(diào)整。修憲內(nèi)容包括諸多涉及到總統(tǒng)權力、政府、議會職權的條款，可謂巨細靡遺，對這幾個機構之間的權力關系做了十分詳盡的規(guī)定。舉其概要，有以下幾個重要環(huán)節(jié)：

第一，總統(tǒng)向國家杜馬提名總理人選，獲得批準后予以任命。而總理提名的副總理與部分部長人選，則國家杜馬獲得批準后總統(tǒng)必須予以任命。

第二，總統(tǒng)任命部分部長（國防、國家安全、內(nèi)務、司法、應急管理等部門）、總檢察長及地方檢察長之前，需要與聯(lián)邦委員會協(xié)商。

第三，總統(tǒng)對議會已經(jīng)通過的法律，可提交憲法法院進行合憲性審查。

第四，總統(tǒng)可提請聯(lián)邦委員會解除憲法法院、最高法院法官職務。

第五，聯(lián)邦主體負責人參加的國務委員會在憲法中獲得新的地位。

從修憲之后的權力格局來看，應該說在加強總統(tǒng)權力的同時，一定程度上提高了國家杜馬（議會下院）、聯(lián)邦委員會（議會上院）、憲法法院等機構的地位;在國家杜馬與總統(tǒng)之間、總統(tǒng)與政府總理之間、總統(tǒng)與議會之間、總統(tǒng)與憲法法院、中央與地方之間形成一定的制約關系。當然，總統(tǒng)依然居于權力格局的中心，是國家元首、三軍統(tǒng)帥，確定內(nèi)外政策的大方向，但在部分人事安排等問題上，要與其他權力中心進行協(xié)調(diào)。

可以說，此次修憲的出發(fā)點和最終目的無非是為了俄羅斯的長治久安和長遠發(fā)展。一方面旨在對權力關系進行一系列調(diào)整，另一方面則是為了解決“2024年問題”，即普京第四任期結束之后的權力交接問題。眾所周知，普京分別于2012年3月第三次、2018年3月第四次當選總統(tǒng)，任期于2024年屆滿。2018年5月普京就職后，2024年的最高權力交接順理成章地成為俄內(nèi)政的關鍵問題。

2020年修憲是否是“超級總統(tǒng)制”下的以進為退

“2024年問題”從根本上指向俄政治制度頂層設計的一個關鍵環(huán)節(jié)——“超級總統(tǒng)制”。按照俄現(xiàn)行憲法，總統(tǒng)是國家元首、三軍統(tǒng)帥，主導內(nèi)外政策，是“憲法的保障者”，同時也是立法者。俄憲法實行行政權、立法權與司法權分立，但總統(tǒng)超然于三權之上，是事實上的權力中心，且缺乏相應的制約機制。從現(xiàn)實政治的角度，1993年憲法一方面賦予總統(tǒng)超然地位，另一方面，一旦居于總統(tǒng)職位的個人有意在憲法權限之外擴展非正式的權力網(wǎng)絡，事實上的權力要大大超出憲法所規(guī)定的范圍。從政治實踐的角度，“超級總統(tǒng)制”是憲法所規(guī)定的總統(tǒng)職權與擔任總統(tǒng)職務的特定個人相互建構的結果。

歷史地看，“超級總統(tǒng)制”是俄當局制定1993年憲法時專門設計的制度安排，有著鮮明的時代烙印。在面臨社會嚴重對立、國家處于制度轉型關鍵期的情況下，“超級總統(tǒng)制”事實上將總統(tǒng)作為唯一一個有效的權力機構，通過垂直領導，自上而下地來推動各項制度建設。葉利欽總統(tǒng)正是憑借憲法賦予的權力，繞過反對派控制的議會，以總統(tǒng)令形式推行私有化重大經(jīng)濟政策。

普京執(zhí)政多年，在正式的權力結構之外，還有十分廣泛復雜的非正式權力關系網(wǎng)絡。但硬幣的另一面則是，普京在俄羅斯國內(nèi)政治中的地位是超然于精英階層內(nèi)部各集團之上的最高仲裁者。這就決定了普京很難與某個、某幾個或者整個精英階層正式或者非正式地就權力交接問題展開討論。這種討論有可能導致精英集團的分裂，各個集團有可能開始尋找對自己有利的接班人;政府官僚系統(tǒng)在討論過程中可能會出現(xiàn)“空轉”，首鼠兩端，無心工作。

正是因為這種失衡的權力結構安排，導致權力交接充滿不確定性。從這個意義上來說，以修改憲法的方式，保持“留任”這個選項，從而保障政治影響力和對下一步權力交接的掌控，也是“超級總統(tǒng)制”下不得已的選擇。

從實際效果的角度來分析，2020年普京修改憲法保留連任這個選項，確保了“威懾”的可信度，是一個以進為退的策略。一方面，修憲加強了總統(tǒng)權力，實際上是加強了正式的權力，因為下一任總統(tǒng)可能無法獲得媲美普京的非正式權力。另一方面，代際更替未來將成為一個重要的政治因素。到2024年俄羅斯獨立超過33年，絕大多數(shù)人已經(jīng)沒有蘇聯(lián)時期的生活經(jīng)驗。在開放時期長大的年輕一代，其思維方式、生活方式跟蘇聯(lián)時期生活的一代人存在差別，代際更替在某種程度上也是制度安排需要考慮的重要方面。

2020年修憲已成為俄羅斯政治發(fā)展進程中的重要分水嶺

無論普京2024年是走還是留，俄羅斯有足夠的資源維持基本穩(wěn)定。俄羅斯政府積累了5700多億美元的黃金外匯儲備，財政部賬上積累了18萬億盧布的機動儲備，俄羅斯央行和大型國企的儲備資金約70億盧布，而外債僅有647億美元（注：2019年俄羅斯財政收入20.5萬億盧布，支出19.6萬億盧布）。因此，可以說俄羅斯汲取了過去的教訓，儲備了大量資金，為應對危機做了幾乎是萬全準備。

目前，新冠肺炎疫情在全球加速蔓延，國際石油價格暴跌，給2020年甚至未來數(shù)年的全球經(jīng)濟形勢帶來極大的不確定性。多個國際及俄羅斯國內(nèi)權威機構預測，未來數(shù)年俄經(jīng)濟增速將維持在全球平均水平之下。但俄政府過去幾年累積的國際儲備和財政儲備仍足以維持經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行。

與此同時，此次修憲對俄羅斯發(fā)展的影響主要集中在政治領域且已成為俄政治發(fā)展史上的一個分水嶺。

第一，從修憲方式的角度看，2020年1月15日，普京在國情咨文中提出修憲時，關于總統(tǒng)任期問題的建議是明確“同一人只能任職兩屆”這個表述，完全沒有涉及到任期清零。憲法修正建議的征集活動于3月2日正式結束，國家杜馬3月10日進入審議程序。就在此時，議員捷列什科娃突然提出“清零”的建議，而普京則立即趕到杜馬并同意了這個建議，只是表示需要憲法法院予以認可。

第二，從政治影響的角度看，如果說此前普京與廣義的自由派處在1993年憲法的框架之內(nèi)，那么，現(xiàn)在普京主動打破了這個局面，雙方之間的“防火墻”不復存在。對俄羅斯的政治反對派而言，普京修憲只是更加堅定了他們的一個信念：問題不在于普京是否會繼續(xù)執(zhí)政，問題在于整體的政治體制連同修改過的憲法都已經(jīng)喪失合法性，需要推倒重來。換言之，俄羅斯國內(nèi)政治斗爭的對抗性和反對派的不妥協(xié)立場成為一個新的特點。

第三，最新民意調(diào)查顯示，近半數(shù)受訪者反對普京修憲的做法，且反對者基本上屬于青年一代。到2024年，俄羅斯獨立三十多年后出生的一代人逐步走上前臺。新生代對蘇聯(lián)時期沒有記憶，成長在信息高度開放的全球化時代，其政治態(tài)度勢必成為影響普京2024年去留的最大民意因素。

從目前民意測驗的結果看，總體的趨勢是，人們的訴求是國家應該將注意力更多地放在內(nèi)部發(fā)展上，人們的訴求更多地涉及到發(fā)展經(jīng)濟、改善民生的方方面面，民意轉變的基本內(nèi)涵是“向內(nèi)轉”。這些變化和新的訴求既不是2020年修憲的本意，也不完全是由修憲引起的。這個情況再次證明，政治發(fā)展的根本復雜性及其非線性、非決定論特點。無論如何，2020年的修憲無疑已成為俄羅斯政治發(fā)展進程中的一個重要分水嶺。

【注釋】

①此處所說的憲法，指的是1993年12月12日全民投票通過的俄羅斯聯(lián)邦憲法。參見：http：//constitution.kremlin.ru/

②根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦中央選舉委員會公布的數(shù)據(jù)，在參加全國投票的選民當中，77.92%的人支持憲法修正案，21.27%的人投了反對票。資料來源：俄羅斯聯(lián)邦中央選舉委員會官網(wǎng)。http：//www.cikrf.ru/analog/constitution-voting/info/

③俄羅斯中央選舉委員會專門開設網(wǎng)站，詳細介紹修憲內(nèi)容及全國投票的程序與安排等。參見：http：//xn--2020-94damyi5albn6b6i.xn--p1ai/amendments

責編/谷漩? ? 美編/宋揚

【延伸閱讀】

俄羅斯宣布憲法修正案7月4日開始生效

據(jù)新華社莫斯科7月3日電，克里姆林宮網(wǎng)站3日發(fā)表聲明說，俄羅斯總統(tǒng)普京當天簽署命令，俄憲法修正案將于4日開始生效。

根據(jù)俄中央選舉委員會3日公布的結果，1日舉行的憲法修正案全民公投的投票率達67.97%，其中77.92%的選民支持憲法修正案。

今年3月，在俄國家杜馬、俄聯(lián)邦委員會（議會上院）以及俄所有85個聯(lián)邦主體表決通過憲法修正案草案后，普京簽署總統(tǒng)令決定4月22日舉行修憲全民公投。但鑒于新冠疫情的發(fā)展，全民公投推遲到7月1日舉行。為保障公民生命健康，俄公民于6月25日至7月1日期間進行了投票。