構建新時代軍地協同發展政策法規體系芻議

夏 維 張俊楠 閆 婧

（1.陸軍研究院，北京100012；2.中國人民解放軍31668部隊，西寧810000；3.中國建設銀行重慶分行，重慶400010）

軍地協同發展離不開強有力的法治保障，要善于運用法治思維和法治方式推動軍地協同一體化發展，充分發揮法律法規的規范、引導、保障作用，提高軍地協同發展法治化水平。加快構建新時代軍地協同發展政策法規制度體系，是響應黨中央號召、順應國家大勢、全面推進“三步走”戰略、促進軍地協同一體化發展的迫切要求。

1 軍地協同發展政策法規體系建設的重要意義

1.1 國防和經濟建設需要

當前，軍地協同一體化發展的廣度、深度和維度不斷拓展延伸，為構建新時代軍地協同發展政策法規體系開辟了新天地。

目前，我國軍地協同一體化發展領導體系初步建成。在國家層面，2017年1月成立了中央軍民融合發展委員會及其辦公室，各省、自治區、直轄市同步設立領導機構，國防建設與經濟建設的關系逐步厘清。

2016年5月頒發的《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》確定了今后一個時期推進軍地協同一體化發展的基本原則，同年12月印發的《經濟建設和國防建設融合發展“十三五”規劃》則為軍地協同一體化發展指明了方向。

1.2 理順軍民協同內部關系

軍地協同一體化發展的本質在于打破軍民分割的局面，避免資源稀缺性對國防建設和經濟建設的不利影響，而政策法規的制定則有助于調整各方利益、優化資源配置。

明確管理機構職能權限。當前，軍民多方介入和運行機制互相排斥，是軍地協同一體化發展進程中的主要瓶頸，推進政策法規體系建設，能夠廓清管理部門職能權限，避免核心部門利益擴大化，改變國防建設和經濟建設長期各自為政、條塊分割的情況。

優化資源市場調控配置。國防資源的分配根據建設規劃施行，而資源市場的調控則堅持利益導向。強化立法保障，構建政策法規體系，有助于兩者從“互擠”轉為“互濟”，實現資源調控方式由行政手段、市場配置向法治手段轉變。

促進國防經濟共融共通。構建軍地協同政策法規體系，能夠促進國防建設和經濟建設深度融合，軍地雙方信息互通、能力互知、需求共曉，減少“民不了解軍的需求，軍不知道民的能力”問題，獲得需求與供給無縫對接、軍地協同跨越式發展的效果，為取得“1+1＞2”的軍地協同發展效果當好“擺渡人”。

1.3 固化軍地協同實踐成果

軍地協同一體化發展實踐所取得的成績凝聚著無數人的智慧和心血，需要用法律的手段加以固化（見圖1）。

固化重點領域創新成果。在國防科技和武器裝備重點領域，基礎設施建設、武器裝備采購等潛力領域，以及海洋、太空和網絡空間等新興領域涌現出大量成果。其中，高技術產業占比50%以上，一大批核心技術取得突破，需要出臺政策法規，使軍轉民、民參軍結構和成果得到鞏固優化。

固化國防軍隊轉型建設成果。改革至今，戰區主戰軍種主建的新體制機制正全面轉軌，進入調整理順、同頻共振階段。新時代軍地協同發展政策法規體系既是實現軍地協同法治化的前提，也是國防和軍隊建設法治化的需要，還是我國社會主義法治體系建設的重要方面，應同步推進軍地協同一體化發展與政策法規制度體系建設，以法制促進協同，以協同完善法制。

圖1 軍地協同政策法規體系的地位作用

2 當前軍地協同發展政策法規體系現狀與不足

盡管我國軍地協同發展政策法規體系建設取得了不少成績，但我國軍民協同尚處在由初步協作向深度融合過渡的階段，這一情況短期內不會改變，現行政策法規體系中還存在較多不足和弊端。

2.1 政策文件多，法律規范少

在現行法規體系中，政策性文件占比較大，如《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》《國防科技工業產業政策綱要》等，發布的法律規范較少，較難滿足軍地協同一體化深度發展的需求。

2.2 專項法規多，綜合法律少

專項法律是軍地協同發展政策法規體系的重要組成部分，對推進軍地協同一體化發展作用巨大，如修訂完成的《中國人民解放軍裝備管理條例》《中華人民共和國國防交通法》等，但也存在適用性不高、調整空白能力不強等問題。截至目前，統領軍地協同全局發展的綜合性法律雖已納入全國人大立法規劃多年，但迄今仍未出臺相關文件。

3 推進軍地協同發展政策法規體系建設的意見及建議

構建軍地協同一體化發展政策法規制度體系時，應將其置于軍地協同法治體系建設總體框架之下，秉承中國特色、遵循憲法精神、樹牢系統思維、緊貼實踐需求，努力做到層次分明、彼此配套。

3.1 優化頂層設計，出臺基本法律法規引領協作

抓好頂層設計，可取得事半功倍的效果。一是出臺基本法律法規。建議盡快修訂《中華人民共和國國防法》，增加軍地協同發展章節，將政策法規上升為法律，搭建體系框架結構；同時，盡快出臺軍地協同發展綜合性法律。二是規劃建設路徑。根據軍地協同發展思路目標，科學合理調配資源和保障力量，設計軍地協同一體化發展遠景圖、路線圖和施工圖，利用法律手段解決實踐中面臨的各種問題，增強時效性與權威性。三是解決矛盾問題。打破部門間的利益壁壘，解決管理交叉、效率低下問題，暢通“民參軍”“軍轉民”渠道，適當放寬準入門檻，加大監督檢查力度，竭力減少法律糾紛。四是借鑒先進經驗。參考美國、俄羅斯等國家的經驗，建立高度集中的一元化管理體制和領導體系。

3.2 完善配套立法，強化軍地協同發展政策法規無縫對接

依照《憲法》對現存的法律規范進行整理，果斷廢除滯后項，及時糾正沖突項，完善補充空白項。一是找準職能定位。根據軍地協同發展目標趨勢、內外環境和任務需要，著眼國家“十四五”規劃、國防和軍隊建設“三步走”戰略，用法制固化改革發展成果，用發展推動法制自身改良進步，堅持法制與發展相生相伴、相互促進。二是堅持需求導向。根據“國防建設融入經濟建設，地方建設貫徹國防需求”的總體目標，修訂完善現有法律規范，著力解決層級低、權威性差和執行力弱等問題，針對軍地協同發展過程中軍品采購、國防專利流失、知識產權保護等領域的立法不足等問題，按照“集中統籌、先急后緩、先有后優”的方針，推進重點領域政策法規的制定和實施。三是搭建體系框架。軍地協同發展政策法規體系涵蓋了軍隊、地方、裝備、后勤等多個領域，需要規范的事項涉及方方面面，故法規的類別和側重點應該有所區別，不僅要制定有關基本原理、原則要求的基本類法規，也要有規范操作程序、工作流程的管理類法規，還要有規范某一武器裝備、具體事項指標性能的技術類法規。四是關注重點領域。對于軍地協同發展過程中的立法空白項，注重強化軍地雙方溝通協調，加快立法進度和力度，適當向國防動員、人才培養等重點領域，以及海洋、太空、網絡、電磁等新興領域傾斜，完善知識產權、準入許可、安全保密和投資融合等法律制度，促進軍地協同一體化發展工作走向科學化、法治化、規范化，消除軍民體系分離的制度障礙，提升法治化水平。

3.3 創新融合機制，確保國家安全與經濟發展同頻共振

法規制度要想長效落實，需要建立完善可靠可行的運行機制。一是分解細化機制。國防安全與國家根本利益、人民切身利益息息相關，必須通盤考慮，應當按照“中國夢—國防安全—職責使命—能力素質—要素需求”的邏輯鏈條解析民族復興偉業，使軍事需求遵循“研究提出—評估論證—執行展開—反饋調整”程序形成閉環回路，通過立法保證軍地協同一體化發展方向。二是推廣普及機制。堅持把軍地協同發展理念納入國防教育和軍營文化建設體系，加大宣傳力度，調動社會參與的積極性，提高政策法規執行力度。三是創新協作機制。分類審查批準，完善市場準入制度；對涉及利益主體多、協調難度大的重點法規，抓好先期試點工作；對軍地協同發展過程中出現的新情況、新問題、新需求，常態引入第三方評價監督機制；相關單位應健全完善獎懲激勵機制，嚴格執法監督機制，確保軍地協同一體化發展始終沿著正確軌道前行。