論城市增長聯盟視角下的中國城市發展

張煚

摘要：城市是人口、社會、經濟、文化活動的集合，經濟活動在城市中制造繁榮并使之持續。城市增長聯盟理論是全球化激烈競爭環境下城市政府與某些能促進經濟快速增長的資本力量結合的一種城市增長聯盟。本文以城市增長聯盟為理論視角，以北京市為例，討論中國城市的發展從計劃到市場、融入世界體系的歷程中如何體現“城市增長理論”，同時又具有中國特色社會制度的規劃的特殊性。首善之都北京是我國城市變遷的一面鏡子，研究它如何在實現良性增長的同時維護弱勢群體利益具重要的啟發性意義。

關鍵詞：城市發展;北京市;增長機器

一、城市增長理論及其發展

（一）城市增長理論的起源

《都市財富-空間的政治經濟學》于1987年出版，作者為約翰.R.洛根和哈維.L.莫洛奇，兩者分別提出“空間”分析概念與“增長機器”理論，贏得了社會科學諸多榮譽并對城市空間經濟變遷研究產生了跨學科影響。

概括來說，作者們對“空間”進行了具體的定義，并以“空間”必不可少、不會消逝、巨大的利益關聯性，發揮其居住生產的使用價值與能夠購買、租售獲取利潤實現交換價值來區別“空間”與一般商品的不同，批判了新自由主義學說“市場決定論”與價值中立研究觀念。與新馬克思主義城市分析對城市活動參與者進行數量有限的對立階級劃分不同的是，作者們通過各不同主體“社會、經濟制約條件對交換價值和使用價值的追求”劃分出了結構投機者、積極的企業家、偶然的企業家、政府、社區組織、地方媒體、公共事業部門、政治家、輔助玩家等不同行為主體。同時，兩位作者更多地強調研究需要關注社區傳統、不同的關聯行動者的制約條件、態度和行為取向。

作者們通過對美國縱向、橫向城市發展案例分析，得出城市是“財富增長機器”的結論。不同的社會群體對于交換、使用價值的占有層面的差異造成社會的空間分層，不同群體對作為“空間”的居住社區的交換價值和使用價值之間的博弈也不同——總而言之富人相比較窮人更能從博弈中維護自身利益。追求價值也導致了妥協，“為了拯救所在的鄰里，就必須破壞鄰里的至少一部分”。作者指出政府總是有意無意的參與推動增長的活動，規劃事實上就是一個直接影響著交換價值和使用價值在不同群體之間的分配政治過程。在增長主義的影響下，世界出現增長機器去地方化、空間分層在國際和本土兩個層面上形成進一步的新的分化的情形。作者們同樣將中國的城市現象進行了分析。

（二）中國城市增長理論研究發展

隨著中國城市發展實踐中對于城市治理理論的迫切需求，中國學者對城市增長機器理論越發重視。以吳縛龍學者為代表的早期增長理論研究強調了我國政府主導下的促增長聯盟在城市化進程中的關鍵作用，肯定了增長理論的適用性。

羅小龍、沈建法等學者在江陰經濟開發區靖江園區研究中指出了民眾作為弱勢群體在政策與土地所有制下被動參與增長過程中導致的“反增長聯盟”的形成，反增長在增長主義下造成負面影響逐漸受到重視。在對中國城市化進程中具體城市增長與反增長案例的研究中，我國學者進一步對其進行深層次的發掘，發展了城市增長理論。

學者陳浩等以南京老城南事件為實例，在分析城市增長理論淵源中反增長政治的基礎上，研究西方社會城市開發案例中反增長政治行為，以大量案例研究為基礎的前提下指出，增長主義在西方城市治理中的霸權地位不在，而倡導“慢增長”的反增長政治影響力越發關關鍵。學者們在論文中以西方反增長政治的基本特征（發起反增長行為的目的）、參與主體、干預政策過程達到反增長目的的措施與其不足之處與中國城市現象進行對比，肯定了增長聯盟模型在轉型中國的適用性，分析了我國具體背景下的參與者及其作用機制與西方的異同，從我國“地區性”維權群體在基于理念認同與共同目的下組成的“聯盟”形成、對抗、協調、消弭的過程中對反增長再認識，得出其既是挑戰，也是中國城市規劃與實踐機遇的結論。

二、城市發展與規劃變遷：以北京市為例

北京市是中國的首善之都，表現出的中國城市規劃在反映中國城市增長歷程上具有典型意義。

（一）1949年至1978年北京市規劃變遷

建國之初，北京市主要是作為行政中心執行行政職能。此階段拓寬了東西長安街，擴建了天安門廣場，并建設了人民大會堂等代表性工程。中央把北京的功能定義為“將消費城市變成生產城市”，北京市應該是一座工業城市。《北京市城市總體規劃方案》針對古風建筑提出“拆、移、改建，區別對待”的意見;同時提出加快舊城改造速度的指令。

20世紀50—60年代，由于財力問題，改造了大批朝向隨意，格局極不合理的低標準簡易樓。推行了“推、接、擴”即將原有建筑外推、接蓋、擴大。這時期舊城興建了一大批街道工廠，多是以見縫插針的形式，工居混雜，給城市造成很大負面影響。60—70年代新增住宅房屋建設面積較少，質量較低，同時由于人口較快增長，人均住宅面積僅為3.9平方米。

直到1973年以后，重新開始城市規劃，在舊城中心區域拆除約270萬平方米舊房，新建了1 100萬平方米房屋。城市定位忽視了第三產業發展。隨著不合理的發展理念，城市地區發展的不平衡，北京舊城環境惡化、建筑老舊、交通公共設施承載力不足問題越來越嚴重。

（二）1978年至2010年北京市規劃變遷

經過十年動亂，城市建設處于相對停滯狀態，返城高峰使人口數量快速上升，各方面需求對城市空間提出挑戰。

1983年《北京城市建設總體規劃方案》再次發揮作用，北京城作為歷史文化名城受到重視，景觀走廊和傳統風貌得以受到保護，城市容積率和建筑高度也得到控制，國務院對北京城市建設總體規劃方案做出的十條批復中明確指出：“北京城鄉的繁榮與發展要服從和服務于北京作為全國政治中心和文化中心的要求。工業規模要嚴加控制……等適合首都特點工業”。城市功能優化配置與工業外遷，典型表現為首鋼搬遷與否的博弈。

城市基礎設施的發展完善對城市規劃、拆遷改造創造了條件。涌現出北京東城菊兒胡同等成功改造的典型案例。政府投資600萬元，采取房改、合作建房、房地產經營等辦法，新建住宅29 735平方米，安置住戶583戶。城市建設保護古都風貌、新區開發與未改并重相結合與住房制度改革和房地產經營相結合，規劃處第一批37個改造區域。在房地產開發的帶動下，又規劃出第二批、第三批危改區。1988年第七屆人民代表大會對憲法做出修改，將土地使用權可以依照法律規定有償轉讓列入憲法。

這一時期的道路交通用地也經歷較大的變遷，北京市機動車保有量已從1990年末的38.9萬輛上升到了2003年末期的212.4萬輛。原有的道路越來越不能適應日益發展的汽車流量。除去新建的東西長安街工程，舊城的道路仍基本沿用民國時期的路網格局。1999年竣工的平安大街與2000年開建的兩廣大街進一步提升了城市建通承載能力。

1992年經過改革開放總設計師鄧小平的“南巡談話”后，催化生產力非公有制經濟進一步發展。1993年國家開始實行國有土地有償使用的政策，北京舊城因為級差地租成為國內外房地產競爭的首選之地。進入90年代以后，“增長主義”成為中國經濟發展中意識形態的主潮，在迅猛的城市化過程中產生了目的在于推動城市“跨越式發展”的政企增長聯盟。

至此之后，北京地區的危改進入快速發展時期。此階段危舊房改造達到高峰，年拆除危舊房2.6萬戶，約75萬平方米。僅從1992—1994年兩年間就有175片危房改造區立項，接近1991年的5倍。同時，由于北京辦公、商業服務設施嚴重缺乏，有些危舊房改造變成了以商業、酒店、辦公設施為主，房地產帶動危改發展過于迅猛，并且造成舊城內高檔樓盤過多，普通住宅不足以及征地、拆遷影響社會穩定等問題。

20世紀90年代初期的房地產產業變化突出表現在這一時期北京舊城改造過程當中，北京在新一輪總體規劃確定以舊城發展的規劃指導，并在開發帶危改的政策引導下，房地產企業和外資大量進入舊城。同時由于政府在相應的舊城保護方面沒有深入研究和做出政策上的限定，致使在追求利潤的驅動下，房地產企業對舊城采取“剃光頭”式的成片開發模式，大量四合院被推平，取而代之的是一大批與舊城風貌不協調的商業綜合體的出現，并出現牛街歷史文化保護區被整體拆除的情況。

1995年北京城市年度數據見表1。在這一時期的危改中，房地產開發商實際掌握了主動權。對企業沒有準入限制，房地產公司在“先劃撥、后出讓”、拆遷、稅收方面采取優惠政策（如允許開發商在為落實安置房和資金的情況下開始拆遷，無償提供周轉和安置用房;在市政費、地價、電價等方面提供適當的減、免、緩。減少代征用地、緩建市政配套設施等優惠政策）下參加危改時可以以低于基準地價的價格取得土地。試驗階段在政策支持下這種粗放型的開發方式給舊城造成了嚴重破壞。房地產發展在1991年就出現超過50%的過快趨勢。國家調控下房地產發展勢頭得到控制。據北京市財政局，1998年營業稅占地方財政收入一半，約1 000億元，房地產、電為主要增長點。2000年《北京市加快城市危舊房改造實施辦法》北京市政府提出“房改帶動危改”模式。從此，北京市危舊房改造又進入了新一輪快速發展。

1995—2010年北京市房價走勢如圖1所示。此時期房價增長模式為城市投資帶來的房價上漲。集中表現為政策支持與一線城市土地區位優勢下資本的競爭。土地利用強度過高導致負面效益明顯，政府房價調控政策在1998—2000年產生了一定的抑制作用。

三、首鋼搬遷與奧運會對北京城市發展的影響

空間的交換、使用兩種價值決定了土地使用和財富分配，而政府的行為對土地使用和財富分配造成非凡影響。增長控制、分區管制、環境報告等一系列政府選擇性干預手段參與調和空間市場的運作。土地與樓房市場及其他因素組成的城市現象過程反映二者相互作用，受這一過程決定的房價是空間關聯利益的回應。在促成增長的進程中，土地財政和供需兩旺的房地產市場成為增加地方財政收入、推動經濟增長的主要動力之一。首鋼搬遷與奧運會的舉辦是北京政府應對負面環境影響報告與計劃增長的具體嘗試——緩和首鋼造成的污染為北京帶來可見的實際利益，奧運更加提升了北京的國際空間知名度。

（一）首鋼“搬與不搬”的博弈

首鋼1919年建廠，有著近百年的歷史，老廠區位于北京市石景山區。11.76平方公里的首鋼占據全區面積的14%，其中廠區占地近8平方公里;與首鋼相關的人口16萬，占全區人全區人口的72.73%，石景山的區位優勢和聚集效應顯而易見。1979年首鋼粗鋼產量179萬噸，首鋼的產出連年上升，是當時我國生產力的代表之一。

在首鋼取得巨大成績的背后，集中了冶金、電力 、軍工等企業的石景山在上風上水的位置上污染問題愈演愈烈。距北京市中心僅有17公里的首鋼滾滾煙塵籠罩成巨大的煙蓋。1986年，北京石景山環學會提出“搬首都還是搬首鋼”的嚴峻問題。進入20世紀90年代，首鋼形成“有污染已治理”的觀念。1995年，首鋼的鋼產量800萬噸以上，能耗達到906萬噸標準煤，水耗7 310萬噸，二氧化硫排放4萬噸，煙塵量、粉塵量分別為1.428 3萬噸、1.599 7萬噸，二氧化碳約為2 100萬噸。

2001年7月13日，北京申奧成功，2004年首鋼提出“如果國家沒有決定首鋼搬遷，首鋼將進一步加大環境治理力度，如果國家決定搬遷，首鋼接受。”2005年3月，首鋼決定遷往唐山曹妃甸。首鋼搬遷的決定是各方面博弈的

結果。

1.為北京順利舉辦奧運會，塑造城市文化符號做努力

盡管首鋼在環境治理方面做出了不懈的努力，但即使付出再多的努力也無法與千年首都的空氣質量相調和。面對現實，首鋼所有的鋼鐵相關行業將不得不遷離北京。否則，北京的空氣質量將達不到標準，也無法實現此前申辦奧運會時對外許下的環境質量承諾。

2.人員就業、家屬安置是首鋼能否持續發展的重要保障

在整個搬遷過程中，必須充分考慮到工人的利益，使絕大多數工人能夠滿意地接受搬遷計劃。對于一些到搬遷地區工作的關鍵技術人員，應該考慮他們遠離京城、遠離家庭成本付出，他們應該得到合理的補償。

3.首鋼搬遷不是“污染轉移”的異地克隆

首鋼東移，北京居民都很開心。但是對于唐山人來說，這會是污染的轉移嗎？ 首鋼東移唐山沿海地區，污染問題肯定或多或少存在，所以，存在比較利益問題。但首鋼東移絕不是異地復制，更不是污染搬家，需要結合首鋼搬遷與唐山地區鋼鐵工業發展的現狀綜合規劃，旨在建設具有國際先進水平的大型鋼鐵聯合企業集團。

4.首鋼搬遷污染治理責任落實與稅收合理分配

首鋼通過搬遷努力“還給北京一個更藍的天空”，按照屬地原則，企業在何處生產就會對當地產生污染排放問題，當然也就應該向當地上繳相應的稅利。雖然對于北京市政府來說，收益是被遷移走了，但首鋼留下的其他產業、離退休職工以及辦理了內退的職工，卻需要安排好人力物力去解決，需要正確對待和處理首鋼搬遷的有關問題。

（二）2001年申奧成功后危改建設高峰期

據北京市財政局文件：“緊緊圍繞奧運籌辦工作，大力提升城市管理和服務水平。及時撥付資金120億元，加快地鐵九號線、智能交通系統等重點工程建設。安排補貼資金82.9億元，確保公交、地鐵、熱力、燃氣等城市公用企業正常運轉，方便市民出行，保障市民基本生活。撥付資金8.6億元，大力開展環境綜合整治，保障老舊小區、樣板胡同及外立面整治項目按計劃開展。投入資金8.4億元，進一步推進四城區重點區域胡同整治工作，已實際開工院落

1 845個，胡同44條。加快公交、環衛、郵政等行業高排放‘黃標車的淘汰和治理，確保奧運會空氣質量保障措施順利實施。”

從2002年開始，奧運籌備工作全面啟動，城市規劃跟著奧運走，對于設計和規劃部門來說，場館區域原有建筑物的拆遷和新的基礎設施的建設成了他們首先要關注的對象，伴隨而來的是土地利用和土地覆蓋格局的變化。

就籌備奧運會的投入資金來說，直接投入資金有運動會前和運動會期間，280億元用于基礎設施建設。其中，將投資127億元建設和改擴建比賽場館、訓練場館和殘奧會設施。投資153億元建設奧林匹克大廈、中國國際展覽中心、運動員村、媒體記者村等。此外，運動會期間的運營投資為115億元人民幣，運動會結束后的設施維修2億元。合計396億元。（如圖2所示）

間接投入包括原“十五”計劃中沒有考慮到，但因舉辦奧運會實際上新增加的各項基礎設施投資近1 068.7億元，以及已經納入“十五”計劃的與舉辦奧運會緊密相關的其他基礎設施投資約1 438.3億元。從長遠來看，籌備舉辦奧運會是北京在對外開放塑造城市形象的機遇下推動下的一次城市快速增長。

奧運會對拉動北京市GDP增長起到了巨大作用。1999—2006年北京市GDP增長了5 438.96億元;財政預算收入增長了838.06億元;直接間接帶動28萬人就業。（見圖3）

從2003年到2007年5年間，由于奧運會的籌備，北京每年平均增加了522萬的國內游客和20萬的國外游客，奧運旅游收入年均將增加119億元。這些顯著優化了北京產業結構，第三產業比重快速上升，占北京產業結構的62%。同時奧運會的成功舉辦也促使北京城市空間投資與北京市地方財政結構的比重變化（見表2）。

據北京市財政局數據，2009年房地產市場回暖，土地交易市場趨于活躍，帶動相關稅收增長：土地增值稅27.2億元，增長54.5%完成預算的164.5%。對財政貢獻率較高。

2010年超預算增幅較大主要是收土地供應模式，房地產市場景氣等多方面影響，國有土地使用權出讓金收入大幅增長。2011、2012年經濟增速放緩，營業稅改增值稅，財政增速放慢。北京市2012年1—3月，財政收入呈現回升態勢。受樓市和車市調控以及大氣環境治理等調控政策影響日益凸顯。2013年1月，全市地方公共財政預算收入完成523.6億元同比增長15.0%，增幅較高主要是房地產業、制造業、租賃和商務服務業等重點行業企業經營效益。到11月份，固定資產投資增速逐步企穩回升。

2013年和2014年，雖然出現商品房銷售面積較上年大幅回落，但房地產仍是帶動財政收入的前四位。

2015年市級政府性基金預算收入1 200.15億元，完成預算的161.2%。主要是土地收入帶動。

2019年北京財政收入將突破6 000億元，而金融業、房地產業、批發零售業和制造業占財政收入前四位，分別占據稅收總額的17.5%、13.5%、11.9%和9.8%，合計超過整個財政收入的50%。

四、從城市增長參與者與反增長事件看待中國城市增長的特殊性

（一）政策指導的政企增長聯盟

我國城市增長大致經歷了行政權力中心階段、對交換價值的保護階段、對使用價值的保護階段。增長參與者由政府行政權力主導逐步過渡到市場主體日益扮演重要角色。增長導向極度受政策背景影響。

1.行政權力中心階段

從20世紀50年代至改革開放前，我國一直實行計劃經濟體制。經過三年調整期，國民經濟開始恢復后，1957年，完成了第一個國民經濟五年計劃，社會主義改造基本完成，標志著我國所有制結構和調節方式都實現了向完全計劃經濟的轉變，建立起了公有制占絕對統治地位的計劃經濟體制。此階段國家權力是促成或制約城市生產、消費、規劃、建設的唯一主體，對經濟活動采取直接指令性行政管理，來實現資源的配置，在計劃經濟體制中，國家或中央政府是經濟運行中的核心主體，而企業是政府的附屬物，只是執行既定的生產計劃。

2.對交換價值的保護階段

1980年以后，我國重視私有財產的地位，在政府為主導的前提下開始允許非公有資本參與城市開發。

1988年第七屆人民代表大會對憲法做出修改，將土地使用權可以依照法律規定有償轉讓列入憲法;1993年，國家開始實行國有土地有償使用。此階段早期在行政權力下合營經濟（由原來從事危改的政府下屬事業單位發展而來，實際上已經成為具有獨立法人資格的房地產企業）的市場主體在政策支持下十分活躍，土地財政在財政總收入中的比重日益增加。此后，地方政府不斷擴大土地使用范圍，提高土地價格，出讓土地權限獲取收入，通過鼓勵開發土地，并且通過土地融資和地方銀行聯手影響甚至控制地價。但由于沒有對商業性開發與準入門檻進行限制，導致房地產發展過于迅猛、普通住宅不足以及征地、拆遷影響社會穩定等問題。

2005年，北京國有建設用地供應辦法提出，在土地開發過程中提出將土地一、二級市場分開，不允許從事土地一級開發的房地產商從事土地二級開發，今后將由政府組織土地一級開發中的征地補償、拆遷安置等前期項目，明確解決了這一問題。

3.對使用價值的保護階段

最早提出“搬首鋼還是搬首都”的爭論只是糾結于首都環境與企業產能與就業人員及其家屬的待遇、安置，北京奧運會是提醒我國注重空間使用價值重要性的催化劑——空間利用的可持續性發展和優化即保證空間的價值。北京作為中國的都城，一點創新一點發展沒有是不行的，既要強調建設和諧社會，改善居民居住條件，又要使古城的風貌得到有效的保護，尊重風貌保護大的原則就是格局基本不變，可以有彈性改變。目前較為成功的實驗是部分功能遷出中心，遷往郊外與京津冀一體化發展。

（二）中國式反增長的妥協性

增長主義規劃論認為它們的本質邏輯都不是為公共利益服務，而是為資本積累服務。但中國的為增長不等于為市場，這是一種中國特色的增長機制的新模式。增長以損益積累資本飽受詬病，而中國增長規劃則被認為是建設社會主義強國的必要路徑，中國的增長與公共性具有一致性。

1.早期我國“反增長”群體不足以形成反增長趨勢

城市增長機制的實質既是政府與市場結盟的過程也是政府、開發商與民眾三方相互博弈的過程，而民眾作為弱勢群體，其利益最可能受到侵害。大量的案例都表明我國經濟發展迫切需要增長型項目，政府則不可避免地將增長型項目置于中國城市發展的主要地位上。北京市各階段危改規劃都類似于貧窮區域的“復興”，城市規劃中古建筑從提出保護到因現實操作的否定，再到稀缺性顯示后重新被保護，民眾在增長的過程中一直處于弱勢的一方，承受了極大的損失。在政策背景、生產力水平下我國危改早期安置事項做的不能盡如人意，拆遷過程中反增長聯盟逐漸產生，但沒有從本質上改變弱勢地位。

中央政府和知識精英參與這一聯盟的訴求是維系歷史和文化等公共價值觀。因此，當保護具有歷史意義的街區和建筑想法基本得以實現時，他們就會不失時機地退出反增長聯盟。

所以，當前中國城市空間開發中的反增長聯盟往往只能推動有限目標的實現，難以從根本上宰制增長聯盟推進的各項政治經濟議題。

2.中國消弭反增長趨勢的措施

增長主義理論者反思了鄰里空間在“更高效的利用”口號下被商業擴張入侵造成的階層空間分層差異的后果，提出城市或城市化并不應該破壞鄰里文化。中國城市增長探索中保障性住房建設等措施是對“社區組織增長悖論”的一種反思。

近十年以來，我國民主法制化建設過程進一步受重視并得到完善，在反增長勢力中，處于弱勢的規劃周邊居民在維護鄰里權益過程中參與水平參與規模都得到提升。北京反增長事件雖然屢屢發生，但隨著我國治理理念逐漸完善，應對反增長的實踐中也不乏成功處置的例子。北京在規劃建設污染類與風險聚集類公共設施的建設與運營過程中，從單純的貨幣補償變為給付金錢、增加公共設施、房屋置換與搬遷、醫療保健服務、房地產價格保證、居住環境改善等。

我國增長推動者日益意識到“反增長政治”并非反社會，而是反對 “破壞性的”和 “不公正的”增長，他們對于城市的發展與社會進步都具有積極的正能量意義。

同時，建設保障性住房作為使規劃更具有公平正義價值的途徑，彌補了增長過程中對弱勢群體的損害這一缺陷。2007年至今，全國新建3 600萬套保障性住房，很好地協調了政府、市場、公眾三者的權益分配難題，保障性住房又提升了新區的增長競爭力。但是我國需要注意保障性住房之保障性作用的落實問題，處理好現實操作中不正之風頻現，保障房淪為小部分當權者牟取私利的別樣方式這一嚴重問題。

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作者簡介：張 煚（1997—），男，河北霸州人，碩士研究生在讀，科員，主要從事公共管理學研究。