檔案數(shù)字化外包項(xiàng)目安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別研究

米 雪， 胡 誠

（1.湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭411105；2.中國能源建設(shè)集團(tuán)江蘇省電力設(shè)計(jì)院有限公司，江蘇 南京210000；3.湖南工程學(xué)院，湖南 湘潭411100）

館藏檔案數(shù)字化是順應(yīng)新時(shí)代社會(huì)發(fā)展的新導(dǎo)向和新要求。 由于受人力、資源、技術(shù)等條件的限制，數(shù)字化外包形式在檔案部門中趨于普遍。 國家檔案局為進(jìn)一步規(guī)范數(shù)字化服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理行為，相繼發(fā)布了《檔案數(shù)字化外包安全管理規(guī)范》（檔辦發(fā)〔2014〕7 號(hào)）《檔案數(shù)字化服務(wù)外包工作規(guī)范》征求意見稿等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提出數(shù)字化服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“安全第一、預(yù)防為主” 的原則，采取科學(xué)有效的安全管理措施及技術(shù)手段確保檔案安全［1］，強(qiáng)調(diào)建立風(fēng)險(xiǎn)管理體系，并制定風(fēng)險(xiǎn)管理政策和風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃杜絕和規(guī)避各種數(shù)字化風(fēng)險(xiǎn)［2］。 可見，開展檔案數(shù)字化外包業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 檔案數(shù)字化外包典型項(xiàng)目調(diào)研簡要說明

筆者選擇湖南省內(nèi)三個(gè)檔案數(shù)字化外包項(xiàng)目作為典型案例：湖南省檔案局館藏民國檔案數(shù)字化保護(hù)項(xiàng)目、長沙市檔案局檔案數(shù)字化外包項(xiàng)目、湘潭市國土資源局檔案數(shù)字化項(xiàng)目。 主要對上述項(xiàng)目所涉及的發(fā)包方、承包方進(jìn)行實(shí)地走訪，對項(xiàng)目的監(jiān)理方進(jìn)行電話訪談，分別從檔案數(shù)字化管理、加工、監(jiān)管等角度深度了解其工作內(nèi)容，進(jìn)而分析目前檔案數(shù)字化外包存在的風(fēng)險(xiǎn)。

2 檔案數(shù)字化外包業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

2.1 前期準(zhǔn)備階段

2.1.1 制度保障風(fēng)險(xiǎn)

制度保障風(fēng)險(xiǎn)即由于檔案數(shù)字化的標(biāo)準(zhǔn)和制度不夠完備而存在的風(fēng)險(xiǎn)。 目前，湖南省出臺(tái)了《 湖南省規(guī)范檔案中介服務(wù)規(guī)定》，長沙市、湘潭市等也結(jié)合實(shí)際制定了關(guān)于準(zhǔn)予檔案數(shù)字化服務(wù)機(jī)構(gòu)備案登記的相關(guān)制度，但在已有的制度中，有關(guān)準(zhǔn)予備案登記的要求較少，包括檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)在何處進(jìn)行備案及備案登記等基本條件，內(nèi)容不夠全面，制度系統(tǒng)化、專業(yè)化不足，在項(xiàng)目實(shí)施過程中潛藏著一定的風(fēng)險(xiǎn)，不利于檔案數(shù)字化市場的健康發(fā)展。

2.1.2 承包方選擇風(fēng)險(xiǎn)

目前，檔案數(shù)字化外包服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)不一，服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模大小不等，投資額度差距很大，人員數(shù)量和人員結(jié)構(gòu)等也存在很大差別，提供的服務(wù)水平參差不齊，且部分機(jī)構(gòu)存在經(jīng)費(fèi)不足、管理不善、人員未經(jīng)培訓(xùn)等現(xiàn)象。 發(fā)包方也可能對承包方考查不夠全面、不夠深入、不夠?qū)I(yè)。 這些問題很大程度將導(dǎo)致檔案數(shù)字化項(xiàng)目面臨整體質(zhì)量差、業(yè)務(wù)中斷、泄密等風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 中期加工階段

2.2.1 實(shí)體檔案的交接風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，檔案數(shù)字化外包主要采取完全外包的方式，由發(fā)包方提供加工場所，承包方攜帶人員、設(shè)備、技術(shù)等上門服務(wù)，一定程度減小了檔案運(yùn)輸過程中的風(fēng)險(xiǎn)，但并沒有完全解除檔案交接風(fēng)險(xiǎn)，例如：檔案下架與裝箱的過程隨意，未做標(biāo)識(shí)或者標(biāo)識(shí)不齊全；出入庫交接手續(xù)不規(guī)范，承包方人員單獨(dú)進(jìn)入庫房取放檔案；檔案歸還入庫沒有細(xì)致地檢驗(yàn)外觀、清點(diǎn)數(shù)目；上架過程粗暴等。 以上行為極易導(dǎo)致檔案交接不清、亂序、破損等問題。

2.2.2 實(shí)體檔案的使用風(fēng)險(xiǎn)因數(shù)字化加工人員在檔案出入盒的過程中的粗暴、粗心行為，導(dǎo)致檔案原貌受損、亂序等；原件掃描前和圖像處理后的拆卷和裝訂等必經(jīng)流程中出現(xiàn)人為二次損壞檔案，出現(xiàn)劃損、折傷、漏頁等問題。

2.2.3 數(shù)字化加工場所風(fēng)險(xiǎn)

檔案數(shù)字化加工場所基本為臨時(shí)借用或搭建，空間狹小，環(huán)境簡陋，影響設(shè)備的布置與使用，取出的檔案一般就地堆積，未采取防塵、防潮、恒溫等保護(hù)措施，加劇了數(shù)字化外包加工過程中檔案的安全風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.4 數(shù)字化加工人員風(fēng)險(xiǎn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，檔案數(shù)字化加工人員大多以臨時(shí)招聘為主，專科以上即可聘用，欠缺操作經(jīng)驗(yàn)，僅由老員工進(jìn)行培訓(xùn)，部分加工人員工作懈怠，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，人員的流動(dòng)性較大。 學(xué)歷不高和專業(yè)素質(zhì)的欠缺給數(shù)字化質(zhì)量帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)，并存在項(xiàng)目進(jìn)度中斷、滯后以及檔案數(shù)據(jù)外泄等隱患。

2.3 后期驗(yàn)收與維護(hù)階段

2.3.1 驗(yàn)收與檢查風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)字化加工結(jié)束之后，驗(yàn)收和檢查是確保加工成果質(zhì)量的最終環(huán)節(jié)。 目前存在的問題是數(shù)字化成果初檢整體合格率不高，往往需多次驗(yàn)收，增加成本；缺少對留存信息的安全檢查，比如檢查及刪除設(shè)備中的信息，存在檔案數(shù)據(jù)流失、信息泄露等風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.2 成果質(zhì)量和安全風(fēng)險(xiǎn)

一是數(shù)據(jù)備份不及時(shí)。 數(shù)字化成果僅存放在系統(tǒng)中，未按規(guī)定對完成的數(shù)字化成果進(jìn)行安全備份，數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)方式和保密程度存在風(fēng)險(xiǎn)。 二是初始成果穩(wěn)定性不強(qiáng)，在查詢利用時(shí)偶爾出現(xiàn)數(shù)據(jù)不完整或混亂等情況，為確保質(zhì)量和安全，必須進(jìn)行多次的補(bǔ)充、修復(fù)、調(diào)試。

2.3.3 后期維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)

檔案數(shù)字化承包方大多會(huì)提供后期維護(hù)服務(wù)，一般以一年為限，在此期間出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：一是因?yàn)槿鄙俪ｑv機(jī)構(gòu)和穩(wěn)定人員，與承包方的聯(lián)系稍顯困難，問題得不到及時(shí)解決；二是檔案數(shù)字化外包機(jī)構(gòu)的發(fā)展前景存在風(fēng)險(xiǎn)，一旦破產(chǎn)倒閉，那么外包項(xiàng)目的后期維護(hù)將無法得到保障。

2.4 檔案數(shù)字化外包風(fēng)險(xiǎn)的特征分析

綜上所述，歸納檔案數(shù)字化外包風(fēng)險(xiǎn)的特征，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)對于項(xiàng)目整體的影響程度進(jìn)行簡單的分級，如表1 所示。

表1 檔案數(shù)字化外包風(fēng)險(xiǎn)特征分析

3 檔案數(shù)字化外包風(fēng)險(xiǎn)的根本成因

3.1 行業(yè)發(fā)展環(huán)境欠成熟

首先，目前我國檔案數(shù)字化外包的相關(guān)文件多為規(guī)范性文件或是公告性文件，并無針對檔案數(shù)字化工作的法律性文件，針對檔案數(shù)字化中發(fā)生的檔案泄密、檔案損壞等問題，缺乏具體的懲罰規(guī)定，約束力不夠。

其次，現(xiàn)有規(guī)定中對于檔案數(shù)字化服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的基本要求主要是：至少一名具有相關(guān)資質(zhì)的中級職稱從業(yè)人員、可進(jìn)行數(shù)字化加工的設(shè)備、具有固定的加工場所，具備這三個(gè)條件即可進(jìn)行登記備案，準(zhǔn)予登記備案門檻較低。 因此，數(shù)字化外包機(jī)構(gòu)趨向于滿足最低標(biāo)準(zhǔn)，盡可能減少運(yùn)作成本，導(dǎo)致了目前我國檔案數(shù)字化服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)和能力的參差不齊，行業(yè)整體環(huán)境不夠成熟，甚至形成各種惡性競爭局面，影響檔案數(shù)字化行業(yè)的專業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展。

最后，從行業(yè)從業(yè)人員來看，《湖南省規(guī)范檔案中介服務(wù)規(guī)定》指明持有認(rèn)證的檔案資格培訓(xùn)證書或相關(guān)資質(zhì)的人員才可以從事檔案服務(wù)［3］，但目前從事檔案數(shù)字化項(xiàng)目的具體施工人員大多為臨時(shí)招聘，對這類人員并未有明確要求，整體上學(xué)歷、專業(yè)要求不高，缺少專業(yè)培訓(xùn)和基本的信息安全教育等，流動(dòng)性大，管理松散，也是行業(yè)發(fā)展不夠成熟的重要表現(xiàn)。

3.2 具體項(xiàng)目業(yè)務(wù)三方協(xié)調(diào)溝通意識(shí)薄弱

一是檔案數(shù)字化外包業(yè)務(wù)的發(fā)包方和承包方之間欠缺統(tǒng)籌全局、積極有效的溝通。 發(fā)包方和承包方過分依賴外包合同、溝通意識(shí)薄弱［4］。 雙方在簽署合同以后，發(fā)包方普遍存在工作交付后只負(fù)責(zé)驗(yàn)收成果的思想，主動(dòng)交流意識(shí)不強(qiáng)；而承包方秉承著合同第一的原則，合同中未涉及的問題一般不予考慮或者自行解決。

二是檔案數(shù)字化外包業(yè)務(wù)監(jiān)理方作用弱化。 監(jiān)理方監(jiān)管的主要方式是定期向檔案數(shù)字化發(fā)包方出具監(jiān)理報(bào)告，這種以監(jiān)理報(bào)告作為主要甚至是唯一溝通方式的做法，使得項(xiàng)目執(zhí)行中出現(xiàn)的問題得不到及時(shí)反饋，增加了檔案數(shù)字化外包的風(fēng)險(xiǎn)。

三是整體協(xié)調(diào)、檢查、反饋不夠。 比如，承包方對加工環(huán)境的協(xié)調(diào)、監(jiān)管不夠，忽略了對加工場所采取除塵、除濕等保護(hù)性措施［5］；關(guān)于各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)流程的具體監(jiān)管制度缺失，約束機(jī)制和獎(jiǎng)懲措施不到位，導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)行力低，等等。