大氣污染防治中的地方政府大氣環境質量責任制度實證研究

徐祥民

(浙江工商大學，浙江杭州 310018)

在2014年修訂的《環境保護法》(以下簡稱《環保法(2014)》)對地方各級人民政府提出對本行政區的環境質量負責的要求(1)《中華人民共和國環境保護法》第6條第2款規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責?！敝?，學界掀起了關于地方政府環境責任的研究熱潮。(2)除報紙和許多普通刊物刊登了一些報道、評論、研究文章外，哲學社會科學方面的許多重要期刊也都為這場研究熱潮做了貢獻。比如《理論與改革》2014年第3期登載了顏金的論文《論政府環境責任中的利益困境——基于府際關系視域》；《法學雜志》2014年第7期登載了徐以祥和劉海波的論文《生態文明與我國環境法律責任立法的完善》；《探索與爭鳴》2014年第7期登載了夏夜的論文《對政府環境責任主體的再認識》；《河北法學》2014年第12期登載了馬波的論文《政府環境責任考核指標體系探析》；《環境保護》2015年第1期登載了唐薇的論文《新〈環保法〉對政府環境責任規定的突破及落實建議》等。與學術界對地方政府履行環境質量責任的重視相比，地方政府實際履行這項責任的舉措似乎不是多么有力，上級政府給下級政府履行該項責任提供的條件也不怎么有利。或與學術界對地方政府環境質量責任的理論闡釋存在某些問題有關，(3)比如，有學者就把地方政府首長及地方政府相關職能部門首長的作為違反法律或怠于履職等應承擔的不利后果責任看作是政府環境責任或政府環境質量責任。參見辛慶玲：《生態文明背景下政府環境責任審計與問責的路徑探析》，載《青海社會科學》2019年第2期。地方政府履行環境質量責任的應有作為不夠顯著。筆者試以近年來大氣污染防治法的建設與實施為例，解剖地方政府環境質量責任制度的實施情況。

《環保法(2014)》第6條第2款加給地方各級人民政府的責任是“對本行政區域的環境質量”的責任。我們可以將其概括為地方政府環境質量責任。從作為單獨一部法律的《環境保護法》的建設發展來看，《環保法(2014)》規定地方政府環境質量責任是一個創舉，而從我國環境保護法這個法律部門的建設發展來看，《環保法(2014)》第6條第2款則是對已經存在于我國環境保護法部門中的地方政府環境質量責任的再次宣告或更具一般性的立法宣示。地方政府對本行政區環境質量的責任最初是以地方政府對本行政區的大氣環境質量責任的形式出現的。2000年修訂的《大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法(2000)》)第3條第2款規定：“地方各級人民政府對本轄區的大氣環境質量負責”。該條加給“地方各級人民政府”的責任，按照后來的立法所做的補充完善，就是“對本轄區的大氣環境質量”的責任，簡稱地方政府大氣環境質量責任。在《大氣污染防治法(2000)》之后，其它一些環境保護單行法也對地方政府設定了環境質量責任。例如，2008年2月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議修訂的《水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法(2008)》)第4條第2款規定：“縣級以上地方人民政府應當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區域的水環境質量負責?！比绻f《大氣污染防治法(2000)》《水污染防治法(2008)》都是適用于特定污染防治事務領域的環境保護單行法，它們規定的地方政府環境質量責任還都是地方政府對特定污染防治事務領域內的環境質量的責任，那么，《環保法(2014)》是我國環境保護法部門中具有環境保護基本法形式特征的一部法律，其規定的地方政府環境質量責任是地方政府對環境保護所有事務領域(包括污染防治、資源損害防治、生態損害防治、氣候與地理環境不利變化防治四個領域(4)參見徐祥民主編：《環境與資源保護法學》(第二版)，科學出版社2013年版，第28-30頁。)的環境質量的責任。

不管是想建立或理解關于地方政府環境質量責任的學理，還是想了解地方政府環境質量責任制度實施的情況，《大氣污染防治法(2000)》(包括后來的修訂修正)及其在大氣污染防治實踐中的實際運行，都是最好的突破口。

一、大氣污染防治“行動”中的地方政府責任

在我國各單行環境保護法中率先規定地方政府環境質量責任的《大氣污染防治法(2000)》在2015年又經歷了一次修訂。2015年修訂后的《大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法(2015)》)對地方政府大氣環境質量責任制度做了進一步加強。在確立了地方政府大氣環境質量責任制度的《大氣污染防治法》實施以來，我國相繼實施了防治大氣污染的三次重大行動。按行動起始的時間先后為序，它們依次是：(1)實施2012年9月27日國務院批準的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》(國函〔2012〕146號)；(2)實施2013年9月10日國務院印發的《大氣污染防治行動計劃》(國發〔2013〕37號)，環保實務界也稱其為“大氣十條”；(3)實施2018年6月27日國務院印發的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》(國發〔2018〕22號)。在地域范圍上，第二次、第三次行動覆蓋全國，第一次行動涉及“19個省、自治區、直轄市”。這三次重大行動毫無疑問是最大規模最具影響力的《大氣污染防治法》實施行動。在這些行動中，地方政府環境質量責任制度發揮了怎樣的作用，扮演了怎樣的角色呢？

(一)《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》與地方政府大氣環境質量責任

先來看《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》(以下簡稱《大氣“十二五”規劃》)。《大氣“十二五”規劃》由環境保護部、發展改革委、財政部編制，國務院批準實施。作為由國務院批準實施的防治大氣污染的規劃，它的執行無疑是實施《大氣污染防治法》的重大行動?！洞髿狻笆濉币巹潯芬彩沁@樣表達的——“根據《中華人民共和國大氣污染防治法》……制定《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》”(5)《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃·前言》。。那么，這一實施《大氣污染防治法》的規劃是怎樣實施地方政府大氣環境質量責任制度的呢？以下幾點對尋找答案是有幫助的：

1.地方人民政府被宣布為責任主體。《大氣“十二五”規劃》的規劃范圍包括京津冀、長三角、珠三角地區和“遼寧中部、山東、武漢及其周邊、長株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關中、甘寧、新疆烏魯木齊城市群”(6)同②。。規劃區范圍內的地方人民政府是明確的責任主體?！洞髿狻笆濉币巹潯返?章“保障措施”明確宣布：“地方人民政府是重點區域大氣污染防治規劃實施的責任主體”。國務院對《大氣“十二五”規劃》的批復(以下稱《〈大氣“十二五”規劃〉批復》)也規定：“重點區域各省(區、市)人民政府”是“責任主體”(7)《國務院關于重點區域大氣污染防治“十二五”規劃的批復》(國函[2012]146號)第4條。。在該規劃中，可以看到要求地方人民政府負責完成的任務。比如，“十二五”期間上海市二氧化硫年均濃度要下降11%、二氧化氮年均濃度下降9%、可吸入顆粒物年均濃度下降10%、細顆粒物年均濃度下降6%。(8)《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》附表3《“十二五”重點區域大氣污染防治各省市規劃指標》。根據《大氣“十二五”規劃》，規劃范圍內的許多城市都有在規劃期間應達到的目標。比如，武漢及其周邊，除武漢市外，黃石、鄂州、孝感、黃岡、咸寧二氧化硫年均濃度要從2010年基礎值38微克/立方米、33微克/立方米、21微克/立方米、9微克/立方米、27微克/立方米的基礎上，下降7%；二氧化氮年均濃度要從基礎值23微克/立方米、22微克/立方米、28微克/立方米、14微克/立方米、23微克/立方米，下降4%；可吸入顆粒物年均濃度要在91微克/立方米、83微克/立方米、101微克/立方米、71微克/立方米、94微克/立方米，下降10%。(9)《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》附表3《“十二五”重點區域大氣污染防治各省市規劃指標》、附表4《“十二五”重點區域城市點位數量及空氣質量目標考核依據》。湖南省的長沙、株洲、湘潭，山西省的太原、大同、朔州、忻州，陜西省的西安、咸陽、銅川、寶雞、渭南，山東省的濟南、青島等17市，也都有“十二五”期間要實現的大氣污染防治質量目標。

《大氣“十二五”規劃》關于地方人民政府為責任人的規定、關于地方要達到的大氣環境質量目標的規定，是否就能說明地方人民政府就是大氣污染防治法規定的大氣環境質量責任主體，是否就是地方人民政府履行《環保法(2014)》規定的對本行政區環境質量責任的應然表現呢？

2.實行達標管理?！洞髿狻笆濉币巹潯返?章“創新區域管理機制，提升聯防聯控管理能力”規定了8項“創新環境管理政策措施”，其中第8項是“推進城市環境空氣質量達標管理”。該項措施要求：“環境空氣質量未達標城市人民政府應制定限期達標規劃，按照國務院或者環境保護部劃定的期限，分別在5年、10年、15年、20年內限期達標。直轄市的限期達標規劃，報國務院批準；其他國家環境保護重點城市的限期達標規劃經城市所在地省級人民政府審查同意后，經國務院授權由環境保護部批準；其他城市的限期達標規劃由省級人民政府批準，并報環境保護部備案?！痹谶@些措施中，“達標”的標準是環境保護部制定的，要求各地方實現“達標”的期限是環保部規定的，“限期達標規劃”是國務院或環保部或省級人民政府批準的。在這項“達標管理”制度中，地方政府的“責任”是在規定期限內按照上級批準的規劃實現“達標”。這樣的“責任”其實就是一項任務，一項以上級的命令的形式下達的任務。這項任務可以概括為：某年度內使大氣環境質量達到國家規定標準。“某年度內使大氣環境質量達到國家規定標準”是上下級命令服從關系中的一道普通的命令，或者說是由一道普通的命令下達的一項任務。作為下級政府，服從上級政府的命令，這是《憲法》規定的一項義務。(10)《中華人民共和國憲法》第110條第2款規定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院?！辈还苁恰洞髿馕廴痉乐畏?2000)》《大氣污染防治法(2015)》《環保法(2014)》，還是上文提到的《水污染防治法(2008)》，它們規定的地方政府環境質量責任，都是“維護環境質量”或“提高環境質量的責任”，是“積極責任”“建設性責任”(11)徐祥民：《地方政府環境質量責任的法理與制度完善》，載《現代法學》2019年第3期。，而不是簡單地服從上級命令的義務。《大氣污染防治法(2000)》等法律對地方政府環境質量的規定絕不是對《憲法》規定的地方人民政府對上級政府的服從義務的簡單重復?！洞髿狻笆濉币巹潯穼嵭械倪_標管理向地方人民政府提出的那些要求絕不等于《大氣污染防治法》等規定的地方政府環境質量責任。

《大氣“十二五”規劃》向規劃區范圍內那些省自治區直轄市人民政府、各相關城市人民政府提出的在“十二五”期間要達到的那些目標，與“達標管理”制度中的“達標”一樣，都是上級人民政府下達的命令。對這些命令的執行與地方人民政府履行對本行政區的環境質量責任是不同的兩回事。

3.《大氣“十二五”規劃》中的目標考核和獎罰?！洞髿狻笆濉币巹潯返牡?章是“保障措施”。該章的設置目的可以解釋為為該規劃的有效實施提供保障。它規定的保障措施之一是“嚴格考核評估”?？己耸裁?，評估什么呢？該章規定，“評估考核”分為年度評估(或考核)和“終期評估”兩種?！懊磕陮χ攸c區域大氣污染防治規劃實施情況進行評估考核”，這是年度評估?！霸谝巹澠谀苯M織開展的評估為“終期評估”。對考核評估的結果，《大氣“十二五”規劃》規定了兩條處理渠道。一條：“向國務院報告”；另一條：“向社會公開”?！跋驀鴦赵簣蟾妗逼鋵嵕褪窍驀鴦赵汉蛧鴦赵合嚓P部委辦局報告。報告將產生的結果有兩類：第一類，用于對主要領導干部的獎懲?！洞髿狻笆濉币巹潯沸家獙嵭小皢栘熤啤?，要將評估結果“作為地方各級人民政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據”。第二類，用于對行政區的獎懲。《大氣“十二五”規劃》規定：“對規劃完成情況好、大氣環境質量改善明顯的省(區、市)，環境保護部會同財政、發展改革等部門加大對該地區污染治理和環保能力建設的支持力度，并予以表彰”。這是獎勵?！洞髿狻笆濉币巹潯愤€規定：“對考核結果未通過的省(區、市)進行通報；對項目進展緩慢、大氣環境污染嚴重的城市，實施階段性建設項目環評限批，取消國家授予該地區的環境保護方面的榮譽稱號。”(12)《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》第8章第2節“嚴格考核評估”。環保部等《大氣“十二五”規劃》編制部門的主張顯然得到了國務院的認可?！丁创髿狻笆濉币巹潯蹬鷱汀凡粌H確認重點區域各省(區、市)人民政府是《大氣“十二五”規劃》實施的責任主體，而且要求環境保護部等“強化目標責任考核”，對《大氣“十二五”規劃》實施情況進行年度考核。此外，《〈大氣“十二五”規劃〉批復》對發揮“中央財政”在《大氣“十二五”規劃》實施中的作用還提出了“以獎代補”、“以獎促防”、“以獎促治”等工作“方式”。(13)《國務院關于重點區域大氣污染防治“十二五”規劃的批復》(國函[2012]146號)第4條、第5條。

《大氣“十二五”規劃》規定的以對地方人民政府及其主要領導(或也可能涉及相關職能部門主要領導)的獎懲為保障手段的所謂“責任”就是上級下達的任務，對它們要“問”的“責”就是是否完成了上級下達的任務。

《保障措施》規定的措施是對整個《大氣“十二五”規劃》的保證措施。這些保障措施要保障的不是地方人民政府履行對行政區的大氣環境質量責任，而是下級人民政府執行上級人民政府的命令。

4.區域管理機制創新。在相關環境法律已經規定了地方政府環境質量責任的法制背景下出臺的《大氣“十二五”規劃》要求地方政府承擔的責任與環境法律規定的環境質量責任明顯不屬于同類。這一點是確定無疑的，之所以做這樣的規定，從《大氣“十二五”規劃》文本上看，是有原由的。

《大氣“十二五”規劃》實行的或其宣布的重大創新是實行“區域聯防聯控工作機制”，也就是其第六章標題所說的“創新區域管理機制”。為什么要實行這樣的機制呢？《大氣“十二五”規劃》在《前言》中明確宣布：“區域性復合型的大氣環境問題給現行環境管理模式帶來了巨大的挑戰，僅從行政區劃的角度考慮單個城市大氣污染防治的管理模式已經難以有效解決當前愈加嚴重的大氣污染問題，亟待探索建立一套全新的區域大氣污染防治管理體系?！薄洞髿狻笆濉币巹潯凡恢皇欠穸ā皬男姓^劃的角度考慮單個城市大氣污染防治的管理模式”，青睞跨行政區的“區域大氣污染防治管理體系”，而是認為“地方政府對當地環境質量負責”的制度有問題，并且認定的“大氣污染防治工作存在的”若干“主要問題”之首是“大氣環境管理模式滯后”，進而判定：“按照我國現行的管理體系和法規，地方政府對當地環境質量負責，采取的措施以改善當地環境質量為目標，各個城市‘各自為戰’難以解決區域性大氣環境問題。”(14)《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》第1章第3節“大氣污染防治工作存在的主要問題”。非常明顯，《大氣“十二五”規劃》并沒有忽略相關法律規定的地方政府大氣環境質量責任制度的存在。它是明知存在該項制度，而要努力擺脫由“現行的管理體系和法規”決定的“滯后”的“大氣環境管理模式”，要對“現行的管理體系和法規”實施“創新”。在這樣的“創新”思想指導下制定的《大氣“十二五”規劃》是很難給地方人民政府環境質量責任制度以應有地位的。

大氣污染存在跨行政區的特點。這是環境的自然空間規定性決定的。環境的自然空間規定性原理(15)參見徐祥民、宛佳欣：《環境的自然空間規定性對環境立法的挑戰》，載《華東政法大學學報》2017年第4期。支持建立跨行政區的“區域大氣污染防治管理體系”。但是，實行區域大氣污染防治管理體系并非必須犧牲地方政府大氣環境質量責任制度?！洞髿狻笆濉币巹潯窞閷嵭小皡^域大氣污染防治管理體系”而放棄地方政府環境質量責任制度的選擇說明，在我國，要讓法定的地方政府環境質量責任制度實施起來并不是一件易事。

(二)《大氣污染防治行動計劃》

《大氣“十二五”規劃》是實施《大氣污染防治法》的規劃，但不是實施《大氣污染防治法》規定的地方政府大氣環境質量責任制度的規劃。那么，《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱“大氣十條”)又是如何對待地方政府環境質量責任制度的呢？

“大氣十條”由國務院印發，實施周期為5年，即從2013年至2017年?！按髿馐畻l”規定了“大氣污染防治行動計劃”的“奮斗目標”和“具體指標”等。“大氣十條”無疑也要靠地方人民政府實施，而地方人民政府大氣環境質量責任制度在“大氣十條”中的地位與在《大氣“十二五”規劃》中的地位相比，沒有實質性變化。

在“大氣十條”的大多數“條”中，地方人民政府都是處于受體的地位，亦即都是接受命令的一方。比如，要求“全面整治燃煤小鍋爐”，規定：“到2017年，除必要保留的以外，地級及以上城市建成區基本淘汰每小時10蒸噸及以下的燃煤鍋爐，禁止新建每小時20蒸噸以下的燃煤鍋爐”(16)《大氣污染防治行動計劃》第1條“加大綜合治理力度，減少多污染物排放”。。根據這一規定，所有“地級及以上城市”必須停止在“城市建成區”“新建每小時20蒸噸以下的燃煤鍋爐”、“基本淘汰每小時10蒸噸及以下的燃煤鍋爐”，除非找到有“必要”“保留”的理由。再如，“大氣十條”規定實行“大氣污染物特別排放限值”制度，而被“大氣十條”提到的京津冀等“三區十群”中的47個城市(17)“三區十群”指“京津冀、長三角、珠三角區域以及遼寧中部、山東、湖北武漢及其周邊、長株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關中、甘寧、烏魯木齊城市群”(《大氣污染防治行動計劃》第5條)。必須執行國務院或其相關職能部門規定的“特別排放限值”。又如，“大氣十條”提出“大力推廣新能源汽車”的要求，并對“北京、上海、廣州等城市”提出“每年新增或更新的公交車中新能源和清潔能源車的比例達到60%以上”(18)《大氣污染防治行動計劃》第1條第3項“強化移動源污染防治”。的具體要求。“北京、上海、廣州等城市”必須執行這一要求。

在“大氣十條”中，地方人民政府很少被安排在主動地位。其第10條第32項給了地方政府主動地位。該項的完整規定是：“明確地方政府統領責任。地方各級人民政府對本行政區域內的大氣環境質量負總責，要根據國家的總體部署及控制目標，制定本地區的實施細則，確定工作重點任務和年度控制指標，完善政策措施，并向社會公開；要不斷加大監管力度，確保任務明確、項目清晰、資金保障?！彼^“負總責”就是對“國家的總體部署及控制目標”的實現“負責”，就是用“任務明確、項目清晰、資金保障”等確?！皣业目傮w部署”亦即上級命令的執行。

“大氣十條”比《大氣“十二五”規劃》更能顯示其為國家行動的標志有兩點：第一，“目標責任書”。該文件規定，“國務院與各省(區、市)人民政府簽訂大氣污染防治目標責任書”，用“責任書”規定由國務院“分解”給相關省(區、市)人民政府的大氣污染防治任務。(19)《大氣污染防治行動計劃》第8條第27項“分解目標任務”。這就是讓地方政府長官立“軍令狀”。第二，“約談”。“大氣十條”規定：“對未通過年度考核的，由環保部門會同組織部門、監察機關等部門約談省級人民政府及其相關部門負責人，提出整改意見，予以督促?！薄凹s談”的背后是處罰?！按髿馐畻l”接著規定：“對因工作不力、履職缺位等導致未能有效應對重污染天氣的，以及干預、偽造監測數據和沒有完成年度目標任務的，監察機關要依法依紀追究有關單位和人員的責任，環保部門要對有關地區和企業實施建設項目環評限批，取消國家授予的環境保護榮譽稱號?！?20)《大氣污染防治行動計劃》第8條第28項“實行嚴格責任追究”。“軍令狀”是用來確保上級命令得以執行的工具，不是地方政府履行大氣環境質量責任的工具?！碍h評限批”、“取消榮譽稱號”之類的獎懲不管適用多少次，都無助于地方政府履行對本行政區的大氣環境質量責任。

在“大氣十條”中，地方政府還取得了另一個身份——被監督主體。“大氣十條”第7條第23項有如下規定：“加強對地方人民政府執行環境法律法規和政策的監督。”這種監督是必要的，但這種監督顯然不是對地方人民政府履行其對本行政的大氣環境質量責任的支持。作為被監督的主體，地方人民政府是國家法律、政策的執行者，上級命令的執行者，但不是對本行政區大氣環境質量負責的主動行為者。

(三)《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》

《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》(以下簡稱《藍天保衛戰三年計劃》)不管是在實施時間上，還是內容上，都是“大氣十條”的繼續，與“大氣十條”和《大氣“十二五”規劃》相比，其最大的變化是治污力度大幅加強?！端{天保衛戰三年計劃》中的一個提法反映了它的特點，即“鐵腕治污”(21)《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》第9條第34項。。地方人民政府如何履行其大氣環境質量責任呢？以下幾個方面或許可以用來回答這個提問。

1.完善責任清單，健全責任體系?！端{天保衛戰三年計劃》第10條“明確落實各方責任，動員全社會廣泛參與”提出“加強組織領導”的要求。所謂“加強組織領導”就是加強對“本行動計劃”實施的“組織領導”，而“組織領導”的基本方式是明確各部門、各地方對實施“本行動計劃”的責任，“完善有關部門和地方各級政府的責任清單，健全責任體系”，其中包括“細化分工任務，制定配套政策措施，落實‘一崗雙責’”；明確“地方各級政府”“主要領導”是“打贏藍天保衛戰”“本行政區域第一責任人”；“建立完善‘網格長’制度，壓實各方責任”(22)《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》第10條第36項“加強組織領導”。。

2.環保督察。完善責任清單，健全責任體系，不等于責任的履行。于是，《藍天保衛戰三年計劃》為讓被“壓實”了“責任”的各方履行責任，實行強有力的督察——將“有關地方和部門的落實情況”，“納入國務院大督查和相關專項督查，對真抓實干成效明顯的強化表揚激勵，對庸政懶政怠政的嚴肅追責問責”(23)同②。?！端{天保衛戰三年計劃》規定，要“深入開展環境保護督察。將大氣污染防治作為中央環境保護督察及其‘回頭看’的重要內容，并針對重點區域統籌安排專項督察，夯實地方政府及有關部門責任。針對大氣污染防治工作不力、重污染天氣頻發、環境質量改善達不到進度要求甚至惡化的城市，開展機動式、點穴式專項督察，強化督察問責。全面開展省級環境保護督察，實現對地市督察全覆蓋。建立完善排查、交辦、核查、約談、專項督察‘五步法’監管機制?！?24)《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》第9條第35項“深入開展環境保護督察”。

3.考核問責?！岸讲臁边€不是“鐵腕”的硬武器。硬武器是“問責”?！端{天保衛戰三年計劃》規定：“將打贏藍天保衛戰年度和終期目標任務完成情況作為重要內容，納入污染防治攻堅戰成效考核，做好考核結果應用?！边@里的“應用”就是兌現獎懲，與《大氣“十二五”規劃》規定的相類似的獎勵和懲罰。

不管是把實施《藍天保衛戰三年計劃》看作是中央政府下達的命令，還是把它比喻為一場戰役(“藍天保衛戰”)，明確下級的責任、對執行命令的情況實施督察、按照督察考核的結果實施獎懲，都是正常的、必要的。我國相關環境保護單行法、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等文件，也都可以對這些督察、獎懲提供支持。但是，實施督察、獎懲的合理性、必要性不會自然成為忽略地方政府環境質量責任制度的理由。

《大氣“十二五”規劃》、“大氣十條”、《藍天保衛戰三年計劃》與規定了地方政府大氣環境質量責任的《大氣污染防治法》并行實施近10年。在這期間，地方政府都被合理合法地置于受命者的地位，而它們的對本行政區大氣環境質量負責的責任主體這一法律身份卻沒有得到應有的顯示。《大氣“十二五”規劃》關于“創新區域管理機制”的規定還說明，沒有給地方政府大氣環境質量責任主體以應有顯示不是因執行任務奮不顧身而造成的忽略。

二、地方經濟社會發展規劃中的地方政府大氣環境質量責任

地方人民政府對本行政區大氣環境質量責任的履行應當表現在其施政規劃或計劃中，因為在人民代表大會制度下，政府的履責行為應當經人民代表大會審議通過。行政區的人民和代表行政區人民的地方人民代表大會也會以決議、決定等方式對地方政府履行責任提出要求，因為人民代表大會制下的民主決策一般都以會議形式實現。在我國的政治實踐中，地方國民經濟和社會發展規劃是地方政府為履行大氣環境質量責任而設計的大氣環境治理行動計劃與行政區人民對地方政府提出的改善大氣環境質量的要求兩者匯聚的地方。從地方國民經濟和社會發展規劃中既可以看到政府履行大氣環境質量責任的打算，也可以看到地方人民對政府履行該責任提出的要求。筆者主張建立的環境保護“在規劃”(即在《國民經濟和社會發展規劃》)的“經濟社會發展與環境保護規劃制度”是地方政府履行環境質量責任的重要制度。(25)徐祥民：《地方政府環境質量責任的法理與制度完善》，載《現代法學》2019年第3期。這項制度在我國地方近期制定的國民經濟和社會發展規劃中有怎樣的表現呢？

下面我們到山東省17市(2019年1月萊蕪市劃歸濟南管轄之前山東省17個市，其中2個副省級市，15個地級市)的國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要中去尋找答案。從大氣污染防治的實踐來看，確定大氣環境質量責任的履行目標、評價大氣污染防治工作效果等主要使用兩類指標。一類是防治大氣污染行動指標。主要表現為減排行動或減排措施的尺度。另一類是大氣環境質量改善指標。主要表現為大氣環境質量改善欲實現的數量指標。前一類，防治大氣污染行動指標，即減排指標。從大氣污染防治實踐來看，減排指標又可分為兩種。一種是采取怎樣的行動，一種是相關行動將要達到的“刻度”。比如提高公交車對城市交通的服務能力(以便減少小轎車等的使用)是減少大氣污染物排放的行動，可簡稱為“減排活動”；而確定公交車在城市交通服務中的占比，比如50%，則是減少大氣污染物排放的“刻度”，可簡稱為“減排規?！被颉皽p排數量”。后一類，大氣環境質量改善指標，也可稱為“空氣質量”指標。對“空氣質量”指標，社會大眾已經習慣了以下兩種具體指標：一種是大氣中污染物質含量指標，可稱“污染物含量”指標；一種是對大氣中各類污染物質做綜合評估后的大氣環境質量等級指標，可稱“大氣質量等級”指標。而“污染物含量”指標既可以是多項污染物質的含量指標，也可以是單項污染物質的含量指標。山東省17市的“十三五”規劃是怎樣運用這些指標確定地方政府大氣環境質量責任的呢？

山東省17市的“十三五”規劃都對環境保護事務做了規定，而且，除個別地市對污染防治做總括性規定外，都對大氣污染防治做了專門的規定。但是，用以明確地方人民政府大氣環境質量責任的，或規定本行政區大氣環境質量改善計劃的那些指標，在17市的規劃文件中卻遠非廣泛存在(詳見表1)。對17市的“十三五”規劃大氣環境質量目標設置情況可以做如下歸納：第一，山東全省對“空氣質量”和“減排”兩類指標的四種指標，即(1)“污染物含量”指標、(2)“優良天數”指標、(3)“減排活動”指標、(4)“減排數量/規?！敝笜?，都做了規定的，只有兩個地市，即淄博市和聊城市。第二，沒有規定“空氣質量”指標的城市有8個。它們是濟南、青島、煙臺、泰安、萊蕪、臨沂、濱州、菏澤。第三，沒有規定“減排數量/規?！敝笜说某鞘杏?個。它們是：青島、棗莊、煙臺、泰安、威海、日照、德州、濱州。第四，既沒有規定“污染物含量”指標和“優良天數”指標，也沒有規定“減排數量/規模”指標的城市有4個。它們是：青島、煙臺、泰安、濱州。

表1 山東省17市“十三五”大氣環境質量目標設定情況簡表

根據這四項歸納結果可以做出如下判斷：17市“十三五”規劃中的大氣環境質量目標無法成為地方政府履行對本行政區大氣環境質量責任的依據。不管是濟南、青島、煙臺、泰安、萊蕪、臨沂、濱州、菏澤等沒有規定“空氣質量”指標的城市，還是青島、煙臺、泰安、濱州等既沒有規定“污染物含量”指標和“優良天數”指標，也沒有規定“減排數量/規?！敝笜说某鞘校湔紵o法從本市的“十三五”規劃獲得用以實現環境質量目標的人力物力財力等支持。

根據上述四項歸納結果可以做出如下推斷：這些城市并沒有把規定大氣環境質量目標看作是執行《大氣污染防治法》第3條第2款的行為。不管是起草“十三五”規劃的各地市人民政府，還是批準“十三五”規劃的各地方權力機關，都沒有把“十三五”規劃中關于大氣環境質量的那些規定與以下規定聯系在一起——“地方各級人民政府應當對本行政區域的大氣環境質量負責，制定規劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量……”(26)《中華人民共和國大氣污染防治法(2015)》第3條第2款。

17市一些“十三五”規劃的某些規定或處理也可以用來證明這一推斷。首先，許多城市對與大氣環境質量有關的“規劃”都只是一筆帶過，完全沒有執行法律的應有的那種嚴肅認真。一份“規劃綱要”規定大氣污染防治的內容僅有194個字，其中包括“加強……繼續……有效遏制……全面推進……鼓勵實施……加快……加大……綜合推進……加快淘汰……”(27)《泰安市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》.http://www.tafgw.gov.cn/contents/5/1198.html,2016-03-30/2016-05-11.第八篇《建設生態文明》第29章“加強重點污染防治”。等語句。這還不是字數最少的，有的“規劃”與大氣直接相關的規定僅有187個字(28)《煙臺市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》第9章第1節“創天藍水清環境”.http://www.yantai.gov.cn/art/2019/1/2/art_27460_2599075.html,2019-01-02/2019-01-02.、175字(29)《濱州市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》第5章第20節“加大環境保護力度”.http://binzhou.gov.cn/zwgk/news/detail?code={f25abc48-b7f4-4907-81fe-22df7396bdc7},2016-04-01/2016-04-04.。其次，在17市的“十三五”規劃中，有近半數都把與大氣環境質量有關的規劃內容說成是執行上級的安排，而非對本行政區大氣環境質量的一次規劃安排。比如，某市“十三五”規劃規定：要“強化污染治理，推進大氣固廢污染防治。多管齊下治理霧霾，深入落實大氣污染防治行動計劃，深度治理鋼鐵、陶瓷、焦化和石化、有機化工等高排放行業……”(30)《臨沂市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》第13章第3節“加強資源節約污染防治”.http://zcglpx.lyu.edu.cn/12/5c/c7232a70236/page.htm,2016-03-24/2017-05-04.。該規劃要“深入落實”的應當就是《大氣行動計劃》。再如，某市“十三五”規劃在“加大環境治理力度”的標題下提出：“深入實施大氣污染防治”，其中包括“深入實施大氣污染防治行動計劃，實行區域聯防聯控，重點推進工業廢氣”。(31)《棗莊市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》第5章第2節“加大環境治理力度”.http://www.ahmhxc.com/shisanwu/4815.html,2016-03-03/2016-08-25.與“實行區域聯防聯控”語句相連的“大氣污染防治行動計劃”一定就是國發〔2013〕37號發布的《大氣污染防治行動計劃》。又如，某市“十三五”規劃設“加強大氣污染防治”一節，該節規定：“嚴格落實《山東省2013-2020年大氣污染防治規劃》”“到2020年，空氣環境質量實現省政府要求的目標，基本達到國家二級標準……完成國家和省下達的‘十三五’總量減排任務。”(32)《聊城市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》第19章“加強環境綜合治理”.http://fgw.liaocheng.gov.cn/zwgk_12265/fgyw/fzgh/201604/t20160421_1626135.html,2016-03-23/2016-04-21.該市規劃中有三項指標都來自于中央政府或省政府。第一項指標：《山東省2013-2020年大氣污染防治規劃》的要求；第二項指標：“國家二級標準”這一“省政府要求的目標”；第三，國家和省下達的“十三五”總量減排任務。在該市規劃中既有減排指標，又有空氣質量指標。雖然本文所說的反映大氣環境質量的兩類指標在該市規劃中都出現了，但是，該市規劃中的指標來自中央政府和山東省政府，而非該市政府的履責意愿或該市權力機關基于本市的情況提出的要求。值得注意的是，并非只有個別城市做這樣的規劃。在全省17市中，有8個城市，約占山東省17市的1/2，都將規劃目標明確地宣布為上級下達的指標。這樣的規劃顯然無法反映本行政區對大氣環境質量的要求。

①本表中凡未標明時限的指標都指2020年的指標。

質量城市空氣質量減排污染物含量優良天數減排活動減排數量/規模東營細顆粒物濃度削減25%以上。“藍天白云、繁星閃爍”天數顯著增加。大氣污染防控。城市公交全部更新為新能源汽車。煙臺無無加強大氣污染防治。無濰坊全市空氣質量比2010年改善50%左右。無(1)加大結構性污染治理力度;(2)加大大氣污染治理力度。新能源汽車推廣數量比2015年增長2倍以上,公共領域新能源汽車比例達到50%以上。濟寧空氣環境質量超過全省平均水平。無(1)推動能源消費革命;(2)倡導低碳文明生活。(1)煤炭消費總量控制在省下達的任務目標以內;(2)“關停小火電機組100萬千瓦”;(3)“可再生能源裝機比重達到12%左右”;(4)中心城區公共交通機動車出行分擔率達到20%。泰安無無加強大氣污染防治。無威海在全省率先達到國家二級標準。無加大環境治理力度。無日照空氣質量在全省率先達標。無推進重點領域污染防治。無萊蕪無無共同推進大氣污染防治。區域內均不再審批鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等產能過剩行業新增產能項目。臨沂無無(1)強化污染治理,推進大氣固廢污染防治;(2)強化能耗控制,推動重點領域節能減排。全市能源消耗總量控制在3100萬噸標準煤以下,單位地區生產總值能耗降至0.65噸標準煤左右。德州無環境空氣質量明顯改善,“藍天白云、繁星閃爍”天數占全年比例達到50%以上。全面落實《德州市藍天行動計劃》。無聊城全市環境空氣質量比2010年改善50%左右,基本達到國家空氣質量二級標準。環境空氣質量(微克/m倕)PM10,70;PM2.5,35;SO2,60;NO2,40。加強大氣污染防治。(1)萬元GDP能耗低于0.6噸標準煤,達到全面建成小康社會要求;(2)完成國家和省下達的“十三五”總量減排任務;(3)淘汰全市30萬千瓦以下小燃煤機組;(4)2018年年底前,全市所有燃煤機組達到超低排放標準;(5)2018年底前,市縣城區、居民集中區化工企業完成搬遷、轉產或關閉。濱州無無綜合防治大氣污染。無菏澤無無(1)加快重點行業脫硫脫硝、除塵、燃煤機組(鍋爐)超低排放改造工程建設,推進揮發性有機物、有毒有害氣體污染治理,建立泄露檢測與修復工程,實施揮發性有機化合物全過程污染控制;(2)其它。完成省下達的主要污染物排放總量控制目標。

不管是對山東省17市做全稱判斷，還是分別討論17市中的具體城市，以17份“十三五”規劃為分析對象，能得出的結論都只能是：相關地方行政區的國民經濟和社會發展規劃既沒有做實施《大氣污染防治法》規定的地方政府大氣環境質量責任制度的明確表達，也無法實際地成為地方政府履行對本行政區大氣環境質量責任的依據。

三、大氣污染防治地方法規中的地方政府大氣環境質量責任

2015年修改的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法(2015)》)賦予省會城市、“較大的市”之外的“設區的市”(以下簡稱“新增地方立法權主體”)就環境保護事項等制定地方法規、規章的權力(第72、82條)。這是法律賦予地方國家機關的與環境質量責任這一“建設性責任”“相匹配”的“建設性權力”(33)徐祥民：《地方政府環境質量責任的法理與制度完善》，載《現代法學》2019年第3期。。這項“建設性權力”的運用情況怎樣，對這項“建設性權力”的運用給地方政府大氣環境質量責任的履行提供了怎樣的幫助呢？

地方立法在加強地方政府大氣環境質量責任制度，從而也就是地方政府環境質量責任制度(地方政府大氣環境質量責任制度與地方政府環境質量責任制度在原理上完全相同，在以下的討論中不再加以區分)建設上的主要功能有以下三個方面：第一，確定大氣環境質量目標的程序。在地方政府負有提高或改善大氣環境質量責任的制度前提下，如何確定本行政區的大氣環境質量目標是讓該項制度運行起來的關鍵。有了目標，政府履責才有目標，政府的肩上才有了具體的擔子。第二，建立適合本行政區大氣污染防治需要的總行為控制制度，包括確定總行為控制總量的辦法。在我國各地大氣環境質量普遍較差、長期治理成效不彰的條件下，提高或改善大氣環境質量的，從而也就是實現第一項所說大氣環境質量目標的有效制度是污染物排放總行為控制制度，也就是上述“大氣十條”等實際使用了的制度。(34)參見徐祥民、姜淵：《對修改〈大氣污染防治法〉著力點的思考》，載《中國人口·資源與環境》2017 年第9 期。實施污染物排放總行為控制制度意味著對轄區內居民、企業事業單位等與污染物排放有關的行為的限制。地方政府為了實現本行政區已經確定的大氣環境質量目標而對居民、企業事業單位實施限制，尤其是實施超出中央立法設定范圍的限制，需要先行獲得本地地方立法及其所規定的總行為控制程序、尺度等的支持。第三，授權政府開展跨行政區合作。由于環境的自然空間規定性，具體的地方政府要提高或改善本轄區的大氣環境質量，需要與相鄰地方開展跨行政區域合作，包括防治大氣污染的行動在步調、尺度上的協同等。在中央立法沒有提供具體行為規范的情況下，只有地方立法建立了大氣污染防治跨區域合作制度，本地政府與相鄰地方的政府實施大氣污染防治合作才有行動依據。

截至2019年12月底，全國“新增地方立法權主體”頒布的以防治大氣污染為立法目的的地方法規共32項。(35)該數字僅限于以大氣污染防治為立法目的的地方立法，包括稱為“大氣污染防治條例”或“實施《中華人民共和國大氣污染防治法》辦法”“散煤污染防治條例”“燃煤污染防治條例”“工業企業大氣污染防治”等的法規，不包括涉及大氣污染防治的法規，比如治理揚塵污染、畜禽養殖污染的法規，管理煙花爆竹燃放等的法規。這些大氣污染防治地方法規(以下不加限定的“大氣污染防治地方法規”均指這一批地方法規或其中的某部或某些部)似乎沒有很好地發揮其在地方政府環境質量責任制度建設上的功能。

(一)關于確定大氣環境質量目標的程序。

前已述及，山東省17市“十三五”規劃對大氣環境質量目標的規定參差不齊，沒有把規定大氣環境質量目標看作是對《大氣污染防治法》相關條款的執行。出現這種狀況不是偶然的。“新增地方立法權主體”頒布的大氣污染防治地方法規，專門制定的適用于具體行政區的大氣污染防治法，也沒有把確定大氣環境質量目標當作實施作為上位法的《大氣污染防治法》的重要任務。在相關大氣污染防治地方法規中，與大氣環境質量目標相關的規定主要有以下幾種：第一種，上級下達的大氣環境質量改善或大氣環境治理任務。比如，《保定市大氣污染防治條例》第11條規定：“市、縣級人民政府應當按照國家、省大氣污染防治目標要求，制定大氣環境質量限期達標規劃和大氣污染防治年度實施計劃，并采取嚴格的大氣污染控制措施，按期達到規定的大氣環境質量標準?！钡诙N，大氣污染防治目標責任制。比如，《銅川市大氣污染防治條例》第6條規定：“本市實行大氣環境保護目標責任制和考核評價制度”。第三種，職責分工。比如，《石嘴山市工業企業大氣污染防治條例》第7條第1款規定：“市、縣(區)人民政府負責轄區工業企業大氣污染防治工作?！苯酉聛淼牡?款和第3款規定：“生態環境主管部門對工業企業大氣污染防治實施統一監督管理?！薄鞍l展改革、工業和信息化、公安、市場監管、應急管理、住建、自然資源、交通、科技、氣象等相關部門應當依法在各自職責范圍內對工業企業大氣污染防治實施監督管理?！痹摋l規定的政府“負責”就是“分工”。在該條中，政府、“生態環境主管部門”和其它“相關部門”在“工業企業大氣污染防治工作”中各有不同分工。

非常明顯，各“新增地方立法權主體”頒布的大氣污染防治法規沒有對確定本行政區的大氣環境質量目標提供程序性遵循。雖然許多部大氣污染防治地方法規都確定了“大氣污染防治應當以改善大氣環境質量為目標”的原則，做了“市、縣(市區)人民政府對本轄區的大氣環境質量負責”(36)《聊城市大氣污染防治條例》第5條?；颉氨臼懈骷壢嗣裾畬Ρ拘姓^域的大氣環境質量負責”(37)《銅川市大氣污染防治條例》第4條。等規定，對政府做了“根據本行政區域大氣環境質量狀況，調整產業結構，優化產業布局”(38)比如，《邢臺市工業企業大氣污染防治條例》第4條：“市、縣級人民政府應當將工業企業大氣污染防治工作作為大氣污染防治工作的重點，根據本行政區域大氣環境質量狀況，調整產業結構，優化產業布局，改善大氣環境質量?！钡扔欣谡男写髿猸h境質量責任的授權，但它們沒有為如何確定本地市大氣環境質量目標，從而把法律規定的大氣環境質量責任轉化為本行政區政府的具體責任做有針對性的制度建設。

(二)關于大氣污染物排放總行為控制制度建設

許多部大氣污染防治地方法規都采用了總行為控制原理，接受大氣污染物排放總行為控制制度。有的宣布實行“重點大氣污染物排放總量控制制度”(39)《聊城市大氣污染防治條例》第12、13條。，有的規定實行“煤炭消費總量控制”(40)《晉城市大氣污染防治條例》第24條。，有的雖未宣布實行總量控制，但規定“控制或者逐步削減大氣污染物的排放量”(41)《長治市大氣污染防治條例》第4條。，還有的雖未規定實行污染物排放總行為控制制度但把“組織實施重點大氣污染物排放總量控制”確定為生態環境主管部門的“職責”(42)《呂梁市大氣污染防治條例》第5條第5項。。然而，這些規定并未成為地方政府履行大氣環境質量責任的幫手。

出現在“新增地方立法權主體”頒布的大氣污染防治地方法規中的污染物排放總行為控制的基本功能有二。其一，執行中央或省下達的減排指標的工具。其二，市級政府指揮所屬區縣實施減排的工具。先來看第一項功能。以《朔州市大氣污染防治條例》為例。該條例第9條規定：“市人民政府應當根據省人民政府確定的重點大氣污染物排放總量控制指標，結合本市環境質量狀況、產業結構，制定重點大氣污染物控制或者削減計劃?！痹摋l例中的控制“總量”不是來自本行政區確定的大氣環境質量目標，而是由“省人民政府”確定的“重點大氣污染物排放總量控制指標”。出現在該條中的“本市環境質量狀況、產業結構”是在“制定重點大氣污染物控制或者削減計劃”時須考慮的因素，但考慮這些因素不是服務于實現出于本行政區需要的環境質量改善目標，而是為了便于完成上級分派給的“重點大氣污染物排放總量控制指標”。其它一些地方大氣污染防治法規規定的“重點大氣污染物總量控制目標”(43)《聊城市大氣污染防治條例》第12條。或“重點大氣污染物排放總量控制指標”(44)《陽泉市大氣污染防治條例》第9條。等，也都是上級下達的指標。再來看第二項功能。以《長治市大氣污染防治條例》為例。該條例第9條規定：“本市實行重點大氣污染物排放總量控制制度?！痹摋l例建立的“總量控制制度”是用來約束下級政府的制度。其第9條第2款和第3款規定：“市人民政府應當對省人民政府下達的大氣污染物排放總量控制指標逐級分解落實到縣(區)人民政府。”“縣(區)人民政府應當將重點大氣污染物排放年度總量控制指標分解到排污單位?！钡厥屑壢绻荒芡瓿缮霞壪逻_的“大氣污染物排放總量控制指標”，那就是失職，就是執行命令殘缺，就可能遭到“約談”或承受其它不利后果。地市級政府把“大氣污染物排放總量控制指標”分解給下級政府，就是用包括“約談”(45)《長治市大氣污染防治條例》就有“市人民政府生態環境主管部門應當會同有關部門”“約談”相關縣區市“主要負責人”(第14條)的規定。在內的辦法促使下級政府完成分解指標。

在這些法規中，尤以《長治市大氣污染防治條例》第9條為典型，構建了一個污染物排放控制總量逐層分解的模型。這個模型符合總行為控制原理，但卻不能對地方政府履行大氣環境質量責任提供服務。它的分解起點是“省人民政府”下達給長治市的指標，而不是根據長治市改善大氣環境質量的需要而確定的數字，不是長治市政府履行大氣環境質量責任的自主選擇或長治市權力機關向政府提出的要求。來自上級的“重點大氣污染物排放總量控制指標”是大氣污染防治地方法規制定時接受的既存事實，(46)例如《蚌埠市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》(相關規定在第11條等)、《邢臺市工業企業大氣污染防治條例》(相關規定在第10條)等。而這些法規除了以立法的形式向政府明確執行上級下達指標的任務之外，還為地市級政府設置了便于完成這個指標的工作方案——向下級分解。不管是地市政府執行上級政府下達的指標，還是向下級分解來自上級的總量控制指標，以上級下達的指標為“分解起點”的分解模型都不是地方政府履行大氣環境質量責任的工具，而是各級政府完成上級下達任務的工具。

(三)關于大氣污染防治跨行政區合作制度建設。

盡管“新增地方立法權主體”頒布的大氣污染防治地方法規已經有30余部，但已頒布的法規中很少見關于與相鄰地市開展協作或其它形式合作的規定。跨區域合作條款在這批法規中屬于“例外”規定。“例外”規定有以下兩種類型。一種類型是：以處理產業布局為中心的大氣污染防治跨地市合作。屬于這種類型的有兩部法規。其一，《三門峽市大氣污染防治條例》。該條例第8條規定：“市人民政府有關部門在實施產業轉移的承接與合作時，應當執行國家和省有關產業結構調整規定和準入標準，統籌考慮與汾渭平原城市以及其他相鄰城市大氣污染防治的協調合作。”其二，《保定市大氣污染防治條例》。其第46條規定：“承接北京、天津相關產業轉移時，對區域大氣環境質量有重大影響的建設項目應當進行會商”。另一種類型，大氣污染防治工作跨地市聯防聯控?！逗蕽墒写髿馕廴痉乐螚l例》屬于這種類型。該條例第19條規定：“市人民政府應當加強與周邊市的大氣污染聯防聯控工作，推動節能減排、產業準入、落后產能淘汰、環境監測和污染治理的協調工作，定期研究解決大氣污染防治重大事項，建立大氣污染預警聯動應急響應機制，開展市際大氣污染聯合防治?！辈还苁前凑沾髿馕廴痉乐喂ぷ餍枰_展大氣污染防治跨地市聯防聯控，還是為了產業轉移和大氣污染防治兩者的統籌安排而實行跨地市合作，都符合環境的自然空間規定性，符合大氣運動的規律，都是為具體行政區實現大氣環境質量改善而為的積極的制度建設。

然而，三個市的立法在32部地方法規中不僅形單影只，而且都是未得回應的呼喊?！度T峽市大氣污染防治條例》要求本地政府謀求與“汾渭平原城市以及其他相鄰城市”開展“協調合作”，而“汾渭平原城市以及其他相鄰城市”的立法沒有對跨地市“協調合作”做出響應。汾河平原上的晉中市頒布了作為32部大氣污染防治地方法規的《燃煤污染防治條例》，而該條例沒有任何條款涉及或包含跨地市合作。渭河平原上的城市，包括屬于渭河流域的銅川市等沒有以立法的形式對三門峽市的立法做出應和。與三門峽市相鄰的其它城市，比如同屬河南省的城市，包括漯河市、焦作市等，在其所頒布的大氣污染防治法規中也沒有對政府做開展跨地市合作的授權。菏澤市在條例中做了開展跨地市合作的規定，而周邊的城市，不管是山東省的濟寧市、聊城市，還是河南的濮陽市、商丘市，江蘇省的徐州市、淮北市等，都沒有與之相同或相近的立法安排?？傊?，菏澤、三門峽、保定三城市所作的開展跨地市合作的規定，都處在“孤掌難鳴”的境地。

結語

立法是建立新制度的最有效手段。然而，《大氣污染防治法》建立的地方政府大氣環境質量責任制度、一些大氣污染防治地方法規宣布實行的地方政府大氣環境質量責任制度并未因法律的規定或宣告而自然成為實際運行的大氣污染防治制度。由中央國家機關組織實施的執行《大氣污染防治法》的多次大氣污染防治行動，沒有產生“激活”《大氣污染防治法》規定的制度的作用。從本文選取的樣本省的情況來看，作為地方各項事業行動依據和力量來源的地方國民經濟和社會發展規劃沒有真正承接實施《大氣污染防治法》的任務，沒有為地方政府展示作為本地大氣環境質量責任主體的履責能力提出要求、提供條件?！靶略龅胤搅⒎嘀黧w”頒布的大氣污染防治地方法規沒有做把上位法規定的地方政府大氣環境質量責任變成在本地高效運行的制度的努力。在我國，要讓《大氣污染防治法》建立的地方政府大氣環境質量責任制度，把《環境法(2014)》建立的地方政府環境質量責任制度真正運行起來，還要實施更多的建設。