從“舊三角”到“新三角”：環境信息法權結構變塑論

方 印

(貴州大學 法學院，貴州貴陽 550025)

一、問題提出與研究進路

地球人類已進入生態文明與信息文明并存發展的時代。依據環境法權結構理論學者提出的“環境法權結構是環境法的核心范疇”范式見解，本文主張環境信息法權結構為生態文明與信息文明并存發展時代的環境信息法的核心范疇。

所謂環境信息，是指反映環境科學的最新情報、指令和信號及其諸多有關方面動態變化的信息，是經過加工后能被環境主管部門、企業(1)“企業” 一詞取其廣義，包括企事業單位和個體工商業者。下文等同。參見王曦：《中國環境治理概念模型：一個新范式工具》，載《環境保護》2020年Z2期。及公眾利用的信息，是人類環境保護實踐中認知和解決環境問題所必需的一種共享資源。(2)參見徐祥民：《環境與資源保護法學》，科學出版社2008年版，第168頁。從環境信息管理到環境信息治理思想的轉變，意味著我國環境保護與治理創新需要實現“環境信息權利”和“環境信息權力”之間的良性互動，培育形成環境信息共建共治共享的治理格局。但如何實現“環境信息權利”和“環境信息權力”兩大環境信息治理機制在各自的邊界內相互促進、相互制約、競爭成長，衡調不同治理主體的多元環境信息利益沖突，達成環境信息“良法善治”的目標，則需要將其置于“環境信息法權結構”這一核心理論范疇之下加以探析。

所謂環境信息法權結構，是指環境信息法權總量中權利要素和權力要素兩者的結構組合及功能態勢。(3)換言之，環境信息法權結構，就是把環境信息法律上不同類型的權利和權力按照一定的邏輯建立起來的具有緊密邏輯關系、內在協調統一的體系化架構。環境信息法權結構理論不是對某一類型的具體環境信息權力或環境信息權利的研究，而是基于整體主義視角，對環境信息法律所要保障和規范的各種權力和權利按照屬性、主客體要素、實現路徑等不同標準進行分類整合，使各類雜亂無章、互不隸屬的甚至是相互沖突的、同質與不同質的環境信息權力、環境信息權利相互聯系而成為一個有機統一體的學術主張。環境信息法權結構理論是可以通過不斷詮釋、制度化從而得以實際運用的一種變革性理論，環境信息權利和環境信息權力是其“基石范疇”(4)張文顯教授認為，任何一種理論想自成體系或形成學派，都必須有自己的理論基石，而理論基石的表現形態就是基石范疇。基石范疇是一定立場、觀點和方法的集中體現，因而它是一種理論體系、學派區別于其他理論體系、學派的標記。參見張文顯：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社1993年版，第11頁。。環境信息法權結構理論是一個包括核心理念、主要制度、策略措施等不同內容的系統理論。完善中國特色社會主義環境信息法律制度，推動國家環境信息治理體系和治理能力現代化，需從戰略高度重視環境信息法權結構問題。我國目前以管理者一元主導的“舊三角”環境信息法權結構已經不能適應生態文明信息化時代發展需求，不能為共建共治共享的環境信息治理格局的形成提供內生動力，因此這種環境信息法權結構亟待變革重塑。

基于以上認識，本文試圖提出重塑“三角中柱互動運行法權結構”即“三角法權結構繞中柱功能互動運行之環境信息法權結構”命題。此命題提出的價值意義主要在于其是能實現環境信息共建共治共享目標所需的多元智慧，可突破傳統重權利范疇和權利義務關系的語義分析法理學的局限(5)重權利范疇和權利義務關系、輕權力范疇和權利—權力關系的語義分析法理學在很大程度上脫離了中國的歷史和現實。當今歐美國家的法學，早已突破了權利義務范疇的束縛，越來越重視權力現象，已成為以權利和權力為重心的法學。參見童之偉：《中國實踐法理學的話語體系構想》，載《法律科學(西北政法大學學報)》2019年第4期。，尋找到利益平衡視角下環境信息規制應有的新向度(6)目前環境信息相關的法律法規沒有特別突出信息作為一種規制工具在預防環境損害和解決環境問題上的獨特功能，只有在對信息規制功能充分認識的前提下，才有可能將環境信息的相關立法依規制目的進行設計。，符合新時代環境信息立法轉向的內在要求(7)根據《環境保護公眾參與辦法》第1條“為保障公民、法人和其他組織獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利，暢通參與渠道，促進環境保護公眾參與依法有序發展，根據《環境保護法》及有關法律法規，制定本辦法。”《政府信息公開條例》第9條“公民、法人和其他組織有權對行政機關的政府信息公開工作進行監督，并提出批評和建議。”可知，公民、法人和其他組織具有獲取、監督環境信息的權利。由此可見，新時代我國環境信息立法不再局限于環境信息知情權，而是實現了新的轉向，傳統的環境信息法權結構已不再適應新時代的環境信息立法變革發展的需要。因此，環境信息法權結構變革重塑這一命題的提出符合新時代我國環境信息立法轉向的內在要求。。于此，本文在對我國目前“舊三角”環境信息法權結構的基本樣態和結構性困境進行解識的基礎上，挖掘環境信息法權結構變革的主導原因和根本原因，進而就環境信息法權變革的邏輯進路和目標任務進行分析，最終提出“新三角”環境信息法權結構重塑路徑，以期為環境信息法核心范疇之建構提供理論支撐和決策參考。

二、環境信息法權結構“舊三角”的基本樣態和結構性困境

(一)環境信息法權結構“舊三角”的基本樣態

環境信息法權結構是調整環境信息社會關系、維護環境信息社會秩序的基本構架，也是管理者、污染者和公眾三大法權主體共同作用的組織脈絡。環境信息治理需要通過法治保證提供一種穩定高效的利益博弈框架以防范治理陷阱，從而實現環境信息法權主體間有效的互動合作。(8)參見孟春陽，王世進：《生態多元共治模式的法治依賴及其法律表達》，載《重慶大學學報(社會科學版)》2019年第6期。然而，我國目前環境信息立法實踐仍存在大量的環境信息權力規范，體現出一種強烈的“管理型法”或“壓制型法”表征。相對而言，環境信息權利則處于弱勢的、被擠壓的困境，呈現出法定化不足的基本樣態。(9)根據原《環境信息公開辦法(試行)》(2019年8月22日廢止)第5條“公民、法人和其他組織可以向環保部門申請獲取政府環境信息。”第26條“公民、法人和其他組織認為環保部門不依法履行政府環境信息公開義務的，可以向上級環保部門舉報。收到舉報的環保部門應當督促下級環保部門依法履行政府環境信息公開義務。”《企業事業單位環境信息公開辦法》第13條“國家鼓勵企業事業單位自愿公開有利于保護生態、防治污染、履行社會環境責任的相關信息。”可知，公民、法人和其他組織享有環境信息知情權和環境信息監督權，但這些規定過于原則化，缺乏必要的硬核。環境信息權力規范與環境信息權利規范之間存在的內在張力和沖突，使得環境信息風險時代的環境信息法律制度配比失衡，導致環境信息治理面臨供給不足、供給不力和供給不能的尷尬處境。在環境信息治理現實圖景中，仍秉承管理者的環境信息利益為最高準則，缺乏明確的環境信息利益保護機制，以致污染者和公眾的環境信息利益被管理者所淹沒和吸收。環境信息法權結構仍存在諸多不協調，環境信息權力與環境信息權利“互侵”的現象屢見不鮮。由此可知，我國目前的環境信息法權結構仍是以管理者一元主導的“舊三角”環境信息法權結構，即“三角互侵式法權結構”(10)環境污染者的環境信息義務是眾多學者關注與論證的重點。本文之所以提及并強調污染者的環境信息權利，在于環境信息“權利—權力”的法權結構體系視角下的研究展開。污染者的環境信息監督權是對政府環境信息行為的合理監督。(見圖1)。

(二)環境信息法權結構“舊三角”面臨的結構性困境

從法權結構特征來看，以管理者一元主導的“三角互侵式法權結構”只表現出有限的民主化特征。這就導致現有的環境信息法律制度設計從一開始就未打算讓污染者和公眾真正享有完整的環境信息權利，反而是在擴張管理者的環境信息權力。環境信息權力的不當擴張，給污染者和公眾的環境信息權利帶來潛在的威脅，也給環境信息治理造成無形的壓力，使得以環境信息權利體系為主的結構性張力難以有效應對環境信息權力的侵蝕。并且，這種法權結構是單項的、閉塞的，難以形成環境信息各法權主體之間的良性互動，難以實現環境信息法權之有效配置，難以協調環境信息權力和環境信息權利內外部的沖突和對抗。

現代環境信息治理問題的實質就是各環境信息法權主體之間的法權配置問題。從法權配置的整體維度來看，“舊三角”環境信息法權結構的法權配置表現為“兩頭小中間大”的畸形樣態，即管理者的環境信息法權明顯強于污染者和公眾的環境信息法權，環境信息權力在法權運行中處于主導性、支配性地位，而環境信息權利處于弱小的、被支配的地位。環境信息權力對環境信息權利構成的某種擠壓，使得后者營養不良、保障不力。管理者的環境信息權力對污染者、公眾之環境信息權利的吞噬，碎片化的環境信息權利對環境信息權力的反抗，久而久之就形成三者之間環境信息法權關系的異化。從法權配置的具體維度來看，這種法權結構的法權配置主要表現為管理者擴張的環境信息權力，污染者殘缺的環境信息監督權和公眾環境信息知情權并未得以很好的落實。這就造成環境信息治理只能依賴于權威體制下的環境信息權力主導路徑，忽視了環境信息權利在治理過程中的重要價值。由此可見，“舊三角”環境信息法權結構的法權配置難以在治理層面真正平衡“環境信息權力—環境信息權利”、“環境信息權力—環境信息權力”以及“環境信息權利—環境信息權利”之間的潛在沖突，不利于新興環境信息權利的誕生。

綜上，目前我國“舊三角”環境信息法權結構造成了環境信息法權主體之功能缺位或角色扮演的負激勵，管理者內部復雜的自我保護體系也使得環境信息的同質(非異化)傳遞受到阻礙，進而出現環境信息治理運作停滯甚至倒退的現象。“法律始終處于一個致力于解決新問題并試圖將舊問題處理得更好的動態過程之中。”(11)[英]尼爾·麥考密克：《法律推理與法律理論》，姜峰譯，法律出版社2005年版，第236頁。在這個動態過程中，環境信息法權結構應處于不斷調整、優化、完善的狀態。合理的環境信息法權結構是實現現代化環境信息治理的制度基礎，環境信息法權結構的良性運行是實現環境信息治理的有效保障。環境信息治理應建立在多中心網絡關系之上，而不是管理者唱“獨角戲”。多中心的環境信息治理意味著管理者不再是單一的環境信息法權核心。這種變化的基本方向與主要特征是機構改革后的環境信息行政管理創新和環境行政法治建設需要增加更多的民主因素——平等性、參與性、互動性、可選性、監督性、救濟性，(12)參見莫于川：《依憲治國執政方針下的大部制改革及其公法課題》，載《行政法學研究》2018年第6期。即需要培育形成環境信息共建共治共享的治理格局。環境信息的共建、共治、共享需從環境信息資源整合、環境信息治理過程和環境信息成果分配三個維度去把握：環境信息共建強調合力合資，環境信息共治強調合智合作，環境信息共享強調共益共贏。“共”字凸顯了環境信息治理的公共性，正是“舊三角”環境信息法權結構薄弱之所在。“舊三角”環境信息法權結構的變革重塑迫在眉睫。

三、環境信息法權結構“舊三角”變革的主要原由、邏輯進路和目標任務

(一)環境信息法權結構“舊三角”變革的主要原由

事物的產生、變化和消滅都是內因和外因共同作用的結果。法權結構并非靜止不變，而是處于不斷的變遷之中。(13)參見高松元、謝凌凌：《大學法權結構的型塑》，載《中國地質大學學報(社會科學版)》2011年第4期。多層共治的新結構，勢必會引發法權關系的結構性調整。(14)參見杜輝：《面向共治格局的法治形態及其展開》，載《法學研究》2019年第4期。環境信息法權結構變革作為環境信息權力經由功能性分解和結構性分離而逐步向環境信息權利讓位回歸的過程是內因和外因共同作用的結果。

管理者、污染者與公眾之間的法權博弈是影響現代環境信息治理法權結構變革的主要因素。依據法權結構中心主義，三者之間的法權關系是環境信息世界中最重要的基本關系。在現代環境信息治理發展新格局日趨明顯的情景之下，管理者、污染者和公眾在一定程度上由于各自的環境信息行為目標與運行價值的各持己見而產生法權博弈。而當多方環境信息利益相互交織在一起時，就會產生多元環境信息法權之間的激烈博弈。這種多元環境信息法權博弈孕育著現代環境信息治理的基本法權結構體系。通過環境信息法權主體之間體制的組合和力量的整合，使得法權結構之分治形成合力達到聚能治理的效果，從而促使環境信息治理邁向多元合作共治的新格局。由此可見，環境信息法權主體之間體制的組合和力量的整合是推進現代環境信息治理法權結構變革的根本原因，亦即內因。

生態文明信息化時代的發展是現代環境信息治理法權結構變革的外部原因。信息化時代，“信息成為最重要的戰略資源”(15)參見周漢華：《信息公開》，載《環球法律評論》2002年第3期。。信息科學的進步，為環境信息制度創新發展提供了技術條件。國家信息基礎設施的不斷完善，為環境信息治理改革發展打下堅實的基礎。我國目前的“舊三角”環境信息法權結構已經不能適應生態文明信息化時代發展的需求，不能有效解決環境信息治理領域中“管理者失靈”的問題，無法達成環境信息綜合治理的目標，其必將被更加科學合理的環境信息法權結構所取代，這便是現代環境信息治理法權結構變革的外部原因，亦即外因。

(二)環境信息法權結構“舊三角”變革的邏輯進路

法益是指法所承認、保障或調整的利益。任何類型的權利以及由此而衍生的相關公共權力，無非是某種應受法律保護的利益的法定化形態，或者說公共權力和權利的存在必有其賴以存在的利益基礎。在環境信息法權結構中，環境信息權利來源于受環境信息法律保護的環境信息利益；環境信息權力是為維護環境信息公共利益而設定的，是實現環境信息公共利益的重要工具。環境信息利益的地位變化構成環境信息法權結構變革的邏輯基礎。對環境信息利益的法律實現路徑的探討應成為環境信息法權結構變革的邏輯起點。具體來看，環境信息利益的法律實現路徑主要有二：一是將環境信息利益上升為某種受法律保護的環境信息權利，通過主體行使權利的方式予以保護；二是通過賦予管理者以環境信息權力，對公共環境信息利益予以保護。

環境信息權利是環境信息法益配置的第一性配置手段，環境信息權利因之構成環境信息法權的基礎。環境信息權利是環境信息利益主張的正當性表征，是正當的環境信息利益主張制度化的體現。產生于需求的環境信息利益主張能夠促進法權主體之間的協商、博弈，從而促進社會根據可供資源的狀況不斷調整原有制度以形成新的制度，并基于整體利益最大化的目標配置法權資源，最終以環境信息權利的形式固定下來。在信息社會實踐中，眾多基于信息的權利主張表明權利是法律切入信息問題的關鍵，(16)參見姚建宗：《新興權利研究》，中國人民大學出版社2011年版，第89頁。因此需重視環境信息權利的構建，加快環境信息權利的制度落實。有學者提出“應當修訂憲法、環境法律和法規，把環境信息權作為一項環境基本權利予以確認和細化”(17)常紀文：《盡快發展我國的環境信息保障立法》，載《紅旗文稿》2007年第20期。。從無到有，從自然權利到法律權利，從法益到法定權利，環境信息權利隨著社會的發展進步而不斷演進的過程是一個權利主體、權利范圍和保障措施不斷變化的過程。廣義的環境信息權利主體是作為環境信息利益相關者的污染者和社會公眾，二者的環境信息權利構成了環境信息法權意義上的權利譜系，且二者權利互為權利邊界，并受權力的制約。狹義的環境信息權利主體僅指作為非污染者角色看待的公眾。目前公眾的環境信息權存在著范圍狹窄與保障不力兩大問題，因而拓展與強化公眾的環境信息權對進一步健全環境信息治理民主監督機制具有重要的價值意義。

環境信息利益具有顯著的公共利益屬性，環境信息權力的設定是為了維護環境信息公共利益。環境信息權力派生于環境信息權利，是屬于第二性的法益配置手段，“公共權力是實現法益的一個成本，它的價值就在于實現法益總量的最大化和法益配置的最優化。”(18)董興佩：《法益：法律的中心問題》，載《北方法學》2008年第3期。權力主體作為環境信息公共利益代表的管理者，其權力源于憲法和法律的授權，具體包括環境信息收集權(力)、環境信息處理權(力)、環境信息管理權(力)和環境信息公開權(力)等。因此，從環境信息法權結構變革的利益目標需求來看，應當以環境信息公共利益增益最大化和減損最小化為目標，實現環境信息權力的合理配置。

(三)環境信息法權結構“舊三角”變革的目標任務

環境信息法律調整的利益關系錯綜復雜，涉及公共環境信息利益和私權環境信息利益的內在沖突和相互平衡，發展任務、預期目標、環境信息利益訴求構成相互掣肘的環境信息利益相關者的互動關系。環境信息治理秩序的復雜性，要求環境信息法權主體之間因其互動關系而建立起一種比較穩定的結構模式與功能性聯系。從“環境信息權力—環境信息權利”互動關系來看，管理者行使環境信息權力之目的，在于實現污染者和公眾的環境信息權利的平衡發展和平等保護，消減環境信息權利沖突。因此，將各環境信息利益相關方的環境信息權利和環境信息權力類型化、明晰化，構建多元協同的環境信息法權結構，是本文所要實現的體系目標。而環境信息共建、共治、共享“三共”目標，則是本文主張的環境信息法權結構變革重塑所要追求的的價值目標。

從法權結構本質來說，環境信息法權結構功能發揮，取決于多元環境信息法權主體之間環境信息利益的協調。權利和權力有其賴以存在的利益基礎，(19)參見史玉成：《環境法學核心范疇之重構：環境法的法權結構論》，載《中國法學》2016年第5期。不同環境信息利益主體有著不同的法權價值目標追求，當各方環境信息利益相互交織在一起時，客觀上要求構建多元互動環境信息利益平衡的法權結構，“三角中柱互動運行法權結構”由此而成。新型環境信息法權結構是由管理者、污染者和公眾及與之對應的環境信息法權關系組合而成，這種法權結構形態使得各法權之間保持必要的張力關系，每一種環境信息法權關系既是一個閉合的圈又是一條開放的弦，有著部分相同部分不同的功能，既相互信從，又相互協同，各環境信息法權主體都發揮自己在環境信息治理中的作用。從法權結構與法治模式的關聯性來看，環境信息法權結構決定環境信息法治模式，反過來，環境信息法治模式影響環境信息法權結構發展。“三角中柱互動運行法權結構”有助于實現環境信息權利與環境信息權力的相互制衡與互動協作，是新時代解決環境信息問題的根本出路，為邁向共建共治共享的現代環境信息治理模式奠定基本框架。

從法權結構特征來看，“三角中柱互動運行法權結構”主要有以下三個特點：(1)法權主體的多元性。在“三角中柱互動運行法權結構”中，環境信息法權主體包括管理者(主要指政府)、污染者(可能是企業，也可能是個人)以及公眾(個人或社會組織)。多元主體共同參與環境信息治理，意味著不同法權主體在頻繁的環境信息交流互動中達成共識，并形成共建共治共享的環境信息治理格局。(2)法權結構的多維性。“三角中柱互動運行法權結構”可以從基座和中柱兩個維度得以解讀。在基座維度上，表現為管理者、污染者和公眾形成的“三對”互動的環境信息法權關系；在中柱維度上，表現為共建共治共享的現代環境信息治理格局，其中共建是基礎、共治是關鍵、共享是目的。(3)法權系統的交互性。“三角中柱互動運行法權結構”是一個網絡化合作系統，是一個由環境信息權力、環境信息權利相互聯系而形成的有機體。這個系統是由一系列子系統組成，環境信息治理的融合性和復雜性決定各子系統彼此關聯，即一個子系統功能目標的實現需要多個子系統相互配合才能完成，這樣使得環境信息法權結構中的系列要素呈交互性影響的狀態，從而形成一個“橫到邊、縱到底”的治理網絡，構成一種開放的全覆蓋的治理新體系。

環境信息法權結構的本質揭示和特征描述在于確定“新三角”結構的基本內核和靜態認知，環境信息法權結構的宏觀和微觀描述在于廓清“新三角”結構的基本樣式和動態演進，從中尋求環境信息法權結構變革的一般規律。從宏觀維度分析，環境信息法權主體在環境信息治理過程中形成了“三對”互動的環境信息法權關系，即管理者與污染者為一對、公眾與管理者為一對、公眾與污染者為一對的關系。進言之，由管理者擁有的環境信息權力、污染者所擁有的環境信息權利和公眾擁有的環境信息相關權利束所良性互動而成的基座承載著現代環境信息治理格局中柱。在該中柱里，共建是基本依據，共治是實踐指向，共享是根本目的，三者相互協作、相互信從、相互配合，由此帶動的三方環境信息法權主體既不缺位也不越位，主體之間的互動力度恰到好處。多元化環境信息權力與環境信息權利之間的互相信任與配合，是環境信息法權結構中環境信息權利與環境信息權力關系的理想狀態。總體來看，多元環境信息法權主體之間最終形成一種總體均衡、秩序穩定的互動關系(見圖2)。

從微觀維度分析，由管理者、污染者和公眾三大環境信息法權主體在環境信息治理過程中互動而成的“三角互動運行法權結構”是共建、共治和共享三種環境信息治理模式的基座，而由共建、共治和共享三種環境信息治理模式為核心組成的中柱帶動著“三角互動運行法權結構”良性互動(見圖3)。(20)由于公眾環境信息救濟權是“共建、共治、共享”三個結構單元中不可或缺的內容，即是三個結構單元共性權利之所在，圖3標識是非共性權利而不是共性權利，故公眾環境信息救濟權未標注在圖3中，特此說明。

“三角中柱互動運行法權結構”可分解為以下三個結構單元：一是三角共建中柱互動運行法權結構單元。即環境信息共建中柱的成形和運轉意味著環境信息治理方式從“強調公開披露二元路徑”轉變到“三角主體協同參與治理”。信息獲取是影響信息規制效力的關鍵因素，環境信息治理方式轉變之首要前提是革新傳統的環境信息獲取模式。這就要求以職權者獲取主義為收集依據的管理者、以原因者獲取主義為收集依據的污染者和以第三者獲取主義為收集(環境信息收集權)依據的公眾共同參與，(21)參見肖磊：《社會源廢棄物信息獲取的模式選擇及其法律規制》，載《中國地質大學學報(社會科學版)》2019年第2期。互動協作，形成“三角互動環境信息流”式的環境信息法權結構，從而為共建中柱奠定基座；二是三角共治中柱互動運行法權結構單元。即環境信息共治中柱的成形和運轉意味著環境信息治理功能從“義務+懲罰型被動守法”轉變到“權利+合作型主動守法”，這就說明共治中柱目標的實現需要以管理者、污染者和公眾之間管制互動、監督互動式的環境信息法權結構為基座；三是三角共享中柱互動運行法權結構單元。即環境信息共享中柱的成形和運轉意味著環境信息治理理念從“工具主義法治觀”到“人本主義法治觀”，這就說明共享中柱目標的實現需要以公眾的環境信息知情權、環境信息傳播權、環境信息享益權為本位的環境信息法權結構為基座。

綜上，環境信息法權結構變革的總體規律就是環境信息權力經由結構性分離和功能性分解而逐步向環境信息權利讓位回歸。結構性分離體現在環境信息權力由全權走向分工，特別是新興環境信息權利的出現和加強，不僅實現公眾環境信息權利的整合與自治，也對管理者的環境信息權力形成強大的監督。功能性分解體現在環境信息權力的掌握和行使逐漸由擴張走向限縮，環境信息權力的責任化削弱了環境信息權力濫用的可能性與影響力，防止環境信息權力過于集中與強大。環境信息法權結構變革的目標任務在于推動以管理者為中心的“三角互侵式法權結構”向“三角中柱互動運行法權結構”之變革重塑，從而從整體層面實現環境信息的法權要素之合理配置，達成多方環境信息法權主體在環境信息治理事務中共同參與，既相互監督制約，又良性互動的治理效果，推動環境信息“良法善治”終極目標的實現。

四、環境信息法權結構“新三角”重塑的基本原則與主要路徑

(一)環境信息法權結構“新三角”重塑的基本原則

環境信息法權結構變革的目標任務是通過科學合理的法權配置構建權力與權利、權利與義務、權利與責任良性互動的環境信息法權結構。這種環境信息法權結構并非單純強調環境信息法權主體單方面的行為自由，還關注環境信息治理過程中環境信息法權關系的整體協同和交互性。通過合理的制度設計，促進環境信息權利與環境信息權力“競爭性成長”，保持環境信息權利和環境信息權力的勢能平衡。具體而言，就是既要保證環境信息權利的合理配置和充分實現，又要保證環境信息權力的科學配置和規范行使；既要防止管理者環境信息權力濫用，侵害污染者和公眾合法環境信息權利，又要防止污染者和公眾環境信息權利濫用，阻礙管理者依法行使環境信息權力。依據現代法權重塑相關理論，“三角中柱互動運行法權結構”之重塑應遵循以下三個基本原則：

一是有限權力原則。環境信息治理具有公共服務和公共管理的屬性，需要一定公權力的介入和大量公共資源的投入。環境信息權力的本質是權力擁有者通過掌握特定的環境信息資源對特定對象的支配和控制。環境信息權力是環境信息法益的第二性配置手段。(22)環境信息權力產生的動因，是基于保護環境信息公共利益的需要，是管理者管理環境信息公共事務的權力，公眾授權是其存在的正當性依據。當環境信息公共利益和其他環境信息權益存在沖突時，就需要環境信息權力平衡沖突，維護環境信息公共利益。但這并不意味著環境信息權力不受到監督和制約。由于環境信息權力是從環境信息權利衍生而來的，其自然應受到環境信息權利的監督與制約。但是環境信息權力一經產生，就具有自身運行的邏輯，其與環境信息權利既對立又統一，既合作又消解。“權力優化的基本內涵是如何對權力進行有效的分割和配置。”(23)肖磊：《多元治理語境下的環境權力優化及其制度因應》，載《中國礦業大學學報(社會科學版)》2019年第3期。這意味著應在合理限度內縮減管理者的環境信息權力，使污染者和公眾的環境信息權利地位得以回歸，從而實現環境信息權利對環境信息權力的有效監督。

二是分權與制衡原則。環境信息治理的法權邏輯是以環境信息權力限制和環境信息權利保障為出發點，矯正管理者較強的環境信息權力和污染者與公眾較弱的環境信息權利，進而實現環境信息法權中權利與義務之間、權利與權力之間、權力與責任之間的必要均衡。當然，環境信息權利的濫用同樣會造成環境信息法權結構的失衡。在環境信息權力缺位、錯位、越位的場合，部分污染者和公眾的環境信息權利往往會因為空間的無限和監管的缺位而侵蝕公共環境信息利益，從而損害其他環境信息權利主體的正當利益，甚至破壞整個環境信息法權結構的互動平衡。因此，在重塑“三角中柱互動運行法權結構”時，應當使環境信息主體都能掌握一定的環境信息資源，秉承相互協作、相互監督、相互信從的理念，通過合理的制度設計實現環境信息權力和環境信息權利的規范塑造，從而真正體現環境信息法權的合理配置，有效遏制環境信息權力的腐敗和環境信息權利的放縱。

三是權利自治原則。“三角中柱互動運行法權結構”的一個根本追尋就是要實現法權主體的環境信息權利自治。自治是環境信息權利主體獲得更大的權利行使空間、積極參與環境信息管理事務、有效監督環境信息權力的必然要求。一個有組織的、自治性很高的環境信息權利網絡可自發地形成權利意義上的自我規范，從而有效節約環境信息權利監管的成本。權利自治原則要求在重塑這種新型環境信息法權結構時，應當使得個別、零散的環境信息權利主體通過建立多形態的環境信息自治組織，以實現有組織的環境信息權利自治，進而確保環境信息權利在運行過程中自我規制，對環境信息權力的行使形成有效監督。

(二)環境信息法權結構“新三角”重塑的主要路徑

1．厘清管理者的權力邊界。誠如前述，目前我國的環境信息法權結構是以管理者一元主導的“舊三角”環境信息法權結構。此法權結構中環境信息法權主體的法權配置存在很大的問題，管理者的環境信息法權明顯強于污染者和公眾的環境信息法權，且管理者權力邊界模糊不明，這導致管理者不當擴張環境信息權力邊界，吞噬污染者和公眾環境信息權利，從而造成三者環境信息法權關系的異化。可見，在目前的環境信息治理結構中，管理者仍處于環境信息治理的核心地位。欲變革“舊三角”環境信息法權結構，重塑“新三角”環境信息法權結構，應重點抓住管理者這一關鍵法權主體要素，進一步厘清管理者的權力邊界，從而實現管理者環境信息權力的科學合理配置。欲厘清管理者的權力邊界，應從環境信息立法和管理者權責架構兩個維度入手：在環境信息立法維度，明確界定管理者的環境信息權力邊界，實現環境信息權力和環境信息義務的對等，是解決環境信息權力邊界模糊和交叉問題的重要路徑。這就要求，一方面應規定授權性條款即職權條款，對管理者的環境信息權力內容做出明確規定；另一方面為防止管理者在行使環境信息權力時恣意擴大自由裁量的范圍，應明確相應的限制性條款即職責條款。(24)確定環境信息權力邊界的標準，以實現權力主體所代表的環境公共利益最大化和減損最小化為原則，通過授權性條款和限制性條款的形式來體現，二者共同構成了環境信息權力的邊界。參見史玉成：《環境法的法權結構理論》，商務印書館2018年版，第249頁。在管理者的內部權責架構中，應當清晰界定各部門的職權范圍，構建完備的內部監督體系，使得部門之間既相互合作協商，又相互監督制約；在管理者的外部權責架構中，應當明確規定管理者所擁有環境信息權力的類型和行使程度，明確管理者在環境信息治理過程中出現濫作為、不作為、慢作為時應承擔的具體責任，通過構建完備的外部監督體系，倒逼管理者厘清環境信息權力邊界。

2．搭建一體化的環境信息交流平臺。信息的收集、提供或披露最終目的是為了交流。(25)參見李修棋：《論環境法中的信息規制》，載《中國政法大學學報》2015年第1期。由于“舊三角”環境信息法權結構的異化，導致環境信息系統的結構性梗阻。具體表現為環境信息共享、環境信息流通等諸多方面顯得非常薄弱，污染者和公眾參與環境信息治理的平臺、機制及能力明顯不足，為有效解決這些問題，環境信息共治體應以環境信息法權結構的優化為中心，著力建構環境信息交流協作機制，促進環境信息治理中管理者、污染者與公眾的商通。由此，一體化的環境信息交流平臺應時而生，它在整個環境信息治理體系中居于關鍵位置。一體化的環境信息交流平臺的搭建可實現全社會環境信息的集中分類和管理處理，實現管理者與污染者之間、管理者與公眾之間、污染者與公眾之間環境信息的雙向交流與共享互動，進而對環境信息真偽甄別，保證環境信息的真實性、及時性和有效性，并破除環境信息的不對稱性。目前我國環境信息共享與流通仍深陷于“信息困境”中，缺少有效的互動交流，這是由于長期以來管理者一元主導的單向環境信息流通模式所造成的。換言之，并非技術限制一體化環境信息平臺的構建，而是以管理者為本位的“環境信息流”思想束縛環境信息法權主體的行動。(26)可借鑒社會源廢棄物一體化信息交流平臺構建經驗，建構的關鍵就在于提升政府全局意識，即運用信息規制手段實現“公共利益最大化”，有效緩解社會源廢棄物信息鏈復雜性以及傳統信息量少的問題(信息披露不足)。同時，基于大數據的預測性分析，通過政府主導的社會源廢棄物一體化信息交流平臺的搭架和利用，發揮信息工具的風險預警作用，實現社會源廢棄物處理資源的優化配置以及風險的提前預警。參見肖磊：《社會源廢棄物信息獲取的模式選擇及其法律規制》，載《中國地質大學學報(社會科學版)》2019年第2期。因而，建構一體化環境信息平臺之關鍵就在于破除環境信息法權結構的陳舊觀念，提升管理者的全局意識，綜合運用現代大數據技術信息處理手段合力搭建一體化環境信息交流平臺，從而實現環境信息的共享互動和雙向交流，重塑新的環境信息法權結構。

3．強化環境信息權利對權力的監督與制約。管理者行使環境信息權力的目的在于充分保障公共環境信息利益和有效保護公眾與污染者的環境信息權利。倘若管理者濫用環境信息權力，則會損害公共環境信息利益和侵害公眾與污染者的環境信息權利。因為環境信息權力一經產生，就具有天然的擴張性和恣意性，如果不加以監督和制約，環境信息權力的運行會背離其預先設定的“軌道”，從而對公共環境信息利益和環境信息權利構成侵害。為此，環境信息權力的規范運行，需建立在環境信息權力內部制衡和環境信息權利外部制衡兩種最基本的制衡機制基礎之上，以多元法權主體的合作共治予以保障。(27)這是因為，一個發達的法律制度經常試圖阻礙壓制性權利機構的出現，其依賴的一個重要手段就是通過在個人和群體中廣泛分配權利以達到權力的分散與平衡。參見[美]博登海默：《法理學——法哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第342頁。

“以環境信息權利監督和制約環境信息權力”的外部制衡路徑，是保證環境信息權力規范運行有效的制度路徑。環境信息權利行使的目的在于對環境信息進行合理的開發利用，并對管理者的環境信息權力進行有效的監督制約，使環境信息權力在環境信息權利的夾縫中謹慎行使。互動式治理的核心要義在于社群治理發揮主導性作用。(28)參見顧昕：《走向互動式治理：國家治理體系創新中“國家-市場-社會關系”的變革》，載《學術月刊》2019年第1期。因此，為有效實現“以環境信息權利監督和制約環境信息權力”，應當進行環境信息權利的有效聯合，建立規范有效的環境信息權利自治組織，從而實現環境信息權利自治。并且，單個環境信息權利主體很難與掌握環境信息權力的管理者對抗，唯有將若干個環境信息權利聯合起來方能有效地對抗環境信息權力，即通過環境信息權利聯合的增強，釋放環境信息權利的“動能”，以抗衡環境信息權力的“勢能”。環保公益組織是環境信息權利對環境信息權力監督與制約的自治組織，其經常以“管理者—污染者—公眾”之間的協調者角色開展行動。但目前其存在管理結構松散、自治能力不足、行政干預嚴重等諸多問題，這些問題是導致其難以形成環境信息權利合力的主要原因。因此，應進一步加強環境信息自治組織的制度化建設，特別是要從環境信息自治組織的組織制度上保障環境信息權利擁有者的法律地位，明確環境信息自治組織的自治權限、運行模式和管理程序，從而充分保障環境信息自治組織的獨立性和規范性，防止行政過度干預造成環境信息自治組織的功能虛化。

4．實現公眾環境信息權的法律再造。環境信息治理實踐一再證明，環境信息權力手段的單向性不符合環境信息治理現代化所蘊含的民主、合作、協商理念，環境信息問題的復雜性與環境信息權力觸角的有限性，單向度的環境信息權力運行成本高昂、效率低下，環境信息領域“管理者失靈”的問題以及各種影響因素，決定僅僅依靠公權力手段無法達成環境信息綜合治理的目標。因此，賦予公眾充分的環境信息權利成為必要。通過公眾環境信息權利的法律再造，對管理者的環境信息權力形成監督制約機制，促進國家環境信息治理民主化，是現代環境信息法治的必然進路。

新興權利的層出不窮是“權利的時代”最顯著的基本特征，(29)參見雷磊：《新興(新型)權利的證成標準》，載《法學論壇》2019年第3期。“新興權利是自發性的權利類型。”(30)謝暉：《論新型權利的基礎理念》，載《法學論壇》2019年第3期。公眾環境信息權是由環境信息收集權、環境信息知情權、環境信息享益權、環境信息傳播權、環境信息監督權以及環境信息救濟權等子權利有機構成的權利束。從信息法角度來看，公眾環境信息權屬于信息權范疇，是一種特殊的信息權。(31)參見徐祥民、孔曉明：《環境信息權及其現實意義》，載《中國海洋大學學報(社會科學版)》2008年第1期。從環境法視角觀之，公眾環境信息權屬于環境權范疇，是公眾環境權權利系譜中最基本的權利之一，公眾環境信息權是公眾作為環境信息法權結構主體應享有的至關重要的權利束。(32)有學者認為，環境信息權不局限于環境知情權，還包括環境信息的傳播、救濟等環境信息相關權利，應當是集合著與環境信息相關的各種權利的權利束。具體內容見傅毅明：《大數據時代的環境信息治理變革——從信息公開到公共服務》，載《中國環境管理》2016年第4期。此種觀點與筆者的主張是契合的。公眾環境信息權是公眾有效參與環境信息治理的基礎。公眾環境信息權對便利公眾參與環境保護、維護公眾環境利益、促進國家環境決策的民主化與科學化、提高公眾的環境意識等都有重要意義。從“舊三角”環境信息法權結構來看，公眾環境信息權的認知僅僅停留在“環境信息”與“公眾知情”的簡單結合上，即認為公眾環境信息知情權就是公眾環境信息權，忽略衍生權利的派生性。(33)參見陳景輝：《回應“權利泛化”的挑戰》，載《法商研究》2019年第3期。信息科學的進步，使公眾環境信息權的法律再造有了現實需求。隨著公眾廣泛參與到環境信息治理中來，其權利意識在不斷增強。公眾已經不再滿足于僅僅通過信息公開知悉相關的環境信息，或者通過申請的途徑去獲取環境信息，而是對環境信息的收集、利用、管理、監督等基本的權利訴求，具體包括對環境信息的收集、環境信息的享益、環境信息的傳播、環境信息的監督和環境信息的救濟等權利。(34)域外，2003年《烏克蘭民法典》第二編第293條第1款規定：“自然人享有安全的環境，有權獲取其環境狀況、食品質量狀況、日用品質量狀況的可靠信息，并有權收集和傳播這些信息”。見岳紅強：《我國民法典編纂中綠色理念的植入與建構》，載《河南大學學報(社會科學版)》2016年第4期；吳衛星：《環境權的中國生成及其在民法典中的展開》，載《中國地質大學學報(社會科學版)》2018年第6期。可見，烏克蘭認可自然人(自然人屬于公眾范疇)的環境信息知情權、環境信息收集權、環境信息傳播權。德國土地信息從業者充分運用先進的電子測速儀和3S技術，將土地整理過程中各類信息數字化，并利用互聯網優勢以有償或無償的方式提供給政府、機構和公眾查詢使用，實現了土地基礎信息的專業化服務、科研服務與公眾服務。在德國專家看來，土地整治的目的，是讓當地老百姓受益，而只有當地老百姓最了解做規劃所必要的各種信息。且規劃專家在做出規劃方案之前，不僅要傾聽當地群眾的意見，還要事先熟悉所有相關領域的法律法規及發展規劃，規劃方案形成后，要再次傾聽公眾的意見。具體內容請參見《在德國，美麗鄉村這樣建設》，https://www.sohu.com/a/308109762_120047242?sec=wd，2019年7月16最后訪問。這表明德國認可了土地信息服務從業者(土地信息從業者屬于公眾范疇)的土地信息享益權、社會公眾(當地老百姓屬公眾范疇)的土地整治規劃信息知情權。總之，要成功實現環境信息法權結構從“舊三角”到“新三角”的轉型塑造，公眾環境信息權的法律再造是不可逾越的節點。

從構建共建共治共享的環境信息治理格局來看，公眾環境信息權的法律再造有利于補齊環境信息民主共建之短板、開啟環境信息多元共治之新風、提升環境信息萬眾共享之效率。從認識論維度來看，公眾環境信息權不是封閉的構建性權利，而是開放的演化性權利；公眾環境信息權不僅是環境治理層面結果化的功利權利，而且是治理層面過程化的功效權利。從方法論維度來看，隨著數據信息技術的飛速發展，公眾對環境信息的收集、分析、共享、運用、收益等會提出更為迫切的權利需求。但是，因環境信息之公益性與私益性的共在，環境信息之權利與權力、權力與權益之間的邊界變得十分模糊。因此，清晰定位環境信息權利與環境信息權力、環境信息權力與環境信息權益的價值功能是再造公眾環境信息權的關鍵之所在。

綜上，推動我國環境信息治理現代化，關鍵是要打造環境信息共建共治共享的多方參與的民主協同治理共同體。在這樣的治理框架內，各環境信息參與主體不僅是環境信息的采集者、環境信息應用的分享者，也是環境信息治理的監督者與決策者。(35)參見龍海波：《數字化轉型助推社會治理現代化》，載《中國經濟時報》2019年11月18日。由此，需要變革“舊三角”環境信息法權結構，重塑“新三角”環境信息法權結構，從而推動基于環境信息參與者之主體功能性分工與互動督同角色扮演的共同體規范框架的真正形成。

五、研究結論與未來展望

環境保護與治理創新是一項復雜、艱巨的系統工程。我國正處于生態文明建設與信息文明建設并存發展的時期，環境保護與治理創新工程需要打造共建共治共享的環境信息治理格局。環境信息共建共治共享治理格局實現的首要前提是實現環境信息法權結構從“舊三角”到“新三角”的變革重塑。就重塑的基本原則而言，主要有有限權力原則、分權與制衡原則及權利自治原則。從重塑的具體路徑來看，應當從厘清管理者的權力邊界、搭建一體化的環境信息交流平臺、強化環境信息權利對權力的監督與制約、實現公眾環境信息權的法律再造等核心方面共同推進“三角中柱互動運行法權結構”的型塑，以此形成“系統完備、科學規范、運行高效”的環境信息法權體系。在環境信息法權制度設計層面，需劃定環境信息權利、環境信息權力各自的邊界，實現環境信息權利和環境信息權力的均衡配置，構建內在協調、邏輯自洽的環境信息法權結構體系，推定環境信息法治從“管理者一元主導”的傳統環境信息治理模式向“共建共治共享”型的現代環境信息治理模式轉變。在環境信息法權制度運行層面，需建立廣泛的環境信息合作協商機制、環境信息利益平衡機制，平衡各方法權主體的正當環境信息利益訴求，化解不同法權主體的環境信息權利和環境信息權力運行沖突。如此從“舊三角”到“新三角”的環境信息法權結構變革重塑，將推動我國環境信息治理體系與治理能力的現代化，使生態文明信息化時代的環境信息法治建設工程向共建共治共享的目標邁進變得有期可待。