70年來江蘇城鄉關系的歷史性變革

顧介康

如何處理城鄉關系，始終是經濟發展中的重大問題。我國經濟社會發展中存在的許多矛盾和問題，都與長期以來存在的城鄉分割的二元結構有關。改革開放40年來的發展進程表明，江蘇城鄉之間的差距在全國省、市、區中是最小的，這是歷屆江蘇省委、省政府高度重視協調城鄉關系的結果。因此，突破城鄉二元結構的束縛，向城鄉一體化發展轉變，這是江蘇經濟社會發展中呈現的一個顯著特點，并在實踐中積累了許多有益的經驗。考察江蘇經濟社會發展的歷史進程，新中國成立70年來江蘇城鄉關系的變革大體上經歷了五個階段。

實行計劃經濟體制下的城鄉二元結構

從歷史上看，江蘇是中國城鎮興起較早、數量較多的省份。早在春秋戰國時期（公元前770-221年），先后就有初具規模的彭城（今徐州市）、吳（今蘇州市）、邗（今揚州市）和金陵（今南京市）。三國、兩晉、南北朝時期（公元220-589年），建康（或稱建鄴，今南京市）成為六朝政治、經濟、文化中心。隋唐（公元5 81-907年）以后，大運河沿線的蘇州、無錫、常州、潤州（今鎮江市）、揚州、山陰（今淮安市）、淮陰（古淮陰縣城）日趨繁榮。明代（公元1368-1664年）以后，蘇州、無錫、鎮江、南京等地成為中國資本主義工商業的萌芽地，太湖流域一帶許多集市發展成為小城鎮。1908年滬寧鐵路通車后，地處上海外圍的蘇州、無錫、常州、南通發展成為中國主要的中心城市，徐州市成為蘇、魯、皖、豫四省通衢城市，1934年連云港開港后也發展成為港口城鎮。在這些城市周圍和鐵路沿線有許多小集鎮發展成為工商業小城鎮。在20 世紀二三十年代，江蘇已形成大中城市、小城鎮、鄉村集市等多層次城鎮體系和市場經濟網絡。在新中國成立前，江蘇城鄉之間存在著明顯的差別，但生產要素特別是人口還是可以自由流動的。例如蘇錫常一帶的農民到上海進工廠當了技術工人，蘇北揚州、鹽城一帶的農民到上海從事服務行業的工作，都是不受地域和戶口的限制的。

新中國成立后，實行計劃經濟體制和城鄉不同的戶籍制度，把城鄉二元結構在體制上固定下來，形成了“城市工業，農村農業”、“農產品進城，工業品下鄉”的城鄉關系;城鄉居民的經濟待遇、社會地位、民生福利的差別也在政策上被固定下來;城鄉之間的科技、教育、文化、醫療和基礎設施等方面的差距十分明顯。在這一階段，還有兩個顯著的特點：一是從嚴控制大中城市的規模，至1978年我國的城市化率僅17%。二是廣大農民做出了巨大的犧牲，也可以說是做出了巨大的貢獻。在農民入不敷出的情況下，他們從事農業生產所創造的價值很大一部分通過工農產品價格“剪刀差”，轉化成城市發展工業的原始資本;在農民缺衣少食的情況下，還需保證城市人口的糧食供應;當國家發生經濟困難的情況下，農民需承擔很大的責任。三年困難時期一大批城市職工下放農村，“文化大革命”期間大批城市知青到農村插隊落戶，從某種角度上來看，這是“從農民口中奪糧”。中國的農民是偉大的。中國革命的成功，走的就是農村包圍城市的道路。新中國成立后，廣大農民不管生活如何艱難困苦，仍然跟著共產黨走社會主義道路。中國農民的這種品格在世界上是獨一無二的。

突破城鄉二元結構

改革開放后鄉鎮企業異軍突起，鄉鎮企業（前身是社隊企業）萌芽于20 世紀50年代末，受挫折于60年代，重新起步于70年代，大發展于80年代。在當時歷史條件下，鄉鎮企業的異軍突起，開創了農民致富的嶄新道路，開創了中國農村工業化的嶄新道路，開創了“以工建農”推進農業現代化的嶄新道路，開創了農村城鎮化的嶄新道路，開創了社會主義市場經濟的先導性實踐，也開創了改造農民小生產者的有效途徑，而且為后來發展外向型經濟提供了有效載體，也為江蘇民營經濟的發展打下了堅實的基礎。在蘇錫常一帶出現了新的“農村包圍城市的現象”，即縣域的改革先于城市市區、縣域的發展快于城市市區。鄉鎮企業的異軍突起，不僅沖破了“農村農業，城市工業”、“農產品進城，工業品下鄉”的傳統城鄉關系，而且將現代工業文明引入農村，一部分農民小生產者進入現代化的大工業生產流程，使他們的思想觀念、勞動方式、生活習慣等發生了深刻的變化。可見，鄉鎮企業的異軍突起，對改變城鄉關系的傳統格局、推進城鄉一體化發展，發揮了重要的歷史作用。1982年，江蘇省委、省政府在常州召開了全省第二次城市工作會議，提出了“以城市為中心、農村為基礎、小城鎮為紐帶，實現城鄉協調發展”的方針。1983年江蘇在全國率先在全省范圍內實行市管縣的行政管理體制。這樣江蘇的城鄉關系發生了新的變化。但是，當時城鄉二元結構的體制和政策并未改變，物質性的生產要素開始在城鄉之間加快流動，但作為主要生產要素的勞動力仍然受戶籍制度的限制，不能自由流動，鄉鎮企業的職工只能是“離土不離鄉”的兼職農民。因此鄉鎮企業的異軍突起大大推進了江蘇工業化的進程，而沒有相應提升城市化的水平，至1995年江蘇城市化率僅為27%。

實施城市化戰略

20 世紀90年代中期，江蘇的城鄉關系發生了重大變化。一是社會主義市場經濟體制的確立，從根本上改變了計劃經濟體制，這為城鄉通開一體發展創造了條件;二是改革的重點由農村轉向城市，以市場為取向的各項改革逐步展開，城市工業企業特別是國有大中型企業開始搞活;三是隨著外向型經濟的快速發展，設在城市的各類開發區開始進入收獲期;四是城鄉分割的戶籍制度開始松動，大量農民工進城務工。這樣，中心城市的綜合實力大大增強，在區域發展中的集聚、輻射功能及主導作用日益凸現。正是在這樣的歷史背景下，省委、省政府經過幾年醞釀，于2000年7月召開了全省第三次城市工作會議，明確提出了城市化戰略。總的思路是“加快推進城市化進程，實現城市現代化、農村城鎮化、城鄉一體化”;總的方針是“加快大城市特大城市建設，積極發展中小城市，擇優培育重點中心鎮，全面提高城鎮發展質量”;總體布局是：構建南京、蘇錫常、徐州三大都市圈和“三橫二縱”城鎮發展軸;城市現代化的要求是：合理做大城市規模，著力做強城市實力，積極做優城市功能，精心做美城市形象。之后又實行“市縣同城”的區劃調整和小規模鄉、鎮、村的合并。城市化戰略的實施，對江蘇經濟社會的發展起了很大的推動作用。

統籌城鄉發展

2003年黨的十六屆三中全會提出了“以人為本，全面協調可持續發展”的科學發展觀，提出了統籌城鄉發展的新要求。2004年，胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上，根據世界發展過程中出現的“兩個普遍趨勢”，提出了“工業反哺農業、城市支持農村”、建設社會主義新農村的重大戰略思想。江蘇省委、省政府認真貫徹落實科學發展觀和統籌城鄉發展的要求，將城市化戰略調整為城鄉一體化發展戰略，按照工業化致富農民、城市化帶動農村、產業化提升農業的思路，積極推進城鄉規劃、基礎設施、公共服務、就業和保障、領導體制“五個一體化”。這樣，江蘇的城鄉關系又經歷了一次重大的變革。

推進新型城鎮化

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了“新型城鎮化”道路、振興鄉鎮戰略和建設美麗鄉村的重大戰略思想。這使江蘇城鄉關系的變革進入了一個全新的階段。推進新型城鎮化，關鍵在一個“新”字：第一，深刻理解新型城鎮化的新內涵：一是新的發展理念，即“以人民為中心”的發展思想和創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念;二是新的發展思路，即新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”同步推進;三是新的發展格局，即統籌城市現代化、農村城鎮化和建設農村、發展農業、致富農民的各項工作;四是新的發展形態，即“資源節約型”“環境友好型”，呈現出集約、智能、綠色、低碳的新特征。第二，著力提升城鎮化的新品質：一是強化城鎮的“聚才集智”功能，建設創新型城鎮;二是強化城鎮的網絡功能，建設智慧型城鎮;三是強化城鎮設施功能，建設服務型城鎮;四是強化城市的牛態功能，建設宜居型城鎮;五是強化城鎮的教化功能，建設學習型城鎮。第三，努力形成城鎮化的新特色：一是努力形成城鎮產業的新特色;二是努力形成城鎮文化的新特色;三是努力形成城鎮建筑風格的新特色;四是努力形成城鎮生態環境的新特色。在上述“三個新”上下功夫，是推進城鎮化高質量發展的必然要求。

江蘇的實踐表明，推進城鄉一體化發展的啟動點，是加快中心城市的現代化建設，高起點規劃、高標準建設、高水準管理，不斷增強集聚輻射功能，在區域發展中發揮主導作用。要適應城市發展中出現的塊狀都市圈、線狀城市帶、跨省區城市群的新趨勢，在大格局中找準自己的歷史方位，形成自己的特色。江蘇的實踐表明，推進城鄉一體化發展的關節點，是城鄉通開，暢通城鄉之間各種資源、要素、信息的雙向快速流動。中心城市的集聚、輻射功能，是通過各種資源、要素、信息的快速流動來實現的。所以要特別注重城鄉基礎設施、城鄉市場體系、城鄉信息網絡的一體化建設。江蘇的實踐表明，推進城鄉一體化發展的連接點，是推進農村的小城鎮建設。上個世紀80年代，費孝通先生提出：“小城鎮，大問題。”90年代初，江澤民同志提出：“小城鎮，大戰略。”強化其承上啟下、雙向傳遞的功能，發揮好連接城鄉的橋梁紐帶作用。江蘇的實踐表明，推進城鄉一體化發展的著重點，是切實解決好新形勢的“_三農”問題。長期以來，我國最薄弱的區域是農村，最薄弱的產業是農業，最薄弱的人群是農民。只有把“三農”問題解決好了，才能為推進城鄉一體化發展，為我們黨長期執政，為實現中華民族的偉大復興，打下堅實的經濟基礎、思想基礎和群眾基礎。

（責任編輯：聶紅琴）