按法治框架解決基層矛盾機制中的基層人大作用初探

黃麗嫦

摘要：穩定是社會發展的必要前提。隨著我國經濟社會的快速發展，基層矛盾呈現出更加復雜多變的特性，單純靠傳統的矛盾化解機制已不能滿足現狀。為貫徹中央依法治國方略，廣東省提出了按法治框架解決基層矛盾機制，博羅縣是積極落實這一機制的試點之一。因此，博羅縣人大常委會在黨委的堅強領導下，充分發揮主導作用，大膽探索、積極推動，初步摸索出一條符合當地實際、人民群眾自覺運用、便民高效的以法治思維和法治方式解決基層矛盾的新路子和長效機制，為各地提供經驗借鑒。

Abstract： Stability is a necessary prerequisite for social development. With the rapid development of China's economy and society， the contradictions at the grassroots level have shown more complex and changeable characteristics， and the traditional contradiction resolution mechanism alone cannot satisfy the status quo. In order to implement the central government's strategy of governing the country by law， Guangdong Province has proposed a mechanism for resolving grass-roots conflicts in accordance with the rule of law framework. Boluo County is one of the pilots actively implementing this mechanism. Therefore， under the strong leadership of the Party committee， the Standing Committee of Boluo County People's Congress has given full play to its leading role， boldly explored and actively promoted， and initially explored a new way and long-term mechanism to solve grass-roots contradictions with the rule of law thinking and the rule of law， which is in line with the local reality， the people's conscious use， and the convenience of the people， so as to provide experience and reference for all localities.

關鍵詞：法治;基層矛盾;機制;人大;主導作用

Key words： rule of law;grassroots contradictions;mechanism;the National People's Congress;leading role

中圖分類號：D267 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）25-0077-03

0 ?引言

當前，我國已步入“新時代”，社會正處于“轉型期”，基層社會矛盾呈現出常態化、頻發、復雜等特征，單純依靠傳統的矛盾化解機制已經不足以應對和處理常態化多元化的基層矛盾和群眾訴求。面對這些如此復雜多變的基層矛盾，我們應怎樣應對？從實踐探索中發現，按法治框架解決基層矛盾機制無疑是一條非常值得學習借鑒的路徑。下面，就以廣東省惠州市博羅縣人大常委會大力推進按法治框架解決基層矛盾試點工作實踐為案例，希望能提供一點有用的經驗。

1 ?按法治框架解決基層矛盾機制產生的背景

按法治框架解決基層矛盾機制，是認真貫徹落實中央依法治國方略，順應社會發展需要，結合實際提出來的一種治國理政的新探討，旨在倡導以法治思維和法治方式來有效化解基層矛盾，對于從源頭上預防基層矛盾的發生，從根本上有效解決基層矛盾意義重大、影響深遠，是實施依法治國方略的具體體現。

2012年5月，廣東省人大常委會和廣東省依法治省辦公室正式發文，將“按法治框架解決基層矛盾試點工作”這項重任交給了惠州市博羅縣，希望博羅縣用幾年時間初步探索出一條符合當地實際、人民群眾自覺運用、便民高效的以法治思維和法治方式解決基層矛盾的新路子和長效機制，為全省提供經驗借鑒。

博羅縣在上級的認真指導下，迅速貫徹、大膽探索、積極推動，形成了較為有效的經驗：一是在試點工作實踐中首創“三三一”法治模式。即：第一級由村小組長-村治保會主任-村“法制副主任”進行排查調解;第二級由鎮信訪辦-鎮綜治中心-鎮法治工作領導小組進行排查調解;第三級由縣信訪局-縣綜治信訪維穩中心-縣法治工作領導小組進行排查調解;通過三級排查調解仍無法解決的，最終將案件移交法院，由當事人向法院提請訴訟。運用這種“三三一”法治模式，能有效促進基層矛盾的排查調解工作重心下沉、關口前移、責任清晰，充分調動基層干部的責任感和積極性，基本實現調解小矛盾不出村、調解大矛盾不出鎮、調解不了的矛盾到基層人民法院按法治框架解決。二是積極倡導“以法為綱、以德為常、法德并舉、長治久安”的綜合運用“法德同治”的方式來治理社會。即：在“外”運用法律手段來約束公民的行為，在“內”通過電視、網絡、講座等群眾喜聞樂見的手段宣傳弘揚中國優秀傳統文化，提高公民的思想道德素質。法治德治雙管齊下，從源頭上減少基層矛盾的發生。通過幾年的努力，博羅縣基層治理整體能力得到了很大的提升，為當地各方面平穩、健康、有序發展營造了良好的法治環境。2015年博羅被全國普法辦授予第三批“全國法治縣創建活動先進單位”稱號。

2 ?博羅縣人大常委會在試點工作中的主導作用

博羅縣人大常委會作為當地法律監督部門和依法治縣代管單位，同時也是按法治框架解決基層矛盾試點工作的牽頭部門，在按法治框架解決基層矛盾試點工作中無疑扮演著關鍵角色，起到了十分重要的主導作用。在實際工作中，博羅縣人大常委會充分發揮人民代表大會的制度優勢和職能優勢，積極推動這項工作的深入持續開展。

2.1 依靠黨委領導，形成強大合力

按法治框架解決基層矛盾工作，可以說是一項涉及面廣、結構錯綜復雜的龐大社會治理工程，它不是單靠某個部門或某個人就一段時間內就能完成的工作，而是涉及到整個地區各個方面各個環節、具有全局性和綜合性的長期工作。在這一龐大的社會工程中，博羅縣人大常委會就像是一根根“鋼絲”，把人民群眾這個“基石”和國家機關這個“上層建筑”二者緊密銜接起來，積極主導并推動著社會的良性運轉。

①建立以黨委為核心、人大代管、政府執行的“三位一體”按法治框架解決基層矛盾協同工作機制。一是堅持黨委領導，確保人大常委會黨組代管到位。及時成立了以縣委書記為組長的領導小組和辦公室，人大黨組定期聽取和檢查試點工作，并及時向黨委匯報，既做“監督員”又做“聯絡員”。二是堅持由人大常委會一把手直接分管，真正把試點工作當作人大份內事管起來。三是保障試點工作經費專款專用。上級和縣級撥過來的試點工作經費都是直接到人大賬戶，由人大直接管理，并做到專款專用，為試點工作提供了堅實的經濟保障。

②采取整體規劃、上下聯動、全面推進的方式全力推進試點工作的開展。博羅縣人大常委會在縣委的領導下，第一時間主持召開全縣按法治框架解決基層矛盾領導小組工作會議和動員會，研究如何開展試點工作。同時，積極參與試點工作方案和任務分解表的起草工作，多次召集法治、司法、信訪、綜治等有關部門研究、起草、修改試點工作方案和任務分解表，從而形成了一個符合當地實際、可操作性強、目標明確、任務清晰的試點工作方案，為順利開展按法治框架解決基層矛盾試點工作打下良好基礎。

2.2 依托人大平臺，提高法治意識

按法治框架解決基層矛盾是社會治理系統工程，與依法治國、平安建設和社會管理緊密相連，是社會治理和社會網格化管理非常重要的方面。從人大的職能和性質來看，人大具有權威性、協調性和監督性，這三個方面的特性都非常有利于按法治框架解決基層矛盾工作的開展，因此，依托人大的平臺來開展按法治框架解決基層矛盾工作是十分必然的。

博羅縣人大常委會在全力推進試點工作進程中，一方面是加大對全縣各級領導干部的法治宣傳教育，重點增強全體領導干部和國家公務員隊伍的法律意識和法治觀念，形成自覺尊法、學法、守法、護法、用法的社會氛圍，促使各級領導干部和國家公職人員在日常工作中善用法治思維和法治方式來化解群眾矛盾和糾紛，讓社會管理和治理環節從原來的偏重事后處置向如今的更加重視源頭預防和源頭治理轉變，實現從源頭上預防和減少矛盾糾紛的發生。另一方面是充分利用人民群眾的廣泛性，綜合運用法治與德治相結合的方式，通過召開人代會、開展法律講座、開辦道德講堂等有效形式，著力培育人民群眾的法治意識和用法律武器維護自身合法權益的行為習慣，讓廣大人民群眾懂得依法維護和表達利益訴求、依法解決矛盾糾紛，使運用法律武器解決社會矛盾糾紛成為全社會的一種共識。

2.3 發揮主導作用，強化監督力度

在按法治框架解決基層矛盾工作中，公民的自覺守法是基礎，行政部門的嚴格執法是核心，人大的有力監督是保障。如果監督不到位，這個工作就有可能流于形式。因此，博羅縣人大常委會在保證黨的領導的同時，積極發揮自身的主導作用，在工作中加大監督力度，認真行使好決定權、任免權、監督權“三權”，在按法治框架解決基層矛盾試點工作中把法律法規實施的監督放在突出位置。

2.3.1 發揮主導作用，依法行使重大事項決定權

以法治思維法治方式來處理社會問題、化解基層矛盾，是按法治框架解決基層矛盾的基本要求。在本行政管轄范圍內，保證憲法、法律法規和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執行，對改革和建設中的重大事項和人民群眾反映強烈的突出問題及普遍關心的熱點難點問題及時作出決定，是人民代表大會及其常委會的一項重要職權。認真行使這一職權，對推進按法治框架解決基層矛盾工作進程將發揮重要作用。據悉，從開展按法治框架解決基層矛盾試點工作至今，博羅縣人大常委會已組織對道路交通安全法、環境保護法、水法、水污染防治法、畜牧法、城鄉規劃法等30多部法律法規進行執法檢查，圍繞城鄉經濟發展、交通道路建設、水資源保護、環境綜合整治、禽畜養殖整治等重大事項和教育、醫療、養老等社會熱點難點問題進行視察、調研、檢查共300多次，并作出了相關決議決定，較好地發揮了地方國家權力機關的職能作用，推動了當地經濟社會平穩健康發展，從源頭上減少基層矛盾的發生。

2.3.2 發揮組織保證作用，依法行使任免權

人大常委會選舉、任命的干部主要是“一府一委兩院”的組成人員，他們既是按法治框架解決基層矛盾試點工作的責任主體，又是法律法規的貫徹執行者。對“一府一委兩院”組成人員進行有力有效的監督，是做好按法治框架解決基層矛盾試點工作的關鍵所在。在人事任免過程中，博羅縣人大常委會堅決把好“任免關”：一是積極健全干部任免程序機制，凡任命干部，須進行憲法宣誓;二是開展國家公職人員任前法律知識考試，凡提請博羅縣人大常委會任命的國家機關公職人員，必須在任前參加并通過法律知識考試;三是實行擬任免人員的前期審查制度，先由人大常委會選舉聯絡任免工作委員會對任免事項的理由、手續、材料等一一進行嚴格審查，人大常委會黨組再根據選舉聯絡任免工作委員會的初審意見進行嚴格把關，表決通過后才提交人大常委會會議審議;四是實行依法表決制度，在人大常委會會議中，按照法定程序，采取候選人回避、人大常委會組成人員無記名投票的方式對候選人進行表決，且得贊成票數超過半數才能當選;五是推行表態制度，被任命的領導干部在通過任命后須在人大常委會會議中表態，增強其責任感和使命感。此外，還通過工委對口聯系、聽取專題報告、人大代表活動、國家公職人員向人大常委會年終述職等方式了解他們的履職情況，加強對“一府一委兩院”公職人員的監督，從而促使他們依法行政、依法辦事、公正司法，用法治思維和法治方式來解決基層矛盾。

2.3.3 發揮監督保障作用，依法行使監督權

人大通過行使監督權來確保人民群眾的合法權益不受侵犯和矛盾糾紛得到有效解決，從而使依法治國方略真正落到實處。自開展試點工作以來，博羅縣人大常委會認真貫徹黨委決策部署，建立垂直排查橫向調解、定期會診辦案、滾動包案、掛點督辦等工作監督機制，積極開展“大排查、大下訪、大包案、大調處”活動，對可能影響社會穩定的信訪案件進行全面深入的垂直排查，對排查出來的案件實行造冊登記、領導包案、跟蹤督辦，從而加強了對基層矛盾的排查和調處。

總之，按法治框架解決基層矛盾機制是一種有效的現代社會治理模式。基層人大在按法治框架解決基層矛盾機制中起著舉足輕重的作用，需要依靠黨委的領導、依托自身的平臺、發揮自身的主導作用，才能逐步實現按法治框架解決基層矛盾問題的制度化和長效化，從而真正實現社會的長治久安。

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