省級彩票銷售機構實施內部控制存在的問題及解決措施

摘要：近年來，我國彩票市場快速發展，社會各界對彩票行業的關注度越來越高，各級監管機構也通過出臺各項制度的方式不斷規范彩票銷售機構的發行銷售行為。原先單一的陳舊的財務管理理念已經無法適應彩票行業的快速發展，這也促使彩票銷售機構必須進一步加強機構的內部控制建設，完善現有的規章制度，加強各崗位的相互制約和監督。本文對省級彩票機構實施內部控制方面存在的問題進行探討，并從提高認識、健全制度、完善監督等方面提出解決措施。

關鍵詞：彩票機構;內部控制

目前我國彩票市場進入了高速發展階段，僅2018年，全國累計彩票銷售就達到5115億元，比我國彩票發行首年銷量增長3萬倍，籌集了數以億計的公益金，有力地支持了我國社會福利事業和公益事業的發展，對我國的國民經濟發展起到了良好的促進作用，彩票事業的健康有序發展承載著深遠的社會意義和公益意義。

一、省級彩票銷售機構實施內部控制的重要意義

我國彩票機構分為中央彩票發行機構和省級彩票銷售機構，其中省級彩票銷售機構作為自收自支的事業單位，長期以來既有事業單位的行政職能屬性，又有機構內部同工不同酬的分配機制，還有國家彩票中心、財政部門、體育行政部門等上級領導機構。在這樣的特殊管理模式下，大部分彩票機構仍然是沿用本機構制定的各項業務流程和規章制度來實現內部控制的管理作用。隨著彩票事業進入高速發展階段，中獎環節的公正性、相關的業務費、公益金的使用情況越來越多地受到社會各界的關注，彩票機構只有建立健全系統規范的內控制度，對每一項業務流程都做到細化管控，彩票資金才能實現公正透明、合理高效的運用，彩票事業才能得到長遠有序的健康發展。

二、目前內部控制在省級彩票機構實施中存在的問題

（一）彩票機構人員內部控制意識欠缺

首先，彩票機構作為自收自支的事業單位，內部的管理模式、資金性質、賬務處理都是按照事業單位的管理模式進行。而內部控制的定義是為了實現一定的經營目標，在企業或機構內部實施的一系列自我約束、自我規范、自我評價和控制的措施和方法。這樣就導致彩票機構的工作人員對內控制度產生誤解，認為事業單位的本質是國家公益機構，使用的又是財政性資金，不是以生產利潤最大化為目的，因此彩票機構可以不設立內控制度。

其次，彩票機構全面實施內部控制需要全體人員具備內部控制意識，這也是保障內控工作順利推進的重要條件。目前大部分彩票機構的工作人員內部控制的意識較差，甚至認為內控就是完善財務制度，將內部控制的工作完全由財務部門負責。但是彩票機構的內部控制應該是為了實現合理規范的彩票銷售，在彩票機構內部實施的涉及各個部門業務的管理方法和制約措施，涵蓋了機構內部的自我管理、業務流程規劃、工作效果的評估評價等多個方面，不是單一的由財務部門就能獨立完成的工作，因此造成內部控制實施效果不佳。

（二）相關內部控制制度不完善

內控制度應該是對整個機構內部全方位立體的管理制度，而不是單一片面的僅僅限于財務部門或財務制度的管理。目前大部分彩票機構在執行相關的政策法規時，往往是以財政部門或主管部門下發的文件作為政策依據，對機構內部的財務管理比較重視，例如相關的財務管理辦法、可支出的范圍以及相關的支付流程等制度相對較健全，而忽視了對機構內部人員和各崗位相互關聯性的管理，沒有為重點業務部門以及各部門工作流程控制節點制定相關的制度流程，導致內部人員工作職責不清晰，業務流程沒有全面規范的標準，一旦出現問題，機構內部人員之間就容易出現權責不明確、相互推諉的現象。2015年財政部發布《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，要求全國各類行政事業單位要在2016年完成內部控制建設和實施工作，但是四年來，全國各省級彩票機構由于地區管理水平的差異，內控制度建設的完成和質量差異化嚴重，大部分流于形式，雖然有個別省份能夠完成內控體系的建設，但是也僅停留于表面的內部控制手冊的編制，沒有在實際工作中嚴格落實和實施，無法真正防控風險，起到保護彩票事業的作用。

（三）缺乏有效的監督評價機制

彩票機構的內部控制是通過一系列制度和流程的規范達到管理過程的建立。單位應當建立健全內部監督制度，明確各個相關部門或崗位在內部監督中的職責權限，規定內部監督的程序和要求，對內部控制建立與實施情況進行內部監督檢查和自我評價。只有在彩票機構內部實施必要和有效的監督，并通過監督活動在必要時對業務流程和規范給予不斷的改正和提高，內部控制制度和各項政策才能得到有效的執行并且落實到位。

目前省級彩票機構在內部控制建設的過程中，往往更重視制度的執行，而輕視對執行過程中的監督，這就導致在內控制度的執行過程中，一是沒有規范的監督評價和管理壓力約束，導致彩票機構內部工作人員在進行業務活動時沒有嚴格執行內部控制制度的要求，二是因為沒有有效的監督制約，所以在工作中和業務流程中執行內控制度的效果不佳。另外彩票機構經常涉及的政府采購、合同評審、內部信息交換等方面的工作，也會由于沒有完善的監督評價機制，而影響工作效果，最終導致支付環境中的會計信息嚴重失真，影響彩票事業的健康發展。

三、提高彩票機構內部控制水平的有效對策

（一）增強彩票機構人員的內控意識，特別是管理層的內控意識

為了更好地提高彩票機構內部員工的內部控制意識，可以定期組織員工進行專業指導性的培訓，尤其需要加強對彩票機構領導層內控意識方面的培訓。只有彩票機構的管理層人員真正在思想深處認識到內部控制對機構管理的重要性，并按計劃分步推進、全面部署內控制度工作，起到率先垂范和積極的帶頭作用，內控制度才能在機構內部真正的落實并執行下去，而不是僅僅停留在書面成果上。

彩票機構在進行內控制度和體系的搭建過程中，需要通過一系列的前期調查和研究，出臺詳細的內控工作任務分解表，在機構內部從管理層和業務層方面對任務進行分解，完善和新建制度，制定業務流程規范，對各部門以及下屬旗縣區的工作人員進行集中培訓和分散培訓，并且對個別重點部門還應進行多次的一對一指導。這些瑣碎和繁雜的基礎工作，除了要依靠財務部門和外部監管部門的有效推動、跟進指導，更需要彩票中心的管理層、環境干部和具體執行人員從思想意識上對內控制度有深入了解，在中心內部建立一個全過程、全方位、全員參與的建設內控的氛圍，才能將內控工作較好的布置下去并順利開展，使工作逐步趨于順暢。

（二）建立健全科學完善的內控制度

內部控制的建立應當遵循全面性、重要性、制衡性、適應性和成本效益原則。彩票機構在進行內控建設是要根據《行政事業單位內部控制規范》的要求，將之前的所有的內部規章制度和業務流程重新梳理。

第一是對權限批準的控制，機構內部人員在行使工作職能時，應通過內部控制的相關規定，對每一項經濟業務進行合理的授權，明確各個環節管理人員在具體工作中的權限和所承擔的責任;第二是合理劃分不相容崗位分離原則，不相容崗位分離是內控制度的核心，這一點不僅僅是針對財務部門出納崗和會計崗，其他部門在工作中涉及的授權批準、業務經辦、稽核檢查、文件存檔等相關崗位的設定都需要符合不相容崗位分離原則，確保機構內部各崗位之間權責分明、相互制約、相互監督;第三是利用預算對彩票機構的資金使用進行控制，財務部門應通過編制合理的彩票發行費年度預算，對機構內部全年的各項收入和支出進行統一核算和管理，同時對預算執行情況進行考核和績效評估，在預算執行的過程中發現并及時解決問題，通過內控制度的管理杜絕無預算支出的情況發生。第四是對機構內部的財務管理進行控制，財務部門的工作成果最終是通過會計信息體現的，高質量的彩票會計信息對機構管理層人員的決策有重要的影響，而內部控制又與會計信息質量之間具有較高的關聯性，只有通過內控制度對會計憑證、賬簿記錄、財務報表、會計檔案管理等方面加以規范，財務部門對外披露的每一項會計信息才能保證真實性、有效性和合法合規性。

（三）完善內部審計、監督評價機制

加大對彩票機構內控建設的監督，目前最簡單便捷的途徑就是建立審計監督機制。審計和監督是通過系統專業的方法對風險管理、內部控制及管理過程進行有效性的評價，建立和完善內部審計和監督評價是提高彩票機構內控管理并最終實現銷售目標的有效手段，這也是彩票機構內部控制管理的重要組成部分。

首先，彩票機構需要強化內部審計工作，通過經常性的內審來提高內部控制相關制度在機構內部各項工作實施過程中的執行率;其次，應充分發揮相關行政主管部門和外部審計機構的監督作用，從政策上給予合理的引導和規范，通過定期檢查和不定期的抽查，及時發現彩票機構內控制度中的疏漏點并加以完善;最后，應聘請第三方會計師事務所或績效評價機構，對彩票機構的內控制度進行專項審計，借鑒企業管理的創新模式，逐步建立適合彩票機構運行的內部控制體系。

四、結束語

對于彩票銷售機構來說，不管是從單純的業務角度出發，還是從倡導內控者的角度出發，其最終目標是一致的，就是提高彩票銷量，為社會和國家籌集更多的公益金，履行社會責任。而健全的內部控制制度可以保證彩票機構實現安全銷售，建設可信賴的國家公益彩票。所以在業務部門圍繞銷量目標任務過程中開展各種營銷、宣傳、采購、渠道建設等工作的同時，內控制度更多的是關注這些工作中容易產生的風險，并通過制度規范、崗位設置、業務流程、信息溝通等手段將這些風險降低或控制在可承受范圍之內。隨著現代管理機制在彩票行業內部不斷發展與完善，彩票機構在運行和管理方面更需要完善合理的內部控制體系作為支撐，在符合內部控制要求的前提下，應著眼于管理創新、建立適合彩票行業運行的內部控制管理體系，明確相關部門人員的指責和權限，推行全面管理，提倡全員參與，建立彼此牽制、彼此連接、彼此制約的內控制度，以保證彩票行業的健康可持續發展。

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作者簡介：

余銳，內蒙古自治區體育彩票管理中心。