農村法治建設的路徑分析

王振方

摘要：農村法治建設不僅是我國法治化建設的重要組成部分還是構建基層社會治理新格局的重要一環，對內有助于基層治理能力和治理水平的現代化，對外有助于城鄉一體化建設，為農村和城市之間的交流提供制度保障，對農村經濟發展起到重要作用。農村法治建設具有獨特的涉農屬性，關系到農民的切身利益問題，如戶籍、土地、宅基地、集體經濟等，農村法治建設是自上而下的體系化構建，不應局限于村莊自身法治建設，還應當從鄉鎮、村莊兩個層級的共同作用進行考察，不斷滿足農民多元化的法律服務需求，切實提高農村法治建設，維護農民的合法權益。

關鍵詞：農村;法治建設;法律服務

一、國家對于農村法治工作的功能定位

（一）普法

為實現農村法治建設，開展民主法治村自治、德治、法治“三治融合”建設行動，國家明確農村法治工作的主要內容，即普法培訓、普法宣傳和法律咨詢。普法培訓上，加強法治專門隊伍教育培訓，提高思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準。普法宣傳上，全面落實“誰執法誰普法”普法責任制，實現國家機關普法責任制清單全覆蓋，推進設立基層法治工作聯系點，建立直接聽取基層干部群眾對法治建設意見建議的工作機制。法律咨詢上，統籌基層法律服務資源，健全律師、基層法律服務工作者等擔任村（居）法律顧問制度。

（二）調解

從村級層面更多體現的是人民調解，在農村矛盾糾紛的調解機制主要分為兩類，一是私人調解，當事人自行協商解決或者通過相熟村民或者村民組長等從中協調解決，多常見于農村私人矛盾。二是通過村級層面進行調解解決，主要是通過村委會主任、黨支部書記或者人民調解委員會委員等解決村民之間的糾紛。人民調解工作的本質就是群眾工作[1]，是群眾聯系最為密切的工作，更多的是直面基層社會矛盾，只有做好人民調解工作才能夠實現矛盾對抗最小化，才能有助于維護社會秩序，發展農村經濟，防范風險，化解矛盾。重慶市也涌現出許多優秀的人民調解工作室，比方說江北區的“老馬工作室”，黔江的“星級調解室”永川區的“鄉賢評理堂”，南岸區的“三事分流”，南川區的“法律診所”等等。從鄉鎮層面調解的方式可分為司法調解和行政調解。農村發生的糾紛流向鄉鎮一級的人民法庭時，當事人雙方可以在人民法院法官的主持下，通過協商處分自己的權益來解決糾紛。體現了將非訴訟糾紛解決機制挺在前面的要求，發揮了人民法庭扎根基層、貼近群眾的優勢，使司法資源下沉，為群眾提供了公正、便民的司法解決機制。行政調解主要指行政機關參與到糾紛當中，處于一個中立的位置來處理解決糾紛。農村經常發生一些民事糾紛或者行政糾紛，該類糾紛案情簡單、法律關系明確，當事人也希望尋求一個權威機構來處理協商糾紛，或者鄉鎮的一些機關為了從源頭上解決糾紛，主動介入到村民的糾紛處理過程中，比如司法所、公安派出所等行政機構。對于一些案情敏感、涉及面廣的糾紛，鄉鎮政府的領導也會成為解決糾紛的主體。

（三）法律服務

法律服務在法學界一般是用來指律師等專門從事職業者為當事人提供代理等運用法律知識并與糾紛的解決或預防有關的服務，從這一概念可以看出有資格提供法律服務的主體被限定在了律師或法律工作者這兩個群體。但是在農村辦公的律師事務所或法律服務所少之又少，農村的法律從業者嚴重缺乏。從農村治理和農村的糾紛處理解決機制方面理解農村法律服務，應該對這一概念作出更加寬泛、靈活的理解[2]，由于法律從業者在農村市場的嚴重缺乏，農村法律服務的提供形式主要有兩類，法律援助和基層法律服務機構，由于國家進行撥款，具有公益屬性。

二、農村法治建設面臨的問題

（一）普法的片面化

“三農”問題一直是黨和國家領導人特別關注的問題，中央也根據農村發展情況適時作出新農村建設、鄉村振興戰略等重大戰略部署，農村相關配套建設正在逐步完善，如加強鄉村道路、公廁數量質量、排水管網設施等升級改造，對村容村貌提升、農村環境整治等“硬件”方面進展突出。相對而言，“軟件”方面就稍顯不足，農村的“軟件”更強調農村的社會秩序形成與農村的治理能力和治理體系的建設，其中一個重要問題是糾紛的發生及其處理解決機制的形成，在這方面，農村的“軟件”發展還有所欠缺。雖然政府對于農村法治建設越來越重視，要求各鄉鎮、區級各部門都承擔起了普法工作，并要求每月報送普法信息2篇，還要將創新的普法活動進行總結報送，幾十個部門都存在普法任務，普法的形式也大同小異，部門之間的普法活動相互獨立，部門普法之間缺乏有效的配合，沒有有效的整合法律服務和部門普法職能。對于農村法治宣傳行為并未切合農村發展實際，脫離生活需要。

（二）農村規范之治的缺失

十九屆四中全會提出，構建基層社會治理新格局，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。農村的法治就是要強調農村的規則之治，村規民約是農村自治的體現，同樣也是農村法治建設的標志。村規民約的制定涉及村民的利益，許多農村在制定村規民約的過程中，程序不規范，將本應由村民會議審議通過的村規民約直接由村民委員審議通過。其次，村規民約的內容太過形式，并不是根據本村的實際情況量身定做，多為政治宣傳用語，內容上不具有可操作性。最后，村規民約的執行機制不明確，責任主體不清，執行人員不重視，礙于情面，對村規民約的執行敷衍了事，導致落實不到位。

（三）法律服務資源分布不均

隨著市場經濟的不斷深入，人們的利益糾紛越來越呈現出多元化的特征[3]，農村法律服務市場潛力是巨大的，涉及到了土地流轉、征地補償、城鎮企業、農村信貸、勞務市場、環境保護等多方面，但是從客觀上而言，農村的法律服務市場并未得以完全開發，同時法律服務資源是受到市場支配的，由于城鄉發展的不平衡，出現了農村與城市之間關于法律服務資源配置的不均衡，法律資源向經濟發達的地區聚集，農村的法律服務更容易被忽略。

三、完善農村法治建設實施路徑

（一）加強農村普法活動，增強農民法治意識

一是普法對象全面化，農村的普法活動要求的是農民法治素養的整體性提高，不能局限于只對部分成年公民進行普法，缺少了對未成年人及年滿60周歲以上的老年人普法行為。近年來，我國青少年犯罪數據持續攀升，并且呈現出了低齡化、團伙化、惡性化的發展趨勢，因此要將普法教育覆蓋到農村有接受能力的村民，實施村（居）“法律明白人”全覆蓋培養工程。另外要特別重視對村委會主任、村黨支部書記、新鄉賢、黨員的普法教育[4]，因為這些人在村中具有較高的威信，掌握村中較多的資源，能夠影響多數村民的行為方式，必須要有較高的法律意識。二是普法內容系統化，農村的普法內容要以法制教育為核心，向村民講好、講透憲法核心價值，使村民充分認識到我國制度建設以及憲法是如何保障和實現人民的生存權和發展權[5]，同時對涉及農民切身利益的相關法律法規進行重點宣講，切實維護好農民的根本利益。要以政策解讀為重點，對農村治理和農村發展出臺了許多政策文件，村民對于相關文件一無渠道獲取，二無他人釋意。導致在農村治理和農村發展過程還遵循老方法、老規矩，墨守陳規。因此要加強政策解讀，打破農村發展中的陳規陋習，增強發展活力。要以實際案例為支撐，通過實踐案例講解，還原事例原貌，提出現實工作中的問題和困惑，對現實的問題進行分析研究，通過理論聯系實際，讓農民也能成為問題的研究者和討論的參與者，進而推動農村工作的有序開展。三是普法方式多樣化。從農村普法的實效性來看，普法宣傳“看”不如“說”，“說”不如“參與”。村民的知識水平相對較低，如果全部采用宣傳手冊的方式，密密麻麻的文字印在宣傳手冊上，很少有村民會進行閱讀或者理解法律方面的專業名詞，普法效果不佳?？梢酝ㄟ^法律講堂、法律小品、法律直播等多種形式，將法律知識“說”給農民聽，讓他們聽得清，聽得懂。要注重農民在法律宣講中的“參與感”，通過農民“身邊案”警示“身邊人”，增強村民對于案件的代入感，達到農村普法的要求。

（二）加強農村自治制度，提高農民守法水平

一是規范農村治理程序。根據《村民委員會組織法》第二十四條的規定，列舉了涉及村民利益應當由村民會議討論決定方可辦理的事項。涉及村民利益的村規民約本應屬于村民會議討論決定的事項，要嚴格依照法律程序，制定村規民約才具有合法性，才能實現農村的法治建設。二是明確農村治理內涵，鄉規民約是一村一鄉特定地域內具有約束力的行為規范，體現了廣大農民群眾實行自我管理、自我教育、自我服務的一種方式，在一定程度上彌補了我國法律在村級治理上的缺失，有效的維護了基層社會秩序穩定和發展。鄉規民約的制定要體現出一鄉一村的特色，對涉及村民利益、反應村民生活準則并且反復出現事項進行規定，村規民約不是政治口號的宣傳而是自我約束的行為準則，其內容要具有可操作性。三是完善村規民約的執行機制，落實農村治理措施，明確執行責任主體，確定執行人員，依靠群眾，針對農村出現的各種糾紛予以及時的解決。通過對村規民約的執行，給村民樹立起規則意識、法律意識。

（三）完善農村法律服務，提高農民用法能力

完善法律服務體系，一是積極整合司法所、公安派出所、基層檢察所、派出法庭等力量，建立司法聯動機制[6]。建立部門協同配合機制，將保證貫徹實施法律服務作為農村法治建設的重要內容，加強司法行政部門內部相關機構的協同配合，有效促進相互工作間的銜接和配合，以增強農村法律服務的聯動效應。二是降低法律援助門檻，對法律援助事項采用分級分類的方式，劃分不同法律援助標準，最大可能的覆蓋農村法律糾紛。但是法律援助的范圍不能無限擴大，對于符合市場化類型的法律糾紛應交由市場決定。三是構建公平便民的人民調解制度，農村人民調節制度必須要適應農村糾紛的多元化、復雜化，就需要充分整合法律資源，建立基層調解組織，實現調解工作的專業化，對農村容易出現的土地征用、勞動爭議、環境污染等糾紛開展調解工作。四是增加公益法律服務[7]。為了滿足農民對法律服務多元化的需求，可以從鄉鎮一級打造公益法律服務平臺，由政府通過購買服務的方式，通過購買公共法律服務事項，積極搭建公益法律服務平臺，整合律師、人民調解員、公證人員、司法行政人員等法律服務資源，讓農民免費享受法律咨詢、法律調解等內容。

參考文獻：

[1] 曹穎杰.新型城鎮化建設中公共法律服務體系的構建[J].商業經濟研究，2015（28）.

[2]王亞新.農村法律服務問題實證研究（一）[J].法制與社會發展，2006（03）.

[3]董琦.為農村發展注入法治能量[J].人民論壇，2018（07）.

[4] 張立平.我國農村法律服務及其體系建構[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2007（02）.

[5]王進喜，陳宜. 公共法律服務何以“更上一層樓” [J].人民論壇，2018（07）.

[6] 郭松.人民調解解紛數量為何下降？——超越已有理路的新論說[J].清華法學，2010（03）.

[7] 汪火良.對基層法律服務所困境與出路的研究[J].西北民族大學學報（哲學社會科學版），2015（01）.