中國特色自由貿(mào)易港立法模式選擇和優(yōu)化措施

王偉 盧玉華

摘 要：隨著我國自由貿(mào)易港建設(shè)的推進(jìn)和交易規(guī)模的逐步上升，由此帶來的一系列法律問題成為管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在此背景下，正確選擇和優(yōu)化我國自由貿(mào)易港立法模式成為急需解決的問題。解決這一問題，可通過分析迪拜、新加坡和中國香港等國家和地區(qū)在自由貿(mào)易港立法上的成熟經(jīng)驗(yàn)，與我國開展的自貿(mào)區(qū)立法成果相結(jié)合。通過多種角度的對比和總結(jié)，因地制宜地探索出真正適合我國自由貿(mào)易港的立法模式，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)《自由貿(mào)易港法》的出臺以及《自由貿(mào)易港法實(shí)施細(xì)則》的制定，并獲取關(guān)于自由貿(mào)易港立法模式的相關(guān)優(yōu)化措施。

關(guān)鍵詞：自由貿(mào)易港;立法;立法模式;地方立法

中圖分類號：F741.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.12245/j.issn.2096-6776.2020.09.06

黨的十九大報(bào)告提出，要讓自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在改革上擁有更大的自主權(quán)，對自由貿(mào)易港口進(jìn)行探索和建設(shè)。報(bào)告提出后，浙江、上海、遼寧等多個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)紛紛開啟了申辦自由貿(mào)易港的程序。在此背景下，關(guān)于自由貿(mào)易港立法的相關(guān)問題得以突出。首先，立法是國家執(zhí)政的基礎(chǔ)，執(zhí)法是管理國家的手段，是集體和個(gè)人合法權(quán)益的重要保障。而自由貿(mào)易港是貿(mào)易自由度高、投資便捷且擁有關(guān)稅豁免的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，是發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)國際交流的重要平臺。對自由貿(mào)易港進(jìn)行合理的立法和執(zhí)法，能夠更好地處理糾紛和進(jìn)行法律救濟(jì)，是建設(shè)自由貿(mào)易港的重要部分。本次研究針對自由貿(mào)易港的立法模式選擇和措施優(yōu)化這一問題，通過對國外成熟經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，結(jié)合我國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行總結(jié)，得出適合中國特色的自由貿(mào)易港立法模式選擇，期望能為相關(guān)機(jī)構(gòu)和人士提供幫助。

1 中國特色自由貿(mào)易港立法必要性分析

1.1 建設(shè)中國自由貿(mào)易港的立法必要性

我國正在進(jìn)行建設(shè)的具有中國特色的自由貿(mào)易港是域外自由貿(mào)易港的形變，在發(fā)源和法理上有著很大的相似度，但是二者在功能上有著不同的特征。自由貿(mào)易港在中國有著特殊的法律地位，這一地位需要從立法上進(jìn)行承認(rèn)和表現(xiàn)[1]。除此之外，自由貿(mào)易港立法對于促進(jìn)我國的自由貿(mào)易港立法進(jìn)度和處理各地在貿(mào)易港上的矛盾沖突有著重大的積極作用。

1.2 明確中國自由貿(mào)易港的法律地位及功能

港口與海洋、河流和公路等存在限制框架的空間概念不同，港口的概念更像是一個(gè)物質(zhì)運(yùn)輸?shù)慕涌冢\(yùn)輸方式包括但不限于公路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸、海洋運(yùn)輸?shù)葐我贿\(yùn)輸方式，而是所有運(yùn)輸方式的集合[2]。正是港口這種流動(dòng)性和過渡性特質(zhì)的突出，使得其在國際貿(mào)易上有著重要的作用且演變出了自由貿(mào)易港口。自由貿(mào)易港口擁有普通港口沒有的一項(xiàng)特征——治外法權(quán)。在擁有治外法權(quán)的港口內(nèi)，企業(yè)或者個(gè)人可以自由決定貨物的去留以及豁免關(guān)稅，不受所在國的管轄，這是為了最大程度上保持港口內(nèi)的自由度促進(jìn)貨物流通。但這一特征并不是保持不變的，與時(shí)俱進(jìn)才是正確的趨勢。具有中國特色的自由貿(mào)易港口，是在自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)成果上衍生出來的，與國外的自由貿(mào)易港有所不同，對于貿(mào)易和金融更具有創(chuàng)新性。對于這樣一個(gè)具備貿(mào)易金融功能，且代表中國特色社會(huì)主義的時(shí)代產(chǎn)物，必須通過立法來對其地位和功能進(jìn)行明確規(guī)定，在強(qiáng)調(diào)其重要性的同時(shí)為管理者提供行為指導(dǎo)。

1.3 處理各地在貿(mào)易港上的矛盾沖突

黨的十九大以來，包括浙江、上海、遼寧等多個(gè)地方紛紛進(jìn)行自由貿(mào)易港口的申辦，海南更是提出了在全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行自由貿(mào)易港口的探索[3]。然而，市場份額總是有限的，即使會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸增加，但是在各地相繼投入資源進(jìn)行港口建設(shè)的局勢下，由于中央的分配政策不同和各地港口的資源不同、發(fā)展目標(biāo)不同，難以形成全國范圍內(nèi)的良性競爭，更不能發(fā)揮出自由貿(mào)易港口功能的最大化，甚至?xí)捎谌狈芾韺?dǎo)致市場秩序失去控制而損失國家和個(gè)人利益，影響社會(huì)穩(wěn)定。在此情況下，就需要相關(guān)法律的出臺，在整體上對所有港口進(jìn)行集中管理和分配，讓每一處港口都能發(fā)揮出最理想的功能，讓各地方都能享受港口帶來的紅利，減少地方間出現(xiàn)矛盾沖突的可能性[4]。

2 域外自由貿(mào)易港立法經(jīng)驗(yàn)借鑒

對于自由貿(mào)易港，不同的國家和地區(qū)之間對其概念、用途和管理方式都有著各自的特點(diǎn)。其中，迪拜、新加坡和中國香港在自由貿(mào)易港的管理上有著豐富的成熟經(jīng)驗(yàn)，通過對這三地的立法模式進(jìn)行分析，可以從中獲取關(guān)于立法模式的相關(guān)內(nèi)容，對我國自由貿(mào)易港立法模式有著一定的借鑒價(jià)值。

2.1 迪拜自由貿(mào)易港

迪拜擁有多年的自貿(mào)港建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)，其自貿(mào)港近年來已發(fā)展為與中國香港和新加坡齊名的全球性航運(yùn)樞紐。迪拜通過聯(lián)邦和地方雙重立法打造出了開放且公平的法制下貿(mào)易港口。為了對自貿(mào)港進(jìn)行更高效的管理，迪拜于1991年成立迪拜港務(wù)局，由港務(wù)局全面對港口的各個(gè)方面進(jìn)行管理。迪拜所制定的港口法提出了解除外匯管制、減免稅收等優(yōu)惠政策，并對企業(yè)的破產(chǎn)管理和債務(wù)重組提供了有力的法律保障。正是由于立法模式選擇的正確和高效的管理，有力推動(dòng)了迪拜自貿(mào)港的快速發(fā)展。

2.2 新加坡自由貿(mào)易港

在法律上，新加坡在繼承英美法律體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行了具有自身特色的創(chuàng)新。經(jīng)過多年的努力最終構(gòu)建出了以憲法、國會(huì)法令和法律慣例等為主要內(nèi)容的法律體系。1965年，新加坡首次制定并出臺《自由貿(mào)易區(qū)法》，作為指導(dǎo)本國自由貿(mào)易區(qū)健康發(fā)展的綱領(lǐng)性法律。1969年，為了對自由貿(mào)易區(qū)管理工作細(xì)節(jié)化和正確化，《自由貿(mào)易區(qū)條例》得以出臺。自此，新加坡有了一套完備的自由貿(mào)易區(qū)管理法律體系[5]。與美國不同的是，新加坡對于自由貿(mào)易區(qū)管理只有國家法而沒有地方法，這是由其國土面積和自由貿(mào)易區(qū)數(shù)量決定的。

2.3 中國香港自由貿(mào)易港

中國香港是全球性的航運(yùn)中心，除了優(yōu)異的地理環(huán)境以外，也與其先進(jìn)的立法模式有著直接關(guān)系。首先，香港自貿(mào)港相關(guān)法律一直處于重要地位。其法律制度有著很高的開放性，從1841年宣布成為自貿(mào)港以來，政府對自貿(mào)港一直處于低干擾的狀態(tài)。通過減免稅收等優(yōu)惠政策，讓人流、貨物和資金自由進(jìn)出港口，形成了開放自由的貿(mào)易環(huán)境。

3 我國自由貿(mào)易港立法價(jià)值分析

3.1 體現(xiàn)貿(mào)易的自由化

自由貿(mào)易港是一個(gè)國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)和對外交流的重要平臺，如今已成為經(jīng)濟(jì)大國的普遍發(fā)展項(xiàng)目。大部分的自由貿(mào)易港對于關(guān)稅的征收有著很大的豁免，因此吸引了更多的貿(mào)易和投資，再加上港口優(yōu)越的地理位置和強(qiáng)大的倉儲(chǔ)、運(yùn)輸能力，很容易成為世界范圍內(nèi)的集散中心和避稅寶地。具有中國特色的自由貿(mào)易港口與域外貿(mào)易港有著很大的不同，在貨物流通、企業(yè)設(shè)立等方面擁有更強(qiáng)的功能性。為了更好更快地推進(jìn)港口的建設(shè)和多元化經(jīng)濟(jì)區(qū)域的打造，港口的立法需要體現(xiàn)出便利性和自由性，在不違反規(guī)則的前提下給予企業(yè)最大化的自主權(quán)。

3.2 堅(jiān)持航運(yùn)、金融安全底線不動(dòng)

在體現(xiàn)便利性和自由性的同時(shí)，港口的立法應(yīng)當(dāng)維護(hù)國家航運(yùn)安全、金融安全和投資穩(wěn)定等問題上的利益。當(dāng)港口內(nèi)的貿(mào)易行為對我國存在武力侵略或者經(jīng)濟(jì)侵略等危害國家主權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，我國法律必須提供強(qiáng)有力的支持。

4 我國自由貿(mào)易港立法模式選擇

4.1 國家立法主導(dǎo)模式

4.1.1 制定《自由貿(mào)易港法》

根據(jù)對國外自由貿(mào)易港立法模式的分析，可以看出不同國家都有著一個(gè)共同點(diǎn)，就是先通過一部基本法的出臺來打好管理自由貿(mào)易港的法律基礎(chǔ)。根據(jù)我國的綜合情況，這是一種十分必要的行為。首先，我國現(xiàn)階段的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)都缺乏國家級的法律法規(guī)作為管理指導(dǎo)，而是根據(jù)各個(gè)試驗(yàn)區(qū)的情況區(qū)分管理。這種缺乏上位法的管理模式容易在出現(xiàn)分歧時(shí)由于地方法規(guī)的沖突加大處理難度。其次，自由貿(mào)易港作為我國改革開放的又一大創(chuàng)舉，正處于探索建設(shè)階段，還未形成自身的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)律。若不從國家法律層面對其進(jìn)行管理，待其發(fā)展壯大后勢必會(huì)對傳統(tǒng)法律管轄區(qū)域造成沖擊，造成我國法制體系的混亂，影響法律的公信力。但從另一角度考慮，自由貿(mào)易港口的立法涉及領(lǐng)域眾多，包括金融、運(yùn)輸、稅收等多個(gè)重要領(lǐng)域，涉及這些領(lǐng)域的立法需要慎之又慎，錯(cuò)誤的立法會(huì)危害國家整體安全性和穩(wěn)定性。總的來說，《自由貿(mào)易港法》需要成熟的經(jīng)驗(yàn)作為指導(dǎo)進(jìn)行制定且不能危害國家安全，目前仍不是制定和出臺的最佳時(shí)期。

4.1.2 修改現(xiàn)有港口法

既然從國家層面進(jìn)行立法的時(shí)機(jī)還未成熟，是否可以通過對現(xiàn)有法律的修改和完善來進(jìn)行自由貿(mào)易港的管理，這是值得探討的一個(gè)問題。在2017年11月4日全國人大常委會(huì)上，通過了對《中華人民共和國港口法》做出修改的提議。會(huì)上提出，修改的條文只有三個(gè)，能否將其作為自由貿(mào)易港管理的法律依據(jù)仍不能確定。因?yàn)樽杂少Q(mào)易港并不是傳統(tǒng)意義上的港口，而是集合了空港、陸港和海港的綜合性港口，原有的針對海港的法律難以對一些事物做出相應(yīng)的司法解釋。總的來說，短時(shí)間內(nèi)對現(xiàn)有港口法進(jìn)行修改不太現(xiàn)實(shí)，但是仍然可以從現(xiàn)有的港口法中尋找出自由貿(mào)易港的管理依據(jù)和行為指導(dǎo)[6]。

4.2 地方立法主導(dǎo)模式

就現(xiàn)階段來說，由國家制定和出臺一部全新的《自由貿(mào)易港法》時(shí)機(jī)還未成熟，但又必須在法律層面對自由貿(mào)易港口進(jìn)行管理。此時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況制定地方法律對轄區(qū)內(nèi)的自由貿(mào)易港口進(jìn)行管理是較好的選擇。這項(xiàng)措施在我國立法歷史上是有先例可依的，自從1978年我國實(shí)行改革開放以來，眾多經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法通常是地方首先立法，當(dāng)模式成熟以后再推行至全國作為全國法律的有效模板。總的來說，在進(jìn)行具有中國特色的自由貿(mào)易港立法模式的選擇上，可以先對地方法進(jìn)行修改或者重新制定進(jìn)而作為自由貿(mào)易港的管理法，為今后國家法的制定積累豐富的經(jīng)驗(yàn)。值得注意的是，自由貿(mào)易港與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)存在一定的區(qū)別，兩者的立法不能完全一致。我國在現(xiàn)有的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中取得的立法經(jīng)驗(yàn)只能作為自由貿(mào)易港口立法的參考信息而不是唯一信息。地方在進(jìn)行立法時(shí)要注意這一問題，通過對原有立法經(jīng)驗(yàn)的吸取與改良，制定出適合具有中國特色的自由貿(mào)易港法。

5 中國特色自由貿(mào)易港立法優(yōu)化措施

5.1 時(shí)機(jī)成熟時(shí)出臺《自由貿(mào)易港法》

自由貿(mào)易港的立法涉及國家主權(quán)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等多方因素，若是沒有國家法律進(jìn)行管理和保障，根本無法進(jìn)行全方位的建設(shè)和發(fā)展，影響我國自由貿(mào)易港的發(fā)展進(jìn)程。在立法時(shí)機(jī)不成熟的條件下，可以先通過地方法進(jìn)行管理，待積累了豐富立法經(jīng)驗(yàn)后，國家必須在合適的時(shí)機(jī)出臺《自由貿(mào)易港法》，加強(qiáng)自由貿(mào)易港管理。

5.2 制定詳細(xì)的《自由貿(mào)易港法實(shí)施細(xì)則》

除了在合適時(shí)機(jī)出臺《自由貿(mào)易港法》以外，國家還應(yīng)制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，對自由貿(mào)易港法中的相關(guān)規(guī)定和條例做出詳細(xì)的司法解釋，強(qiáng)化自由貿(mào)易港法的普及性和適用性。同時(shí)明確各地、各級政府的相關(guān)職能，減少職能沖突，保障港口運(yùn)行穩(wěn)定性。

5.3 根據(jù)實(shí)際情況對各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例作出修改

我國在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的立法模式上已經(jīng)積累了相對豐富的經(jīng)驗(yàn)，各地也制定了較為成熟的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例。在進(jìn)行自由貿(mào)易港的立法時(shí)，可以沿用自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)管理?xiàng)l例，將兩者通用的條例進(jìn)行優(yōu)化，沖突的地方適當(dāng)修改，就可在最短時(shí)間內(nèi)獲得一系列行之有效的自由貿(mào)易港管理?xiàng)l例，作為自由貿(mào)易港立法的先驅(qū)。

6 結(jié)語

建設(shè)具有中國特色社會(huì)主義的自由貿(mào)易港，是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要舉措。自由貿(mào)易港的建設(shè)和管理，離不開法律的支持。可先通過制定地方法和修改各地自貿(mào)區(qū)管理?xiàng)l例作為自由貿(mào)易港管理依據(jù)，不失為一項(xiàng)實(shí)用性較強(qiáng)的手段。相信在不久的將來，我國會(huì)有一部致力于保障和管理自由貿(mào)易港的國家法出臺，以促進(jìn)我國自由貿(mào)易港的建設(shè)和發(fā)展。

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