深刻理解國家制度和治理體系的時代主題

個人簡介》》

肖金明，山東大學二級教授，憲法學與行政法學、行政管理學專業博士生導師，法治中國研究所所長，威海校區法學院院長，享受國務院特殊津貼專家。兼任中國法學會理事、中國人權研究會理事，中國法學會立法學研究會常務理事、憲法學研究會理事、行政法學研究會理事，山東省法學會副會長、憲法學研究會會長、黨內法規研究會會長，山東省人民政府法律顧問。

黨的十九屆四中全會具體部署了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的十三項重點任務，也就描繪了中國特色社會主義制度的完整圖譜。在中國特色社會主義制度圖譜中，黨的領導制度體系是一個新的表述。

黨的十九屆四中全會著重研究我國國家制度和治理體系重大問題，也就是“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”這一時代主題，具有重大和深遠意義。近日，山東大學教授、博士生導師肖金明（以下簡稱“肖”）就如何全面深刻理解十九屆四中全會圍繞這一時代主題作出的重大決策部署，接受了本刊記者（以下簡稱“記”）的專訪。

必然要聚焦國家治理體系和治理能力現代化

記：黨的十九屆四中全會著重研究我國國家制度和治理體系重大問題。對這一重大時代主題應如何認識和把握？

肖：黨的十九屆四中全會著重研究堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化重大問題，通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），深刻闡釋了十九屆四中全會主題的重大意義，我國國家制度和治理體系的顯著優勢，以及堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的基本要求、總體目標和重點任務。認識和把握“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”這一重大時代主題，主要在于弄清楚“堅持和鞏固什么，完善和發展什么”，以及如何使制度優勢轉化為治理效能。

記：全面和深刻理解需要強調哪些方面？

肖：要強調中國特色社會主義這一方向性問題。中國特色社會主義對國家制度和治理體系建設的高度規定性毋庸置疑。堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須堅定不移地走中國特色社會主義道路。同時，要聚焦全面依法治國這一戰略性問題。

要正確理解和把握國家治理體系和治理能力現代化與社會主義現代化的關系。如同堅持和完善中國特色社會主義制度必然聚焦法治建設一樣，實現社會主義現代化強國目標必然聚焦國家治理體系和治理能力現代化。不能簡單地將國家治理體系和治理能力現代化定位為工業、農業、國防和科技現代化后的“第五個現代化”，而應當將它視為新時代全面實現社會主義現代化征程的主線。

而且，要理解“堅持和完善”與“完善和發展”差別表述的意義。十八屆三中全會確立全面深化改革總體目標用的是“完善和發展”的表述，十九屆四中全會通過的《決定》采用了“堅持和完善”的表述。由“完善和發展”到“堅持和完善”，賦予了會議主題更為全面和深刻的內涵，有助于更好地回應“堅持和鞏固什么，完善和發展什么”的重大政治問題，并以特定角度體現了對中國特色社會主義制度的堅定自信。

準確把握堅持和完善“黨的領導制度體系”

記：我們注意到，“黨的領導制度體系”是一個新的概念，如何理解它的意義？

肖：黨的十九屆四中全會具體部署了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的十三項重點任務，也就描繪了中國特色社會主義制度的完整圖譜。在中國特色社會主義制度圖譜中，黨的領導制度體系是一個新的表述。準確把握它的意義，需要明確以下幾個問題。

它的地位和作用。在中國特色社會主義制度和治理體系中，黨的領導制度體系具有統領地位和主導作用，它是中國特色社會主義制度和治理體系結構化的重要體現，是維護我國國家制度和治理體系內在秩序的政治保證。

它的體系和結構。黨的領導制度體系是一個概括性的術語，它是一個以思想建黨為先導、以制度治黨為保障，內含維護黨中央集中統一領導、堅持黨的全面領導、推進民主科學依法執政以及提升黨的執政能力和領導水平等各方面各領域制度構成的科學合理、完整統一的制度體系。

它蘊含著黨的領導制度化、法治化的命題。堅持和完善黨的領導制度體系，內含實現黨的領導制度化、規范化、程序化、法規化的要求。從習近平總書記在全面依法治國第一次會議上提出黨的領導制度化、法治化的命題，到實踐中推進黨領導政法工作規范化、法規化，再到全會《決定》明確提出紀檢監察工作規范化、法治化的要求，黨的領導制度化、法治化已經成為堅持和完善黨的領導制度體系的重大理論和實踐課題。

記：黨內法規制度建設也是一個非常重要的課題。

肖：是的。這里需要特別強調黨內法規制度建設的重要性。加強黨內法規制度建設是堅持和完善黨的領導制度體系的需要，是維護黨和人民血肉相連關系、黨和國家唇齒相依關系的需要，當然也是形成黨規國法關聯互動的制度狀態，推進依法治國和依規治黨有機統一，推進黨和國家治理體系和治理能力現代化的需要。

當前，黨內法規制度建設有三條脈絡。一是根據第二部黨內法規制定工作規劃，加快以黨章為統領的黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規制度的完善和發展，到2021年形成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系;二是根據十九大報告的部署要求，堅持以黨章為統領，加快黨內法規制度建設，形成覆蓋黨的建設和黨的領導等各方面各領域的黨內法規制度體系;三是根據十九屆四中全會《決定》的部署要求，從六大方面和領域形成總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，將黨的領導貫穿于國家治理的各環節全過程。堅持和完善黨的領導制度體系，推進新時代黨內法規制度體系建設，需要三條脈絡交會交融、結合統一。

記：關于堅持和完善人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治，全會《決定》有何新意？

肖：人民當家作主首先是一個政治概念，與憲法確立的一切權力屬于人民的政體密切相關。也有人認為這是對民主政治的一種最通俗化和最中國化的表述，反映了我國社會主義民主政治的本質，是憲法確立的國體與政體的統一。人民當家作主制度體系作為一個新概念，對推進中國特色社會主義政治文明發展具有重大意義，是黨的十八大以來黨領導人民治國理政，堅持理論創新、制度創新和實踐創新形成的重大成果之一。全會《決定》描繪的人民當家作主制度體系是一個“一本四基”制度體系，即由人民代表大會制度這一根本政治制度與中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度、愛國統一戰線制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度等四大基本政治制度構成。

堅持和完善人民當家作主制度體系，必須與堅持和完善黨的領導制度體系、中國特色社會主義法治體系密切結合起來，發展社會主義民主，必須堅持黨的領導，健全社會主義法治，以充分體現政治前提、民主基礎、法治保障高度統一的邏輯關系，維護堅持黨的領導、人民當家作主、全面依法治國有機統一形成的中國特色社會主義制度最顯著的政治優勢。需要特別指出的是，全會《決定》從一個新的高度描述了支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度和重要制度，尤其是對政治、經濟基本制度體系的完善和發展作了全面深刻闡述。

法治對制度和治理具有特別重大的意義

記：您多次談到法治對我國國家制度和治理體系的意義，對十九屆四中全會《決定》中的“法治”應當如何理解和把握？

肖：黨的十九屆四中全會高度重視法治，這是黨的十八大以來形成的政治慣性。研究國家制度和治理體系重大問題，必然要聚焦法治。關于全會《決定》有關法治的闡述，作為十三項重點任務之一的“堅持和完善中國特色社會主義法治體系”引人注意。這一部分有一個總綱和四個要目，高度概括了新時代法治建設的新戰略、新格局和新方針，勾勒了堅持和完善中國特色社會主義法治體系的任務清單，包括尊崇和維護憲法權威和尊嚴，完善立法體制機制和加強重點領域立法，健全和完善由全民守法、嚴格執法、公正司法形成的法律實施體系，以及加強對法律實施的監督和保障。當然，全會《決定》所涉法治精神、原則和規范遠不限于這一部分，在堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的時代主題中，法治的意義廣泛而深遠。

記：該如何理解法治對制度和治理具有特別重大的意義？

法治對制度和治理具有特別重大的意義，一般說來，制度是法治的前提和基礎，法治是制度的境界和格局，也是制度優勢的體現和保證。從一定意義上講，法治處于制度與治理之間，治理必須從制度出發，依循法治走向善治。法治對制度與治理互聯互通、相輔相成的關系具有決定性的意義。黨的十九屆四中全會在十八大和十八屆三中、四中全會尤其是十九大基礎上，通過《決定》進一步確立了以善治為目標導向的制度——法治治理的基本邏輯體系，夯實了我國國家制度建設和發展之路，也就鋪實了國家治理體系和治理能力現代化之路。

而且，法治不是孤立的事物，它與歷史文化傳統、經濟社會條件密切相關。推進和深化法治經濟、法治社會、法治文化、法治政府建設，是法治的價值意義所在。堅持和完善中國特色社會主義法治體系，須與統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局相結合和相統一，需在我國國家制度和治理體系建設中凸顯其價值意義。

說法治不是孤立的事物，還有一層意義，就是法治離不開民主，離不開黨的領導。堅持黨的領導、人民當家作主和全面依法治國有機統一，是形成和發展中國特色社會主義制度最顯著的優勢，是鋪設國家治理體系和治理能力現代化最堅實軌道的必然要求。正是在這個意義上，可以說，如同黨的領導融入中國特色社會主義制度全領域各方面一樣，法治精神原則、價值功能以及立法執法司法守法，對國家制度和治理體系建設有著廣泛和深刻的影響。