PPP模式下特色小鎮項目風險影響因素研究

摘要：當前PPP模式已經應用到諸多地區的特色小鎮建設體系中，在推動特色小鎮建設快速發展的同時也帶來一些風險因素。各地政府部門應當積極采取措施完善風險管理體系并推動特色小鎮建設起到應有作用。本文梳理了PPP模式下特色小鎮項目的風險因素，提出PPP模式下特色小鎮風險管理存在的問題并給出對策建議。

關鍵詞：PPP模式;特色小鎮;風險因素

引言：

特色小鎮是當前各地優化產業結構、推動產業發展的重要舉措，在結合PPP模式建設特色小鎮并取得成果的同時，通過強化風險管理意識并優化管理體系加強對風險影響因素的控制能力。

一、PPP模式以及特色小鎮項目建設概述

（一）PPP模式

PPP模式本質為一種融資模式，在PPP模式中由政府、企業共同投資并建設服務于城市公共服務類的項目，且投資雙方在建設項目行為中達成長期合作的互惠互利關系;項目建設的風險由雙方共同承擔，項目權益效益由雙方共享。根據PPP模式的構想，雙方通過共同投資參與項目建設，達到降低政府財政負擔、降低社會投資風險的目的。雙方在達成合作關系前通過簽訂合同明確各自在項目建設中所需承擔的社會責任，以及通過項目經營獲取的收益;且這種合作關系強調雙方的合作共贏，例如政府在PPP模式的項目建設體系中可以適當放權并由企業經營，企業在經營過程中根據自身在激烈的市場競爭中所積累的經驗合理制定經營方案，進而達到最大化的市場經營效果。當前這種融資模式已經應用到諸多地區的公共項目建設體系中，其中以特色小鎮項目建設為典型。特色小鎮是一種全新的、區域內生產生活要素聚集的模式，與當前我國優化能源供給機制、推行供給側改革的整體方針政策密切相關。

（二）PPP模式在特色小鎮項目建設的應用

我國首批特色小鎮于2016年下半年獲批，此后特色小鎮的規模不斷擴大并吸引全社會的大力投資。建設特色小鎮也成為當前城鎮建設體系的重要環節，在國家出臺建設特色小鎮整體方案的基礎上規定特色小鎮建設的相關要求，通過高質量的特色小鎮建設推動新經濟形勢下我國產業結構的轉型升級。近年來我國出臺各種政策鼓勵政府與社會企業共同投資參與特色小鎮建設，進而滿足特色小鎮建設在資金方面的需求，在保證特色小鎮順利落地實施的基礎上為社會服務業發展貢獻力量。2015年我國首次頒布鼓勵PPP模式參與到特色小鎮項目建設的法律法規;近年來我國深入貫徹鄉村振興政策，并將建設特色小鎮作為振興農村經濟的重要手段;各級政府應當明確建立特色小鎮的時代意義，通過貫徹黨中央的相關政策落實特色小鎮的建設任務;同時政府部門應當因勢利導，在落實各類方針政策內在精神的同時積極引導社會力量與社會資金參與到特色小鎮建設進程中，保證特色小鎮建設中對基礎設置、資金以及配套模式的需求。

二、PPP模式下建設特色小鎮項目的意義

（一）降低風險、提升收益

將PPP模式應用到該類項目的建設之中主要起到降低風險、提升項目收益、促進產業結構提升的作用。PPP模式下項目的建設主體一般是當地政府以及社會企業，可見這種模式能夠有效結合兩種主體的優勢所在，充分調動社會資金、經驗、技術等因素并服務于特色小鎮的建設領域，是對以政府為主導的項目建設模式的升華，對于降低特色小鎮項目建設成本并規避部分風險因素作用明顯。

提升社會資本收益率是建設特色小鎮最突出的作用，眾所周知市場經濟的核心在于社會資本通過合理有序的投資行為獲取相關收益并不斷狀態，最終達到繁榮市場經濟的目標。特色小鎮項目自身具有規模大、產業結構層次性強等特征，一般情況下需要近百億的投資規模。若特色小鎮項目規劃清晰且發展目標明確，在有效募集大量社會資本的同時使投入的資本得到更多的回報。當前以阿里巴巴、萬科、中南置地為代表的企業均把建設特色小鎮作為未來發展戰略的重要組成部分，計劃通過投資建設特色小鎮達到提升企業效益與影響力的目標;各地政府也存在較強烈的建設特色小鎮的需求，并能夠為參與其中的企業提供稅收、貸款等多方面的支持，并為企業在其中的獲益行為保駕護航;同時由于特色小鎮是當前新經濟體系中的重要環節，在產值、利潤方面的貢獻明顯，對于提升企業資本收益回報大有裨益。

（二）優化產業結構、促進當地就業

PPP模式下建設特色小鎮對于優化產業結構、帶動當地就業意義顯著;特色小鎮作為與當地特色聯系緊密的產業模式，能夠促進相關產業的發展并形成完整的產業鏈結構，雞兒推動當地整體經濟結構的優化革新。當前供給側改革的大背景下，推動產業升級、提升產業能級已經成為各地政府發展經濟的主導方向;開展特色小鎮的建設是推動當地經濟轉型的有效手段，特別是對于深陷產業轉型困難的地區，建設特色小鎮更是促進當地經濟恢復元氣的良方。特色小鎮的建設對推動地區基建的作用也是十分明顯的，而且在建設特色小鎮的過程中需要匯聚大量才智，在提升當地居民生活質量的同時達到吸引人才落戶定居的目標;此外特色小鎮的建設與經營過程能夠提供大量崗位，有效推動所在地人口就業。

三、PPP模式下特色小鎮項目風險因素分析

PPP模式下特色小鎮項目的風險因素來自于政治、商業、融資等多個方面，政治因素著重體現在項目審批、社會政策背景等方面，例如國家在項目建設領域推出的全新政策或方針制度則對社會對該類項目建設的信心造成影響;同時銀行信貸政策的變化也會影響到項目的融資;例如在經濟形勢相對欠佳的情況下銀行往往實行收緊的信貸政策，導致項目建設或運營缺乏有效的資金來源。

（一）法律風險

法律法規是影響特色小鎮項目的重要因素，當前我國雖針對PPP模式頒布了較多法律法規，但是由于缺乏實際操作經驗積累，設置的法律法規難免有不完善之處，PPP模式中的部分行為則對應法律體系空白。同時PPP項目具有建設周期長、涉及范圍廣且注意事項復雜等特征，在法律制度存在缺陷的情況下，部分合同條目以及項目的整體運行會受到影響。

（二）市場風險

特色小鎮項目的商業風險則體現在本外幣利率、匯率等方面，并對投資方投資項目的成本、收益造成顯著影響。PPP模式下的特色小鎮項目運營受競爭、價格等因素影響較大，雜幣種匯率波動的情況下容易導致建設項目融資負擔提升、回購款回收困難等現象，并最終影響到建設項目的正常開展;嚴重者則會導致大量壞賬或貸款欠款并引發項目爛尾。

特色小鎮的建設必然與融資行為相生相伴，在金融市場尚不完善健全的情況下則會降低融資行為和融資結構的合理程度，且會增加風險行為帶來的風險因素。在融資風險較大的市場背景下，顯著提升項目建設方融資行為難度。具體到PPP模式下項目的融資建設體系，參與建設的社會企業與政府雙需要簽訂格式規范的特許權協議，且企業的融資行為需要嚴格按照協議執行，從而預防資金籌措中可能出現的問題。

社會主體參與項目投資建設的根本目的在于通過項目的良性運營獲取回報，可見市場效益是影響項目風險的重要因素。在諸多項目投資建設過程中常發生由于項目收益不足而影響項目投資方財務正常運轉的事件，究其原因在于項目的實際運營效果未能達到甚至是嚴重低于預期，導致項目運營效益與建設方的投入不成比例，即便是政府方面給予一定數額的補貼仍難補充缺口。

（三）競爭風險

競爭風險因素也會顯著影響到特色小鎮項目的運行，例如政府與投資者通過共同融資建設的全新項目會對此前建設完畢并運營的項目造成潛在的競爭因素。這種競爭理論上有可能導致項目的產出、收益顯著降低，進而對社會需求以及投資導向造成顯著的影響。

市場需求是項目投資的根本引導所在，政府與投資方通過考察當前社會需求后通過融資建設與當前需求方向相吻合的項目。但是市場需求往往不是一成不變的，國家頒布的法律法規以及根據經濟形勢所發布的調控政策均會對社會需求以及社會投資方向造成顯著影響，同時導致過往建設項目與當前社會需求之間的差異，對項目的收益以及發展趨勢產生消極因素。

在PPP模式下的項目建設體系中，社會企業等主體作為重要的融資方;但是社會各經濟主體的經營資質、能力與信譽是良莠不齊的，部分信譽較差或經營狀況不良的個體意圖通過項目建設融資方式達到彌補企業資金漏洞等個人目的，導致項目建設融資未能正確利用并影響項目建設進度。

四、PPP模式下特色小鎮風險管理存在的問題

針對PPP模式下項目建設的風險因素形成初步的風險管理體系，但是在應對多變的市場環境方面還存在不足，具體表現在如下方面：

（一）制定的法律法規政策滯后于市場因素變化

當前我國針對PPP模式下風險因素的管控多基于國外現有成果，但是國外的研究成果并不能完全適應我國項目融資建設具體情況，制定的法律法規政策往往不能緊扣市場主旋律，導致法規政策落實效果不佳。且我國針對PPP模式下的項目融資管理理論體系尚不完善，對于融資行為中產權劃分、收益分配等常見環節的規定尚不明確，導致項目投資建設理論風險因素提升。

（二）項目建設審批手續復雜

當前PPP模式下項目建設的融資主力來自銀行貸款，投資方在參與項目投資前需要經過的復雜的銀行貸款程序，在提供項目建設方案并通過可行性研究后方可批準通過，其中過多的審批環節會顯著影響到項目融資建設的效率，項目建設周期的拉長成為降低項目收益的潛在因素。

（三）貨幣匯率體系提升項目融資風險

我國金融市場近年來雖得到長足發展且貨幣匯率政策穩步改善，但是在金融領域制定的政策配套度不夠且金融行業專業工具完善度較差，當項目本身由國外投資者參與時，由于國際匯率變化而導致的項目風險因素增加時有發生，最終影響到PPP項目的建設。

（四）應對風險能力不足

應對風險能力不足是風險管理體系中最為致命的環節。融資雙方出于急功近利、快速見效的目的，在簽訂合同過程中并未明確具體的合同條文以及責任落實機制，嚴重缺乏風險管理意識。在項目建設過程中雙方均不愿意為發生的風險因素負責買單;由于合同中并未規定雙方具體承擔項目風險的方案，在出現方案時往往采用規避或者非理性轉移的方式，進而影響到特色小鎮項目的順利建設。項目建設雙方對PPP模式可能的風險因素認識嚴重不足，針對項目中的風險因素仍然處采用傳統經驗應對，且國內當前缺乏有效的應對項目建設風險的案例，導致企業在面對項目建設風險時毫無經驗可循，同時也無法開展對風險因素的分析評價工作。

（五）應對風險措施相對單一

采用PPP模式建設特色小鎮項目時需要建立全局性的風險控制意識，將預防風險落實到項目建設周期的每個環節，并通過各個環節中的風險控制體系建立風險管理機制;同時企業初步構建了風險控制部門體系。但是根據實際執行效果，當前企業建立風險管理體系在執行流程和方法層面還存在問題;首先企業對風險應對流程重視程度不夠，建立的流程機制并沒有得到完善執行與落實，導致風險預防流程停留于紙面。缺乏行之有效的經驗是導致風險應對流程難以發揮效力的重要原因，企業管理部門在應對項目風險的過程中多采用轉嫁或有意回避等方式，導致項目建設風險因素不斷累積;在風險因素重要性一般的情況下對項目建設進度不會產生重大影響，但是在風險因素累積的情況下則有可能會造成嚴重后果。

五、PPP模式下特色小鎮風險防范控制對策

（一）建立風險防范機制

建立完善防范機制是應對PPP模式下特色小鎮項目建設風險因素的根本手段，且在風險防范機制中需要明確融資雙方所應承擔的責任。政府部門作為特色小鎮建設項目建設的重要投資方，應當做好對建設項目的規劃工作，在項目規劃過程中需要充分考慮外部環境因素對項目建設產生的影響，進而做到對各類風險因素的精準分析;通過分析行為能夠達到衡量風險因素輕重的目標。政府部門在PPP模式中應當扮演好預測風險并控制風險的角色，保證外來資本在無風險狀態下參與到項目建設之中。另外政府在該模式下的項目建設過程中應當樹立多元化的治理概念，在與社會投資方建立平等互惠關系的基礎上實現投資方之間的相互信任，保證特色小鎮項目建設信息公開透明并盡力達到理想化的項目建設目標。

（二）明晰PPP各主體責任、共同協作

社會融資方在特色小鎮項目建設過程中同樣應承擔相應的責任，企業在參與市場競爭的過程中逐步積累豐富的經營、管理經驗并形成行之有效的市場經濟運營體系。眾所周知政府部門在具體項目建設以及創新方面的經驗相對欠缺，市場經濟主體與政府的合作則達到互補互利效果;例如在特色小鎮項目建設體系中，社會經濟主體發揮其市場經營競爭的積累優勢，從技術、理念等方面為項目建設的有序推進提供更多的經驗和支持，為防范項目建設中的控制風險與費用風險奠定基礎。另外在合作過程中應當樹立并落實責任與權益對等的意識，在承擔風險的同時應當獲取等額的回報，從而確保社會資本參與特色小鎮項目建設的積極性。

另外完善的風險防范體系需要政府與社會融資方的共同協作方可順利落實，在特色小鎮項目風險建設過程中承擔風險并分享收益，有序推動建設項目的順利實施與運營。

結語：

建設特色小鎮是一項漫長而艱巨的任務，各地在應用PPP模式建設特色小鎮項目的過程中注意對風險因素的規避，根據風險管理中出現的問題完善風險管理體系并建立相應的風險控制措施，保證特色小鎮順利建設運營并發揮其社會效益。

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作者簡介：

周曉蓮（1987.10-），女，漢族，江西，碩士，講師，研究方向：金融管理。

基金項目：本文系2017年無錫城市職業技術學院校級科研課題《特色小鎮建設的金融支持路徑研究》的階段性成果（課題編號WXCY-2017-KY-05）。

作者單位：無錫城市職業技術學院