揭開行政批復行為之面紗

徐銘澤

摘要：最高人民法院以公報案例的形式認定原則上不可訴的行政批復經行政管理部門直接實施并對相對人權利義務產生實際影響后即具有可訴性。然而該觀點僅是基于本案例個例得出的點狀式結論，行政是否可訴仍需對行政批復行為進行界定并將其納入現行行政訴受案范圍理論中進行探討，使行政批復可訴性問題得到系統化的解答。

關鍵詞：行政批復;行政訴訟受案范圍;抽象行政行為;內部行政行為;階段行政行為

一、行政批復之概念界定

（一）行政批復之概念及特征

根據《現代漢語詞典》，行政批復是指上級對下級書面報告予以批注和答復。根據《國家行政機關公文處理辦法》，行政批復適用與答復下級機關請示事項。因此，行政批復是行政機關在工作過程中所使用的公文表達方式，其法律屬性取決于批復的程序、內容、主體以及實施效果。

根據前述之行政批復概念，行政批復特征包括：其一，主體內部性，行政批復是上級行政機關依下級行政機關請示而向請示的行政機關作出的答復，是行政系統內部主體之間的行為;其二，內容針對性，行政批復是針對請示機關作出的，其效力及于請示機關及其管轄事項;其三，作出被動性，行政批復須以下級機關請示為前提，并且只要下級機關請示就應當明確答復。

（二）行政批復種類

審批類行政批復。審批類行政批復是指，上級機關基于法律、法規和規章規定的審批權限對下級行政機關請示的單一行政事務，進行審核后作出的是否同意其實施的答復，法律用語上表述為“批復”、“批準”、“同意”、“核準”。指示類行政批復。指示類行政批復是指，上級機關對法律、行政法規或行政規章等上位法中尚未細化或待明確的問題進行說明、解釋的答復。該等批復效力及于行政機關內部，在不違反上位法規定并以一定方式公布后即可產生內部普遍約束力，是上級機關對下級機關業務指導的體現，其本質為行政解釋，不具有法律約束力。

二、行政批復可訴性分析

法院行政批復不可訴的事由通常包括行政批復為內部法律行為、行政批復為抽象法律行為、行政批復為過程性行為。根據對行政批復之概念界定，欲厘定行政批復究竟屬于何種法律行為，須對行政批復之內容、作出主體、作出程序進行分析，確定一個行政批復在滿足什么條件下可以排除其內部性、抽象性以及過程性，進而被解釋為具體行政行為，具有被納入司法審查的資格。

（一）行政批復之非抽象性分析

1.抽象行政行為的概念

所謂抽象行政行為，即行政主體依據其行政權，針對不特定相對人制定具有普遍約束力的規制規則的行為。其具體內容主要表現為行政主體制定和發布具有普遍約束力的行政法規、規章和其他規范性文件。

2.行政批復之非抽象性條件

根據抽象行政行為之概念，所謂行政行為抽象性是指，某一行政行為之適用主體是不特定多數人，其效力具有普遍性和反復適用性，且該行政行為的成就并不當然對特定主體之權利義務產生影響。

綜上所述，行政批復之非抽象性條件包括：一、批復內容是對私權利主體之權利義務加以約束;二、私權利主體在法律上可數，且不影響其他人合法利益;三、批復僅在個案中適用。

（二）行政批復之非內部性分析

1.內部行政行為之“外化”

外化理論是目前行政批復案件司法審查中運用的主要理論，是指原本不可訴的內部行政行為，因為其本身內容具有涉權性，可能對行政相對人的權利義務造成實際上的影響，在一定行為條件的作用下反射到了那些對此事項具有行政法上利害關系的人身上，從而外化，轉化為具有可訴性的外部行政行為，成為司法審查之對象。“外化”的適用需經過三層推進，包括成立要件之外化、依公權力之外化、法效果之外化。

成立要件之外化。外化”包括成立要件之外化和獨立要素之外化。如果是成立要件意義上使用“外化” ，那么它將與其所指向的內容之“前階行為”連結，形成具有可訴性的具體行政行為， 取得執行名義的地位， 此情況下的行政行為可訴性選擇即變得相對簡單。如果“外化”是在獨立要素意義上使用，那么指向的內容（內部行政行為是否可訴） ，就需要繼續結合其他兩項要素來判斷。依公權力之同體外化外化。公權力行使是“外化”的條件。關鍵點是做出內部行政行為與把內部行政行為“外化”的行為主體是否同一。法效果外化。內部行政行為即使滿足“外化”前兩個層次的要求，若對相對人合法權益沒有帶來實際影響，依然不可訴。

2.行政批復之非內部性條件

其一，批復行為內容對私權利主體權利義務產生實際影響;其二，作出批復的主體對該等影響知悉;其三，接受批復的主體有法律授權或作出批復主體之委托;其四，外部相對人以合法途徑知悉該批復。

（三）行政批復之非階段性分析

1.階段性行政行為概念

所謂階段性行政行為是指，依法須事先經過不相隸屬的機關或上級機關參與表示意見、同意或核準始能作成的行政行為。在依法作出的多階段行政行為中，只有最后階段直接作出的行政行為，又稱最終決定行為，具有具體行政行為的性質;至于在先階段作出的行為，又稱參與行為，沒有對行政相對人產生拘束力。

2.參與行為之可訴性分析

多階段行政行為理論來源于德國多階段行政處分理論，就參與行為之定性，該等理論項下有三種分流：一律行政處分說、內部行為說、部分行政處分說。

一律行政處分說認為參與機關的行為應一律認定是行政處分，即便此行為僅是間接對個案有所影響。內部行為說認為由于多階段行政處分中有著多個行政行為，只有最終做成的行為因為直接對人民的權利義務發生法律影響，具有行政處分的性質，人民得以對其提起行政訴訟。部分行政處分說認為“某一行政機關對于另一行政機關之行政處分，所為法律上明定之同意或核準之表示或拒絕，屬于行政處分”。

3.行政批復之非階段性條件

其一，批復行為系法律、行政法規、規章之強制性前置程序，下級機關非經主管機關批復而不得作出相關行政行為;其二，批復機關為批復事項之唯一主管機關，不存在權力交叉，且下級機關不得變通執行;其三，批復行為依職權對外部相對人公示，并對其發生實際效力。

三、小結

綜上所述，一個行政行為的可訴性是與生俱來的，而非變動的，一個不可訴的行政行為自始不可訴、當然不可訴。而行政批復本身不是行政法意義上的行政行為而是公文寫作文體，認定其法律性質應當依據批復的程序、內容、主體以及實施效果綜合判斷。行政批復只有同時滿足非抽象性、非內部性、非階段性時才能夠成為可納入司法審查范圍內的具體行政行為。因此，行政批復可訴性條件包括：其一，批復作出機關對批復事項依照法律、行政法規、規章享有排他之審查批準權限;其二，批復事項的實施以批復機關之同意批復為前置條件;其三，批復內容具體明確，且對特定外部相對人之權利義務關系加以限制;其四，批復內容經合法途徑為外部相對人所知悉;其五，批復已經實施對外部相對人發生法律效力;其六，批復執行機關直接以批復作為執行依據。

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作者單位：西北政法大學法律碩士教育學院