我國主要海洋捕撈政策對浙江省海洋捕撈業的影響探究

辛藝　俞存根　菅康康　劉惠　張佩怡　劉坤

摘要：隨著海洋漁業資源的不斷衰退，為了保護漁業資源、推動海洋漁業的可持續發展，自20世紀70年代后期，我國出臺了許多海洋捕撈相關政策。文章從投入控制制度、產出控制制度和技術控制制度3個角度出發，以捕撈許可制度、捕撈限額管理和伏季休漁制度等政策為重點，通過整理1980—2017年浙江省漁業經濟的相關資料，從海洋捕撈漁船數量和功率、海洋捕撈產量、漁業勞動力數量變化3個方面，深入分析浙江省海洋捕撈現狀，提出了完善現有的海洋捕撈政策、加強漁業執法管理力量、加強普法宣傳、建立漁業資源調查與評估體系、幫助捕撈從業人員轉產轉業等對策建議，以期為我國海洋捕撈管理部門提供決策參考。

關鍵詞：海洋捕撈;政策回顧;伏季休漁制度;漁業執法管理;浙江

中圖分類號：P74;S97;F326.4 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2020）05-0025-07

Abstract：With the continuous decline of marine fishery resources，in order to protect fishery resources and promote the sustainable development of marine fisheries，and promote the sustainable development of marine fisheries，since the late 1970s，China has introduced many marine fishing policies.This paper analyzed the current state of marine fishing in Zhejiang Province in-depth，from three aspects，including input control system，output control system and technical control system，focusing on policies such as the fishing permit system，fishing quota management，and off-season fishing system，through the collection of relevant data on the fishery economy in Zhejiang Province from 1980 to 2017，the number and power of marine fishing vessels，marine fishing output，and the number of fishing labor forces changed.Suggestions were made to improve existing marine fishing policies，strengthen fishery law enforcement management，strengthen popularization of laws，establish a fishery resource survey and evaluation system，and help fishing practitioners to switch production to industry，with a view to provide decision-making reference for China′s marine fishing administrations.

Key words：Marine fishery，Policy review，Off-season fishing system，Fishery law enforcement management，Zhejiang Province

0 引言

自20世紀70年代以來，隨著海洋漁業資源的過度開發利用導致漁業資源相繼衰退，使得我國對海洋捕撈政策的制定與管理越來越重視。海洋捕撈政策事關國家海洋經濟發展、海洋生態安全和沿海地區社會穩定。隨著“21世紀海上絲綢之路”倡議的深入實施，浙江省海洋捕撈經濟發展正面臨難得的歷史機遇。

過去眾多學者圍繞海洋捕撈業發展現狀及問題進行了大量研究[1-5]，為我國海洋捕撈業發展提供了重要借鑒。然而，以往研究主要集中在對當前海洋捕撈業發展問題及對策方面，缺乏從長時間的歷史維度進行研究;借鑒發達國家的經驗研究較多，結合我國海洋捕撈漁民、漁船的研究較少。結合上述情況，本研究分析了20世紀70年代末以來浙江省海洋捕撈業發展現狀、捕撈管理政策實施及其對浙江省海洋捕撈業的影響，最后提出了進一步推進海洋捕撈管理的對策建議，以期為浙江省漁業主管部門制定促進海洋捕撈業可持續發展措施提供決策依據。

1 我國海洋捕撈主要政策回顧

我國海洋捕撈業發展歷史悠久，但是，關于漁業立法及管理在20世紀70年代以前基本停滯。隨著海洋捕撈強度的不斷增大及漁業資源的相繼衰退，為了嚴格控制海洋捕撈強度，保護漁業資源，促進海洋漁業的可持續發展，自20世紀70年代后期起，我國相繼出臺了一系列的海洋捕撈管理政策，本研究只進行部分政策的梳理回顧，主要有如下幾個方面。

1.1 投入控制相關政策

1.1.1 捕撈許可制度

通過對捕撈業準入的限定，對從事捕撈業的人員數量進行管理[6]。捕撈許可制度是中國海洋漁業中實施時間最長的制度安排，為了保護和合理利用漁業資源，控制捕撈強度，1979年農業部頒布了《水產資源繁殖保護條例》，我國開始實施漁業捕撈許可制度。1986年制定并頒布了《中華人民共和國漁業法》（以下簡稱《漁業法》），正式確立了捕撈許可制度。2000年修訂后的《漁業法》明確規定了漁船取得捕撈許可證的條件，即只有同時具備漁業船舶檢驗證書、漁業船舶登記證以及捕撈許可證的漁船才能從事捕撈作業[6]。2002年《漁業捕撈許可管理規定》正式實施，通過對漁船功率、作業類型、捕撈品種、漁具等做出明確的規定，規范海洋捕撈漁船管理，嚴格控制海洋捕撈強度。

1.1.2 單控和雙控制度

通過對捕撈漁船數量和功率進行限定，控制捕撈強度。海洋捕撈業作為我國海洋漁業生產支柱性產業之一，對漁業經濟的發展做出了突出的貢獻。但在20世紀70年代以后，由于捕撈強度盲目增長，海洋漁業資源嚴重衰退，國家在1987年提出實行漁船馬力控制政策即“單控”政策，但是總體上看效果不好[7]。為促進漁業生產和漁船管理，國家決定實施對近海捕撈漁船數量和主機功率總量進行控制的“雙控”政策，開始對全國海洋捕撈漁船和功率實行總量控制。2003年農業部對全國海洋捕撈漁船數量和功率數做出具體限定。2017年農業部又下達了“十三五”期間控制海洋捕撈強度的目標任務。

1.1.3 轉產轉業制度

20世紀末，隨著海洋捕撈強度居高不下，近海漁業資源衰退嚴重，特別是“中日、中韓及中越北部灣新的漁業協定”的簽署和相繼生效，國外對專屬經濟區的監管力度不斷加大，我國海洋捕撈漁船的作業漁場減小，這在一定程度上沖擊了傳統捕撈漁船的生產作業。為了緩解船多魚少、人多魚少的矛盾，解決捕撈能力與漁業資源再生能力相適應的問題[8]，農業部在2002年7月頒布了《海洋捕撈漁民轉產轉業專項資金管理暫行規定》，決定對沿岸漁民實行轉產轉業政策。通過中央財政專項資金撥款，補助因協定生效而報廢的捕撈漁船。轉產轉業的目標是力爭在5年內，減船3萬艘，使約30萬漁民實現轉產轉業。

1.1.4 燃油補貼政策

漁業作為一個高耗能的產業，燃油成本占捕撈總成本的7成左右。近年來由于我國漁業生產成本的增長、漁民增收難、漁政管理難度大、漁區不穩定等現象日益突出。特別是2006年全國油價普遍上漲，成品油出廠汽油價超出4 400元/t，柴油超過3 870元/t。因此，國家在2006年下發了相關文件，提出實行漁業燃油補貼政策。2009年農業部對補助對象、申領條件、核算原則等進行了明確的規定。2010年國家又在《漁業成品油價格補助專項資金管理辦法》中明確規定了我國漁業柴油補貼的對象及補助額度的計算方法[9]。

1.2 產出控制相關政策

在國際海洋漁業管理的新形勢下，我國開始采取捕撈限額管理的方式，即“產出控制”制度，通過控制總可捕撈量的方式來合理保護和開發漁業資源。

（1）海洋捕撈產量零增長、負增長。1999年開始實施海洋捕撈產量零增長，之后又提出海洋捕撈產量零增長。

（2）捕撈限額管理制度。該管理制度于2000年新修訂的《漁業法》中首次提出，指在一定的時間和特定的水域中，根據當年資源狀況，對特定的漁業生物資源品種，以最大生物資源可持續捕撈量（maximum sustainable yield，MSY）為標準，確定某一資源捕撈品種的總可捕撈量。2017年，率先在浙江、山東兩省作為試點，選擇兩個小宗品種三疣梭子蟹（浙江）、海蜇（山東）啟動探索開展分品種限額捕撈。

1.3 技術控制相關政策

自20世紀80年代開始，在借鑒國際漁業管理經驗的基礎上，我國開始探索并推行漁業技術控制措施，以期促進海洋漁業資源的可持續發展。

1.3.1 伏季休漁制度

通過對不同海域的休漁時間、休漁作業類型及作業范圍進行限定，以此控制海洋捕撈強度。20世紀50年代末至60年代，海洋漁業資源趨于衰退，為了確保經濟魚類可以在繁殖期和幼體期正常生長和發育，有效和合理保護漁業資源，我國在90年代中后期開始實行“一刀切”的伏季休漁制度。具體可以歸結為兩個階段：1995—1999年為初步實施階段，1995年農業部在《關于東、黃海實施新伏季休漁制度的通知規劃》中規定對東海、黃海和渤海實施伏季休漁政策，把休漁時間和休漁作業類型以及作業范圍進行了新的調整，資源群落結構得到改善。1999—2009年為全面實施階段，1999年提出在南海實行伏季休漁，至此，我國整個海域實行該政策[10]。2017年農業部對伏季休漁制度進行了局部調整，將不同海區的休漁時間進行統一標準，并要求捕撈輔助漁船與除釣具外的其他作業類型的捕撈漁船同時休漁[11]。

1.3.2 最小網目尺寸制度

通過對漁獲物、捕撈網具及捕撈網具的最小網目尺寸進行限定，加強漁具漁法管理。這個概念最早于1986年在《漁業法》中提出，2000年新修訂的《漁業法》就捕撈漁獲物中最小幼魚比例、破壞漁業資源方法的漁具類型以及最小網目尺寸的主管部門等方面做了具體的界定。為合理保護漁業資源，農業部在2003年先后下發了《關于做好全面實施海洋捕撈網具最小網目尺寸制度準備工作的通知》和《關于實施海洋捕撈網具最小網目尺寸制度的通告》，決定在2004年7月1日起實施海洋捕撈網具最小網目尺寸制度，并對不同海區、網具、捕撈品種的最小網目尺寸做了具體的規定[12]。由于網具更新換代較快，從2009年起，農業部初步完成了《全國海洋捕撈漁具目錄》的編制，對全部85種海洋捕撈漁具做了具體的分類，同時也對漁具規格和攜帶數量做了限制規定。2017年，農業部又對水產行業進行統一標準管理，確定了針對15種海洋經濟魚類的最小可捕規格的具體限定[11]。

2 浙江省海洋捕撈現狀分析

本研究根據1980—2017年浙江省漁業經濟統計資料，主要分析自實施漁業管理政策以來浙江省海洋捕撈漁船數、功率數、捕撈產量、漁業勞動力等的變化情況。

2.1 海洋捕撈漁船的變化

1980—2017年浙江省海洋捕撈漁船數量變化可分為兩個階段：第一個階段是1980—1999年，海洋捕撈漁船總數總體呈波動上升趨勢，且增幅較大，從1.29萬艘增長到1999年的3.99萬艘，年均增長11.02%;第二個階段是1999—2017年，海洋捕撈漁船總數總體呈下降趨勢，且降幅較大，從3.99萬艘減少到2017年的1.76萬艘，年均減少3.1%。由于目前漁船管理不到位以及轉產轉業政策對漁民的扶持作用，2005年海洋捕撈漁船總數急劇增長到3.52萬艘。

1980—2017年浙江省海洋捕撈漁船功率變化可分為兩個階段：第一個階段是1980—2002年，海洋捕撈漁船總功率幾乎呈直線性增長，從60.54萬kW增長到2002年的381.51萬kW，增幅較大，年均增長24.15%;第二個階段是2002—2017年，海洋捕撈漁船總功率降速緩慢，從381.51萬kW減少到2017年的347.58萬kW，年均下降僅為0.59%。總體來看，浙江省海洋捕撈漁船總數近年來雖然持續降低，但是海洋捕撈漁船總功率總體呈上升趨勢，說明捕撈強度高居不下，漁船功率大型化明顯。

2.2 海洋捕撈產量變化

1980—2017年浙江省海洋捕撈產量動態變化總體上呈現增長趨勢，但是不同階段增速不同，海洋捕撈產量變化具體可分為4個階段：第一個階段是1980—2000年，從71萬t增長到2000年的339.57萬t，其中1999年海洋捕撈產量331.24萬t，基本實現了農業部提出的“零增長”的目標，海洋捕撈產量增速較快，共增長2.45%。第二個階段是2000—2009年，從339.57萬t減少到2009年的299.18萬t，2009年由于伏季休漁時間提前、油價上漲、氣候等原因，導致海洋捕撈產量較低。這個階段海洋捕撈產量年均下降1.32%。第三個階段是2009—2016年，從299.18萬t增長到2016年的347.06萬t，年增長2.29%。第四個階段是2016—2017年，海洋捕撈產量由347.06萬t急劇減少到309.33萬t。

2.3 漁業勞動力數量變化

1980—2017年浙江省漁業勞動力數量總體呈增加并有波動下降趨勢。浙江省漁業勞動力總人數從1980年22.41萬人，波動增加到2017年的37.61萬人。其中專業勞動力變化可分為兩個階段：第一階段是1980—2003年，專業勞動力從17.46萬人增長到36.44萬人，年均增長4.73%;第二階段是2003—2017年，專業勞動力從36.44萬人波動減少到26.58萬人，年均減少6.76%。兼業勞動力總體呈上升趨勢，人數平均保持在8.97萬人左右。捕撈專業勞動力變化可分為3個階段：第一個階段是1980—1983年，捕撈專業勞動力從14.4萬人減少到11.92萬人;第二階段是1983—1996年，捕撈專業勞動力從11.92萬人波動增長到20.26萬人，年均增長5.38%;第三個階段是1996—2017年，捕撈專業勞動力從20.26萬人波動減少到13.34萬人，年均減少1.63%。可以看出，漁業勞動力與專業勞動力數量變化趨勢大體相同，兼業勞動力數量始終最少，捕撈專業勞動力數量變化波動最小，從事傳統捕撈業的勞動力數量變化不大，表明浙江省海洋捕撈強度居高不下。

3 我國海洋捕撈政策對浙江省海洋捕撈業的影響

3.1 漁業生產

浙江省海洋捕撈產量由1980年的71萬t波動增長到309.33萬t。據相關資料顯示，東海區在20世紀60年代后期至70年代前期，漁業資源已到充分開發的階段，捕撈力量失控發展。進入70年代，由于取消了拖網作業的禁制令，導致海洋捕撈產量劇增，70年代以來，盡管對作業結構進行不斷調整，但是傳統漁業資源產量急劇下降，在春夏汛主捕對象大黃魚、小黃魚和墨魚已形不成魚汛。由于捕撈許可制度、捕撈限額制度以及伏季休漁制度的實施，浙江省海洋捕撈產量得到有效控制，尤其是2017年國內海洋捕撈初步呈現量減質增的態勢，海洋捕撈單船產量181.8 t，同比增長1.3%，東海漁業單船效益增加，東海漁場海洋漁業資源量恢復性增長。由于2008年金融危機、伏季休漁期提前等原因，2009年浙江省海洋捕撈產量最低，隨后幾年浙江省海洋捕撈產量緩慢增長。由于燃油補貼政策的實行，捕撈季節對燃油消耗量、作業方式以及海洋捕撈生產激勵機制的不同，同時最小網目尺寸制度對捕撈漁具的分類，在一定程度上對漁業資源的保護起到一定的作用[13]。2016年燃油價格在經歷了觸底反彈后，有抬頭的趨勢，2017年浙江省海洋捕撈漁船船員的平均工資增幅較大，為8%左右，柴油平均銷售價格809元/桶，浙江省海洋捕撈生產成本居高不下。由此可見，燃油補貼政策在一定程度上保證了漁民的生活質量，但是從浙江省海洋捕撈業長期發展來看，燃油補貼越多，耗油越大，這就對緩解過度捕撈以及轉產轉業政策的執行帶來了一定的工作難度。

3.2 人力資源

1980—2017年浙江省從事海洋捕撈產業的勞動力數量變化不大，主要海洋捕撈勞動力來源于沿岸和內陸的農民，以及其他地區前來務工的人員，勞動力普遍存在年齡偏大、文化素質不高、專業化程度低的問題，因此對漁業作業過程中的安全知識匱乏，對相關捕撈技術、國際國內海洋漁業法律也知之甚少。而國家推行“以養為主、以捕為輔”和燃油補貼等便利政策，一方面要求大力推行養殖業的發展;另一方面對漁船馬力指標總量進行限制。發展水產養殖業，需要有技能、有文化的高級專門人才，但這些傳統勞動力對捕撈產業更為依賴，同時對新技能的接收能力較低，對轉產轉業有一定的心理擔憂和恐懼，導致漁民漁船報廢拆解的難度越來越大，漁民轉產轉業的積極性不高[14]。

3.3 漁船方面

縱觀浙江省海洋捕撈產量發展趨勢，整體而言并不樂觀。2002—2017年浙江省海洋捕撈漁船數量和功率得到有效控制，呈遞減趨勢，但在整體上看，浙江省海洋捕撈漁船功率居高不下，海洋捕撈漁船功率大型化明顯。2017年浙江省海洋捕撈漁船總功率比1980年增加了近6倍，說明捕撈努力量并未得到有效控制，“單控”政策的實施并未取得預期的效果。同時，浙江省雖然積極實行 “最小網目尺寸”制度，但仍有部分漁民片面追求漁獲物保“量”而非保“質”，使用大量違規網具及具有破壞性的工具進行捕魚活動，導致漁獲物中資源幼體比例不斷增加，忽略了生態效益，使東海的生態環境遭到嚴重的破壞。因此，雖然國家出臺許多政策用以保護漁業資源，但是實際上東海區漁業資源不斷衰退，作業海域面積不斷減少，許多生物種類銳減甚至瀕臨滅絕。長此以往，東海漁業資源難以實現可持續發展。

4 浙江省海洋捕撈業的發展建議

綜合上述分析，筆者認為，促進浙江省海洋捕撈業可持續發展的關鍵，是完善海洋捕撈政策及措施。

4.1 完善現有的海洋捕撈政策

為實現伏季休漁制度和漁民轉產轉業的預期目標，浙江省漁業管理部門應大力鼓勵漁民進行轉產轉業的實踐，同時規范燃油補貼政策，并加大對漁獲物的最小網目尺的監管力度，將主要的海洋捕撈政策有機結合起來的同時，也要認識到各個政策的不足之處。為了使漁業資源得到有效的養護，可以借鑒發達國家的捕撈管理措施，建立不同類型的漁業資源配額制度：①個體捕撈配額制度。通過限制漁獲量來控制捕撈強度。主要是在特定的時空范圍內，從總可捕撈量中分配給不同的捕撈主體以不同的捕撈指標。②個體可轉讓配額制度。根據漁船經濟效益水平，個體捕撈配額的所有者可以在市場上合法地將自己的固定配額進行轉讓，使得各方經濟效益最大化。③共同發展配額制度。將從總可捕撈配額中取出的部分配額分給近海區域依靠漁業活動生存的組織或漁村，從而保障這些組織或漁村維持生計，得到生活保障。

4.2 加強漁業執法管理力量

浙江省捕撈漁船數量雖然穩定，但是捕撈強度居高不下，因此要加強漁業執法管理力量。①提高漁業執法人員的綜合素質。浙江省海洋捕撈行政執法部門應該抓住機會，通過舉辦各種層次的專業技能學習培訓班，加強對執法人員的培訓，從而形成適合本省的一系列海洋捕撈行政執法行為規范，進而提高漁業執法水平。②確保海洋捕撈漁場的合理利用，健全漁政管理制度。因此要嚴格把關漁船進出港的簽證制度，加強對禁用漁具及漁船安全生產的督察，鼓勵捕撈漁民采用生態友好型的作業方式。③應加大力度確保行政執法與海洋捕撈生產經營活動高度結合，真正維持海洋捕撈行業秩序，加強對漁業資源的保護，做到保護與開發利用資源并舉。④成立漁業對外聯系部門。東海區漁業糾紛問題時有發生，海上漁民沖突矛盾不斷，通過成立浙江省漁業對外聯系部門，有利于控制捕撈漁民違法捕撈的現象，同時妥善解決海上的漁業摩擦問題，最大限度地保護捕撈漁民的合法權益[15]。

4.3 加強普法宣傳

針對捕撈漁民非法違規作業的行為，浙江省海洋捕撈行政主管部門以及各市區漁政管理機構應該加大力度落實《漁業法》的宣傳，主要包括：①提高捕撈準入門檻。一方面對捕撈許可證的發放嚴格把關，增強對“三無”船只和“三證不齊”漁船的整頓力度，不定期開展培訓座談會，結合漁民漁船存在的問題，盡量解決他們的困難;另一方面加強對合法漁船的管理，定期抽查捕撈漁船許可證及漁民的海洋捕撈許可資格證，維護好合法漁船的利益，也要在每年開捕前進行座談會或動員會，確保對總可捕撈量的控制，努力平衡好沿岸漁場海洋捕撈強度與可捕量。②建立海洋捕撈漁船身份識別系統，加強對捕撈漁船的控制[10]。繼續全面實施伏季休漁制度，但要注意聯系當年漁區實際情況，從而進行小幅度調整。在浙江省漁區積極開展打擊電、毒、炸魚等非法作業的統一行動，加強漁政管理。

4.4 建立漁業資源調查與評估體系

浙江省海洋捕撈業歷史悠久，為做到“深入認知海洋、合理開發海洋、科學管理海洋”，促進浙江省漁業資源的可持續發展，必須建立科學詳盡的漁業資源調查體系。首先漁業管理部門要及時調查并掌握漁撈日志、觀察員數據以及獨立調查等數據，同時投入漁業資源調查專項資金，引進專業人才，建立漁業資源評估體系[12];其次根據浙江省漁業資源變化規律、漁業資源的分布特征、主要經濟種類的最大持續產量等要素開展漁業資源評估活動;最后通過評估得出科學準確的漁業資源可捕量，實現經濟和生態效益最大化。

4.5 幫助捕撈從業人員轉產轉業

結構內勞動力水平低是導致海洋捕撈業產業升級困難的因素之一。浙江省政府應在分類指導的原則下，積極開展漁業技能培訓以及其他職業技能培訓課程，并鼓勵從事捕撈的漁民積極參加。一方面，鼓勵漁民從事水產養殖業、水產品精深加工業、遠洋漁業和休閑漁業等相關產業的工作，通過理論和實踐的指導，提高漁民的素養，增強漁民創業和就業技能，培養更多專業化、規范化的新型標準漁民;另一方面，加大對轉產轉業漁民的扶持力度，為他們優先提供更多的便利條件，通過減免稅收、完善專項補貼制度等措施，減輕海洋捕撈對漁業資源的壓力。加強資源保護力度，統籌考慮產業發展政策、民生保障以及社會穩定等因素，將更多的漁民納入社會養老保障體系，解決捕撈漁民的后顧之憂，這樣會在一定程度上降低漁船間漁事糾紛案件發生的概率，保護合法漁船漁民的正常作業。

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