行政規則及其司法效力探析

摘要：在我國法制體系中，行政規則處于極其特殊的地位，不僅可以在現實生活中發揮法律規范作用，而且可以提高司法審查效力。因此，本文以行政規則為研究對象，闡述了行政規則內涵。從組織性、裁量性、解釋性、補充性等方面，分析了行政規則類別劃分情況，并對行政規則司法效力基礎及認定進行了進一步探究。

關鍵詞：行政規則;司法效力;行政裁量

前言：在我國司法實踐過程中，相較于行政規章、行政法規而言，行政規則不具備正式法地位，即非行政執法。但是由于成文法缺陷、行政事務無序擴張，導致行政規則在規模、數量、調整范圍方面不斷膨脹，在現實情境中對行政相對人義務、權利也造成了較為突出的影響。而由于現階段對于行政規則概念內涵、司法效力外延認定形式不一，制約了行政規則司法實踐價值發揮。因此，對行政規則概念內涵、司法效力外延認定進行適當探析非常必要。

一、行政規則概念闡釋

從現有立法視角進行分析，現有法律文本中對行政立法范疇以外的普遍性規則并沒有規范表述。在我國憲法、組織法立法實踐前期，大多利用“決定”、“其他規范性文件”指代行政規則，如我國《中華人民共和國行政訴訟法》、《行政處罰法》分別采用“具有普遍約束力的決定命令”、“其他規范性文件”指代行政規則[1]。而從法學理視角進行分析，由于在我國法學理論研究體系中行政規則出現時間較晚，對于行政規則稱謂具有較大差異，如規范性文件、行政規定、行政規范性文件、其他規范性文件等。上述概念稱謂核心內涵均為“文件”，注重行政規則與行政法規、規章不同的非法律屬性，與嚴謹學術概念具有較大差異。基于此，本次研究認定行政規則為區別于其他社會規則的初級規則、次級規則結合體，且可以在行政事務、行政規范間達到相應平衡的一種規章以下的規范性文件，具有制定主體特定性、制定規則目的性、調整對象廣泛性、制定行為模式規范性、法律效力有限性等特點。

二、行政規則類別劃分

（一）組織性

在最早期行政規則制定過程中，主要表現為組織性行政規則。即以達到行政機關內部正常運轉為目標，對行政機關間組織事項進行規定的形式[2]。通過組織性行政規則的制定，可以促使行政機關間組織正確履行社會公共事務管理職能，保證業務性、程序性、組織結構性、管理性事務順利、規范進行。

（二）裁量性

裁量性行政規則主要是根據行政裁量需要，以彰顯個案正義為目標，在現代法治體系內制定約束裁量的基準。通過裁量性行政規則的制定，可以通過一種規范性文件，對法律、規章、行政法規等行為模式進行適用性規則的制定，保證行政執法人員在法律活動實施過程中的恰當、合理、公正性。

（三）解釋性

從字面含義上進行分析，解釋性行政規則主要是因立法局限性、行政機關法律執行繁雜性，由行政機關作為主體，對法律所制定的規范性文件內抽象內容進行進一步解釋的規則。由于行政機關具有一定差異，根據其對行政規章、法律法規的不同理解，會出現不同的行政執法效果。因此，解釋性行政規則不涉及行政機關外部行政相對人權利、義務，僅在內部產生約束效力。

（四）補充性

補充性行政規則主要以規范一定行政法律關系、彌補行政法規或規章漏洞、彌補法律漏洞為目的，具有暫代行政規章、法律、法規權利的規則體系。補充性行政規則可以利用直接規范的方式，保證行政事務具有法律依據，達到行政機關公共服務事項、行政管理事務順利進行的目的。

三、行政規則司法效力認定

（一）組織性行政規則司法效力

作為典型行政規則，組織性行政管理權利來源于行政機關在法律范圍內安排內部機構、設置事務權限的權利。這一權利的特殊性可以保障組織性行政規則效力處于穩態平衡狀態，但是在規定程序事項執行階段，極易在行政機關執法過程中出現侵害行政相對人義務、或者權利的情況。針對內部行政程序外延情況，為最大程度限制程序法律違背所導致的行政相對人合法權益受剝奪、或者合法義務受侵害情況，可以從司法審查視野入手，對符合法律規定的行政機關內部行政程序，賦予司法層面的認可，促使其成為司法裁判依據，進而產生司法效力。從組織性行政規則司法效力認定方面進行分析，我國行政機關內部程序法律違背具體行政行為規定主要來源于行政復議法、行政訴訟法，上述法律規定，若行政機關內部出現違背組織性行政規則的情況，可以采取重作、撤銷、變更等審查處置方法。但是上述法律并沒有針對行政訴訟受案范圍內行政制度進行細化設置，導致行政規則審查僅出現在行政復議階段，具有較為突出的附帶性。再加上我國行政司法始終堅持立法權在司法權中統領地位，司法沒有權限進行法律規范合法性的審查?；诖?，為認定法律規范合法性，應盡快確定立法審查程序。同時在軟法范疇內，將行政規則內化為具體的行政審查行為。

在行政規則向行政審查轉化過程中，首先，基于司法相對于立法權的被動性，應要求法院在附帶審查行政機關內部行政程序階段進行全面審查，以避免抽象規范性文件與法人權益關聯較大對行政相對人的間接影響。其次，考慮到程序性事項在法律層面對程序正義具有較大影響，因此，應將程序正義作為法院審查重點，摒除業務方面障礙。最后，從整體視角進行分析，法院需要針對具體行政行為、內部程序性事項，從行政機關經法院審查依照程序性事項進行、行政機關經法院審查沒有依照程序進行兩個方面，依據平等原則，進行恰當處理。這種情況下，最終司法效力就表現為對內部行政程序違法無約束力、對內部行政程序合法時對司法行政機關有約束力兩個方面。

（二）裁量性行政規則司法效力

裁量性行政規則對于行政執法來說，具有約束行政裁量權濫用的作用。但是，由于不同行政機關對于同一類行為所作出行政裁量具有較大差異，極易致使裁量性行政規則陷入規則中心主義困境[3]。基于此，為限制裁量性行政規則效力由內部向間接外部滲透的規則中心情況，可以賦予裁量性行政規則一定權限的司法效力，達到行政行為司法審查、司法審查密度間穩態平衡。考慮到我國現行《行政訴訟法》關于裁量性行政規則的規范性文件并沒有以法律形式執行，因此，可立足內部行政行為范疇，以司法審查為途徑，促使其獲得司法尊重。同時基于裁量性行政規則抽象屬性，無法對司法機關產生普遍性的直接約束力，可以在我國現有行政法律制度約束下，結合《關于審查行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》中關于審查與尊重相結合的方式。從司法審查啟動條件、司法審查規則、司法審查結果及效力表現等方面，對裁量性行政規則獲得司法尊重過程進行細化設置，以促使裁量性行政規則對法院等司法機關產生約束效力。

（三）解釋性行政規則司法效力

解釋性行政規則較組織性行政規則而言，外延風險發生概率更大，這主要是由于解釋性行政規則本身可作為解釋行政法規、規章、法律的規范性活動，一旦行政機關依據內部對法律解釋執行相關事務，極易在現實環境中對行政相對人義務、權利造成較大影響，進而影響行政相對人行為性質判定效果。而解釋性行政規則對外發生約束力的客觀性，導致其在法律規范具體適用、不確定法律規范闡釋、具體個案解釋等方面均可發生外部性效果。特別是不確定法律規范闡釋效力外部化極易表現為概念外延溢出，無法滿足行政實踐中復雜程度較高的行政事務處理要求。因此，在傳統行政權、立法權、司法權分立的基礎上，為促使行政機關內部做出法律解釋受到司法機關的認可，降低行政機關實施法律進行公共服務的難度，可以借鑒美國在行政規則司法實踐中摒棄法官釋法的經驗，對于行政機關所做解釋保持尊重態度。即僅在行政機關所做解釋與理論不相符時，方可由法官作為主體，對適用案件另行解釋。

在摒棄法官釋法原則應用的基礎上，基于現代社會行政法治對效率價值取向的較高要求，法院應采用“在審查的同時尊重行政機關法律解釋”的理念，以環境保護、信息技術、食品安全等特殊專業性、技術水平較高領域為核心，促使解釋性行政規則可以在司法訴訟中最大程度發揮證據效力，或者判定事實認定的構成要件基準作用。

（四）補充性行政規則司法效力

從德國行政法理論視角進行分析，補充性行政規則與其他類別行政規則具有較大差異，具有普遍約束力，對內部行政機關具有強制性，可以直接對行政相對人義務、權利造成影響[4]。因此，補充性行政規則司法效力可以直接作為對外效力補充性規范，以行政相對人利益受損為客觀基礎。在司法對行政機關行為審查后確定合法的情況下，出現外部效力。同時考慮到立法技術滯后是補充性行政規則出現的主要原因，在補充性行政規則司法效力發揮之后，極易促使行政機關部門權利碰撞，影響行政相對人權益。因此，在限制行政機關制定補充性行政規則權利的基礎上，可以在法律范疇內，對影響行政相對人權益的相關事項進行詳細陳列。同時借鑒行政立法規則，將補充性行政規則審查納入立法程序，強化司法監管。在補充性行政規則審查過程中，為避免現行立法中行政規章、法規與上位法沖突對審查效率的影響，可以結合具體行政訴訟事項。以附帶性審查的方式，依據合理性、合法性原則，對補充性行政規則附帶審查制度進行優化完善。必要情況下，可以在補充性行政規則附帶審查制度中引入合理性審查制度。即在具體行政機關行為無規章、法律、行政法規約束時補充性行政規則，可發生司法效力。并由法院依據具體行為模式、法律后果，對行政機關行為進行裁斷判決。

總結：

綜上所述，行政規則是隨同現代行政權擴張而產生的一類規范性文件，具有制定規則目的性、制定主體特定性、制定行為模式規范性、調整對象廣泛性、法律效力有限性等特點。通過制定具有內部效力的行政規則，可以規范、指導行政機關開展公共事務。因此，在確定行政規則概念內涵的基礎上，為充分發揮行政規則司法效力，應綜合考慮解釋性、組織性、裁量性、補充性等因素，進行行政規則類別及司法效力確定，保證行政規則司法效力充分發揮。

參考文獻：

[1]余文唐. 行政處罰之刑責阻卻效力[J]. 人民司法（應用）， 2016（25）：75-79.

[2]王軍. 政府權力清單規制行政權行使的困境和出路——以行政法治的形成為視角[J]. 黑龍江省政法管理干部學院學報， 2016（5）：11-13.

[3]公雪. 論民事規則在行政協議中的適用[J]. 職工法律天地， 2016（4）：100-101.

[4]孫首燦， 劉志剛（指導）. 行政規范性文件司法審查研究[J]. 中國憲法年刊， 2018（1）：257-259.

作者簡介：

王建偉（1977-），男，籍貫：湖南常德，職稱：律師，單位：廣東名偉律師事務所，研究方向：民法、合同法、行政法。