深入完善政府法律顧問服務采購的路徑探索

劉南筠

摘要：十八大以來，隨著政府法律顧問機制的建立，黨政機關越來越重視法律顧問工作，對政府法律顧問的工作要求越來越高。然而，因制度建立時間不長，地方行政機關對法律顧問制度建設的重要意義未有深刻認識和律師行業不當競爭的出現成為政府法律顧問制度健康發展和持續深化的挑戰。本文并從律師執業和律師行業監管的角度出發，為如何完善政府法律顧問服務采購和進一步建設政府顧問制度提出了三條深化路徑。

關鍵詞：政府法律顧問制度;政府采購;法治化營商環境建設

前言：2019年2月25日在中央全面依法治國委員會第二次會議上深刻闡述了“法治是最好的營商環境”這一重要論斷。法治化營商環境建設要求健全法律制度體系，規范權力運行機制，轉變政府職能，推進公正司法，發展涉外法律服務等多方面的法治建設內容。

律師作為法治建設的一支重要力量，在法治化營商環境建設中必然發揮重要作用。從2013年12月十八屆三中全會提出了 “建立法律顧問制度”的要求，到2014年十八屆四中全會提出“積極推行政府法律顧問制度”，到2016年中央辦公室、國務院辦公廳下發《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，國家明確了律師是政府法律顧問隊伍的組成，律師可通過外聘程序成為政府的兼職法律顧問，并且要求給予提供法律顧問的工作保障。之后廣東省、深圳市先后下發了《廣東省政府法律顧問工作規定》等文件，積極落實政府法律顧問制度在廣東省和深圳特區的建立和發展。

隨著政府法律顧問制度的深入貫徹，近年越來越多的律師通過擔任政府法律顧問深入到法治政府建設當中。由于律師作為外聘的兼職法律顧問，相對于政府法制機構人員較為獨立，在處理法律事務和提供法律意見時往往更容易保持客觀、公正的專業立場。同時，由于律師隊伍專業分類和業務構成較為全面，可滿足政府選聘具有特定專業優勢的律師擔任政府法律顧問的需求。

政府法律服務采購是律師參與到政府法律顧問服務中的主要途徑，在政府法律顧問制度的建立進程中，政府法律服務采購中出現的一些問題日益顯現，在很大程度上影響了政府法律顧問工作機制的良性發展。

一、政府法律顧問服務采購制度的突出問題

（一）名不符實，捆綁非法律服務

實務中出現以法律服務采購為名、捆綁非法律服務需求的情況，最常見的是捆綁派駐非法律服務工作人員，甚至還有捆綁辦公條件、交通工具、活動用品等。在表面上形成一種對法律服務重視和投入較大的假象，但實際上造成法律服務預算的費用中相當大的一部分并沒有用于法律服務。此種情況直接影響法律服務采購的質量，不利于政府法律顧問機制的健康發展，也無法為吸納優秀的律師參與到政府法律顧問工作提供充足的經費保障。

（二）工作保障與工作要求明顯不匹配

在法治政府建設中，政府法律顧問是法治守護者，在法律服務中不僅限于找依據、提風險，還要積極作為，窮盡法律途徑，善于說行，為政府提供風險最小、最具可操作性的決策方案和問題解決路徑。 因此不僅需要選聘專業過硬、具有豐富實踐經驗的律師，還需要該律師有較多的精力和時間投入法律顧問工作。但當前黨政機關的相關工作經費、工作條件的保障普遍不能與工作要求相匹配，在具體事務上給予律師的工作時限和工作復雜性不相匹配，在很大程度上制約了律師參與到政府法律顧問工作中，形成很多資深專業律師不愿做、實際參與政府法律顧問工作的律師專業性不足的局面。

（三）缺乏科學、合理的評價體系

政府法律顧問服務的招標文件中設置的評標標準，各項評價標準的權重設置，法律顧問服務提供過程中的工作評價、事后審計等，均缺乏一套規范、科學、合理的評價體系。因此導致在采購過程中，低價中標的情況較多出現;業務熟練、服務質量高的律師團隊因受制于價格因素無法進入到法律顧問工作中，甚至在采購方和服務方已建立良好合作關系，服務方獲得較高服務評價的情況下，因受制于采購制度和價格因素，無法延續工作關系。這樣的評價方式，極大的損害了參與律師的工作積極性，影響優秀的律師堅持長期從事政府法律顧問工作。

二、政府法律顧問服務采購中存在問題的產生原因

政府法律顧問服務采購出現以上問題的原因，首先是黨政機關的法治理念問題。雖然從國家層面到地方政府都要求建立和完善政府法律顧問制度，法律顧問制度也成為了法治政府建設的“標配”，但是要地方政府真正從法治政府建設的高度認識到政府法律顧問制度的深刻意義、真正認識到政府法律顧問的獨特作用，還任重而道遠。

其次是律師行業的同業不當競爭。擔任政府法律顧問對律師來說，確實有提升律師個人或律師事務所聲譽等方面的效應，但是作為一個工作要求高、工作量繁重、持續時效長的業務，沒有相對合理的價值支撐，很難保持良性發展。很多律師為進入這個業務領域而低價投標，結果不少真正能夠保質保量做好這份工作的律師，最終會因價值懸殊而發現政府顧問業務無以為濟，從而退出，直接影響很多長期耕耘在這塊業務的律師為提升政府法律顧問業務的價值做出的各種努力。

三、政府法律顧問服務采購制度的深化路徑

為解決政府法律服務采購中的上述問題，促進采購程序良性循環，使各個專業領域專業精深的律師愿意參與到政府法律顧問業務，樹立律師擔任的政府法律顧問的良好形象，是深入完善法律顧問業務的當務之急。從律師的角度出發，應當從以下路徑對政府法律顧問服務采購制度進行進一步完善。

首先，律師行業內應對政府法律顧問業務較為統一的認識，要充分認識到律師擔任政府法律顧問的責任、價值和追求。律師是社會主義法治建設的重要力量，是法律職業共同體的一員，同時也要意識到作為律師是法律服務工作者，需要滿足法律服務市場的需求，不斷創新，為客戶提供高質量的法律服務，贏得自己的社會價值和商業價值。

其次，在從事政府法律顧問工作的過程中律師要注重不斷提升自己，樹立形象，影響相對方的認識，促進政府法律顧問機制的良性發展。法律服務作為一種專業服務，存在提供服務的一方和接受服務的一方信息不對稱的特性，但黨政機關很多工作人員本身具有法律專業背景，且普遍建立了法制部門或有專職法制工作人員與外聘法律顧問對接，律師擔任政府法律顧問時，往往需要充分顯示其專業性，才能真正贏得認可和尊重。另一方面，只有整個律師行業能夠更普遍、更充分地顯示律師擔任政府法律顧問的專業形象，才能不斷影響服務需求方對律師工作價值的認識和判斷，從根本上解決工作要求和工作保障不匹配的問題。

最后，從行業的角度積極推動正確評價體系的建立。律師行業協會在法治政府、法治城區建設的多個方面都代表整個行業在積極發揮作用。政府法律顧問服務的選聘和工作評價體系的建立，從行業的角度推動將更具有可行性。行業協會應當積極推動服務需求方共同建立、完善正確的評價體系，吸引更多優秀律師參與到政府法律顧問工作中，在法治建設、法治化營商環境建設中發揮更主動、更積極的作用。

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